我國(guó)新行政訴訟法檢察監(jiān)督制度之初探

王茂武

摘要：2014年第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)通過了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的決定。新修改的《行政訴訟法》將于2015年5月1日正式施行。該決定對(duì)行政訴訟中的檢察監(jiān)督制度作了相應(yīng)的修改，在一定程度上使行政訴訟中的檢察監(jiān)督制度得到了完善，本文將對(duì)該制度進(jìn)行初步的分析和探討。

關(guān)鍵詞：新行政訴訟法；檢察院；監(jiān)督；制度

“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”，是我國(guó)行政訴訟制度所確立的一項(xiàng)基本原則。自行政訴訟法實(shí)行以來，檢察機(jī)關(guān)也發(fā)揮了在現(xiàn)有法律框架下的監(jiān)督職能。然而，隨著法治進(jìn)程的不斷深入和社會(huì)的不斷發(fā)展，行政訴訟檢察監(jiān)督無論是在現(xiàn)有立法還是在檢察實(shí)踐上均呈現(xiàn)出諸多不足，亟待完善。

一、我國(guó)行政訴訟檢察監(jiān)督的工作現(xiàn)狀

我國(guó)行政訴訟法在實(shí)踐中存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是人民法院收案少。一些基層法院甚至中級(jí)法院的行政審判庭甚至未受理過行政案件，形同虛設(shè)。二是原告方撤訴率過高。撤訴本是原告的一項(xiàng)訴訟權(quán)利，但引起撤訴的原因卻是多種多樣的。實(shí)際情況是，被迫撤訴的非正常撤訴占相當(dāng)比例，有損法律的尊嚴(yán)和廣大人民群眾的切身利益。三是行政案件審理過程中違反法定程序的現(xiàn)象嚴(yán)重，極大的損害了司法的權(quán)威。有的法院礙于被告情面，不公開審理，不許群眾旁聽；有的任意剝奪原告合法的訴訟權(quán)利；還有的違反行政訴訟法關(guān)于舉證責(zé)任的規(guī)定，肆意加重原告的舉證責(zé)任等等。

二、對(duì)新《行政訴訟法》關(guān)于行政訴訟中檢察監(jiān)督權(quán)規(guī)定的分析

1.這次的《行政訴訟法》對(duì)于行政訴訟中的檢察監(jiān)督權(quán)的修改幅度相當(dāng)之大，在檢察監(jiān)督權(quán)介入行政訴訟方面有了很大的進(jìn)步

第一，將人民檢察院在行政訴訟中提起抗訴的情形具體化，使其在實(shí)踐操作的可行性大大提高。新法規(guī)定“最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第九十一條規(guī)定情形之一，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴?！薄暗胤礁骷?jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第九十一條規(guī)定情形之一，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，可以提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民法院提出抗訴?！爆F(xiàn)行《行政訴訟法》對(duì)于檢察院抗訴情形的規(guī)定十分模糊和簡(jiǎn)單，使人民檢察院在實(shí)踐中的可操作性大大降低。新法對(duì)此的修改在很大的程度上對(duì)檢察院監(jiān)督權(quán)的行使有很大好處。

第二，規(guī)定了檢察院在行政訴訟中的檢察建議權(quán)。并且也明確了檢察機(jī)關(guān)行使檢察建議權(quán)的具體情形，檢察建議權(quán)有了實(shí)際操作的可能性。新法規(guī)定“地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第九十一條規(guī)定情形之一，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，可以向同級(jí)人民法院提出檢察建議。”從該條文中可以看出，有權(quán)提出檢察建議的主體是同級(jí)人民檢察院。這樣的規(guī)定有利于同級(jí)檢察院對(duì)同級(jí)人民法院的監(jiān)督，目的是可以有效的督促人民法院依法提起審判監(jiān)督程序。

2.雖然，由于《行政訴訟法》的修改，檢察監(jiān)督權(quán)的行使?fàn)顩r將得到很大的改善。但是，有一些問題依然存在

第一，在行政訴訟中檢察監(jiān)督的范圍仍然過于狹窄。首先，由于行政訴訟受案范圍狹窄以及行政相對(duì)人對(duì)訴累的畏懼直接導(dǎo)致了我國(guó)行政訴訟案件相對(duì)較少。因此，一部分主體在受到行政機(jī)關(guān)的違法行為或不作為的侵害時(shí)，不能進(jìn)入到行政訴訟當(dāng)中去，無法通過行政訴訟來維護(hù)自身的權(quán)益。其次，由于行政機(jī)關(guān)干預(yù)行政訴訟的情況非常普遍，致使行政訴訟的撤訴率高，檢查監(jiān)督無從進(jìn)行。

第二，檢察院對(duì)行政訴訟中的檢察監(jiān)督權(quán)的行使不積極。雖然新修改的《行政訴訟法中》對(duì)檢察院應(yīng)該抗訴的情形作了具體的規(guī)定。但是，在自由裁量范圍內(nèi)的案件，檢察院不會(huì)有積極性去行使檢察監(jiān)督權(quán)?！爸匦梯p民”的現(xiàn)象在我國(guó)司法機(jī)關(guān)普遍存在，檢察院也不例外。檢察院的工作重心一般都落在了刑事案件上，對(duì)刑事訴訟的監(jiān)督力度不可謂不大，檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中承擔(dān)了不可或缺的重要職能，但是對(duì)于行政案件的監(jiān)督就顯得力度不足。檢察院對(duì)行政訴訟的監(jiān)督在實(shí)務(wù)中就顯得無關(guān)緊要。

三、行政訴訟法修改對(duì)行政訴訟檢察監(jiān)督的完善

1.立法完善，以拓寬行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍

《行政訴訟法》的第64條表明，行政訴訟檢察監(jiān)督權(quán)利使用的范圍在于對(duì)人民法院生效裁判的抗訴監(jiān)督。而《行政訴訟法》的第10條卻表明，行政訴訟檢察監(jiān)督不僅僅局限于對(duì)行政訴訟結(jié)果的抗訴與監(jiān)督，還體現(xiàn)在整個(gè)行政訴訟過程中的檢察。對(duì)比兩者，對(duì)整個(gè)行政訴訟過程的監(jiān)督對(duì)于人民法院的制約有著更強(qiáng)烈的效應(yīng)，同時(shí)，其還在一定程度上拓展了行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍。而監(jiān)督范圍的擴(kuò)展對(duì)于降低人民法院裁判錯(cuò)誤率，維護(hù)法律公正性以及增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)威性都有著重要的意義。

2.監(jiān)督方式完善，以增強(qiáng)檢察監(jiān)督的可操作性

事實(shí)上，我國(guó)現(xiàn)有法律賦予我國(guó)行政檢察機(jī)關(guān)行政抗訴職能的權(quán)利是比較薄弱的。而其不僅制約著我國(guó)行政檢察機(jī)關(guān)的權(quán)利，其還限制了我國(guó)行政檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式。因此，現(xiàn)今行政訴訟法的修改應(yīng)當(dāng)通過各種檢察監(jiān)督的實(shí)踐，來為檢察機(jī)關(guān)拓展檢察監(jiān)督的方式，從而增強(qiáng)其行政訴訟檢察監(jiān)督的可操作性。

（1）賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟的權(quán)力。目前，我國(guó)尚無檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政案件提起訴訟的法律依據(jù)，但是，從現(xiàn)實(shí)需要來看，需要立法賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政案件提起訴訟的權(quán)力。

（2）建立檢察機(jī)關(guān)參與行政訴訟的制度。在行政訴訟中，法院的審判活動(dòng)是整個(gè)訴訟活動(dòng)的中心，審判是否合法、判決是否公正，是行政訴訟活動(dòng)的關(guān)鍵所在。根據(jù)現(xiàn)行法律，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督的方式僅限于抗訴，也就是行政審判活動(dòng)結(jié)束后的“事后監(jiān)督”，而不存在行政審判活動(dòng)進(jìn)行當(dāng)中的“事中監(jiān)督”。

3.案源挖掘，以暢通行政訴訟申訴的渠道

行政檢察機(jī)關(guān)所檢察監(jiān)督的案件貧乏的原因之一在于其對(duì)法院行政訴訟案件情況的不了解。因此，要讓檢察院與法院之間具有良好的協(xié)作性，從而讓檢察院挖掘到行政監(jiān)督案件的案源。同時(shí)，案源的增多使得處于弱勢(shì)地位的原告的申訴渠道也相應(yīng)拓寬、暢通了，其對(duì)于當(dāng)今我國(guó)行政訴訟當(dāng)事人申訴難的困擾得到了有效解決，從而樹立了我國(guó)行政訴訟檢察監(jiān)督的權(quán)威性。