農村土地征用補償探索

夏鑫

雖然我國《土地管理法》及其《實施條例》對土地征用做了規(guī)定，但土地征用實施的很多程序依然援引的是對土地征收的具體規(guī)定。就研究而言，主要關注的是我國農村土地征用的補償方面的問題。目前我國對土地征用的補償的方法引用的是《土地管理法》中對土地征收的相關規(guī)定，《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費”。而各個省、直轄市制定的本地區(qū)的土地管理的相關規(guī)定基本也是以征收耕地的補償標準用于主地征用上的補償。比如重慶市征地補償安置辦法第四條規(guī)定，征用土地應依法支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費的使用、管理按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條的規(guī)定執(zhí)行。第五條規(guī)定。征用土地的土地補償費和安置補助費按照《重慶市土地管理規(guī)定》第三十九條的規(guī)定執(zhí)行。因此這樣一來，許多土地征收補償過程中出現的問題同樣發(fā)生在了土地征用補償過程中，比如土地征用補償范圍因為局限于《土地管理法》的第四十七條對土地征收的規(guī)定的四個方面，從而造成補償范圍過窄，農民的一些其他損失，如潛在的在原土地投資理應可獲得的收益無法獲得補償。另外依據《土地管理法》規(guī)定，土地補償費為該耕地被征收前3年平均年產值的6～10倍。而土地補償費以年產值來計算，是不能說明土地的真實價值的，因此土地征收補償的標準過低同樣導致了引用土地征收補償標準的土地征用補償標準過低的現象。要想確立合適的農村土地征用補償方式，而不是依賴于不同概念的土地征收的補償方式，就必須首先要從源頭上理清土地征用與土地征收的區(qū)別，界定清楚我國農村土地征用的概念。

土地征用與土地征收的相同之處在于兩者都是國家強制性占用土地，都需要對占用后給原權利人造成的損失予以賠償。而至關重要的是理清二者的不同之處，可以從以下三點進行區(qū)分：

土地征用的征用條件或者前提是國家因為緊急狀態(tài)或公共利益的需要才去強制性地占用土地；而土地征收的征收條件是國家為了公共利益的需要，而沒有緊急狀態(tài)。因為緊急狀態(tài)其本身的暫時性就意味著土地的被強制性占用是暫時性的，待緊急狀態(tài)結束后應該把占用的土地歸還給原權利人使用，國家不能以緊急狀態(tài)為由對土地實行永久性的權利轉移，因此緊急狀態(tài)只能作為土地征用的前提條件，而不能作為土地征收的征收條件。

土地征用講的是原附加在土地上的權利的暫時性轉移，但在使用完畢后又重新歸還給原權利人的行為，因此土地征用實際上征用的是使用權，而不是所有權；而土地征收講的是土地的所有權的一種永久性轉移，是土地所有權從原權利主體變更到新權利主體的變更行為，土地征收一旦發(fā)生，原附加在土地上的權利就歸于消滅。

由于土地征用中士地使用權是有征用期限的，因此土地征用的補償目的是對暫時性占用該土地上原有權利的補償，因此這種補償是有時間限制的，它發(fā)生在土地使用權被征用期間；而土地征收則是原土地所有權的一種永久性轉移，它的補償目的主要是彌補原附加在該土地上權利的消滅。因此在同一土地上，對消滅該土地上原有的權利的補償與對暫時性占用該土地上原有的權利的補償在補償方法和程度是應該有所不同的。

由于農村土地征用是國家以強制手段將集體的土地使用權進行暫時性轉移，那么農村土地征用就是國家與農村土地使用權人的利益協調的這樣一個過程，也是社會整體利益與局部利益進行暫時性調整的一個過程。換言之，土地征用補償就是平衡國家公權力與私權利的對抗，達到一種大致平衡的機制。因此如何處理好這二者之間的關系是解決土地征用補償問題的關鍵。在農村土地征用補償過程中，由于存在信息的不對稱性，政府一方對于土地征用的相關法律、法規(guī)以及對于土地本身的市場價值的相關知識和信息的了解與掌控要強于被征用方，因此在農村土地征用過程中本身就存在著不公平與不對等之處，而這本身是由土地征用的性質決定的。政府在更多地去爭取、去維護在整個農村土地征用過程中被征用一方理應存在的合法利益。