城鄉(xiāng)土地征用補(bǔ)償缺陷及優(yōu)化

孔凡宇

隨著工業(yè)化、現(xiàn)代化以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，我國建設(shè)用地需求逐年增加，土地呈現(xiàn)迅速升值狀態(tài)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系中出現(xiàn)由于土地征用而引起的土地關(guān)系的調(diào)整，成為一種常態(tài)的社會(huì)矛盾。為慎重處理和調(diào)整土地關(guān)系，國家先后出臺(tái)一系列相關(guān)法律法規(guī)和政策措施加以約束。

1 農(nóng)村征地補(bǔ)償現(xiàn)狀及存在的缺陷

目前各地區(qū)在土地征用中，執(zhí)行國家統(tǒng)一的法律法規(guī)，征地補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目基本相同，大多采用地區(qū)片價(jià)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償?shù)?。所不同的是因各地?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)位優(yōu)勢和土地勞動(dòng)力供養(yǎng)量等引起的具體補(bǔ)助金額的差異。過去各地區(qū)依據(jù)《土地管理法》，在農(nóng)村土地征用補(bǔ)償中大多采用“產(chǎn)值補(bǔ)償法”，即根據(jù)土地征用前土地原來用途的前3年平均年產(chǎn)值的若干倍數(shù)進(jìn)行計(jì)算（通常不超過20年）。這種補(bǔ)償辦法的缺陷是，土地價(jià)格彈性大、計(jì)算困難，不能反映土地真實(shí)市場價(jià)格，既違背了土地的市場規(guī)律，又侵害了失地農(nóng)民的利益。

2 國內(nèi)外土地征用補(bǔ)償模式借鑒

世界上一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的土地征用補(bǔ)償制度，我們應(yīng)該加以借鑒。美國的土地征用補(bǔ)償不僅考慮土地現(xiàn)有價(jià)值，而且考慮土地的可預(yù)期、可預(yù)見的未來價(jià)值，甚至考慮鄰近土地所有者經(jīng)營上的損失，是最能夠體現(xiàn)合理補(bǔ)償?shù)恼鞯匮a(bǔ)償制度。其土地補(bǔ)償價(jià)格是由獨(dú)立的資產(chǎn)評估公司評估，當(dāng)征地雙方對土地補(bǔ)償價(jià)格出現(xiàn)異議時(shí)，由法院裁決。英國的土地征用具有很高的門檻，處于公共利益的征地必須經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)方可進(jìn)行。失地農(nóng)民得到補(bǔ)償具體包括土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移、土地上財(cái)產(chǎn)損失、商業(yè)外遷損失補(bǔ)償、農(nóng)場損失費(fèi)、再就業(yè)或再經(jīng)營農(nóng)場資金等，是最能夠體現(xiàn)保護(hù)被征者利益的征地補(bǔ)償制度。但英國在補(bǔ)償時(shí)通常不會(huì)完全考慮土地轉(zhuǎn)性后的地價(jià)上漲。日本以完全補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定土地補(bǔ)償費(fèi)，綜合考慮土地利用、土地供給、城市再開發(fā)等發(fā)展因素和失地農(nóng)民的基本權(quán)益。土地征用補(bǔ)償包括土地所有權(quán)損失、土地各種附屬權(quán)損失（如租賃權(quán)）、各種因土地征用引起的通用損失（如經(jīng)營損失、搬遷損失等），也包括對征用土地上蒙受損失的非土地所有權(quán)人員的賠償，被征用土地上失業(yè)人員的賠償，環(huán)境損害賠償?shù)?。德國征地補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格主要是參照土地征用時(shí)的轉(zhuǎn)移價(jià)值或市場價(jià)格加以補(bǔ)償，其預(yù)測價(jià)格上漲則歸政府。

大連市在推進(jìn)全域城市化進(jìn)程中，對農(nóng)村土地征用實(shí)施“綜合區(qū)片價(jià)格補(bǔ)償法”，即依據(jù)被征土地的地段、土地利用類型、土地生產(chǎn)能力、人均耕地面積和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，綜合劃分區(qū)片，統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的辦法。一是包括了失用農(nóng)地的資產(chǎn)損失和失地農(nóng)民重新就業(yè)的“機(jī)會(huì)成本”損失。農(nóng)地資產(chǎn)損失仍沿用農(nóng)業(yè)用途計(jì)算，而沒有使用非農(nóng)用途的預(yù)期用途計(jì)算，這與國際上美英德日等發(fā)達(dá)國家不將征用土地的全部預(yù)期上漲價(jià)格轉(zhuǎn)讓給失地農(nóng)民的政策基本一致。二是仍考慮土地區(qū)位對于土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的影響。區(qū)域位置越好，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，市民消費(fèi)越高，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)越高。三是考慮人均耕地面積和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，肯定了耕地資源稀缺性和土地需求對城鎮(zhèn)土地價(jià)格的影響。

3 優(yōu)化農(nóng)村征地補(bǔ)償機(jī)制的措施

優(yōu)化農(nóng)村土地征用補(bǔ)償機(jī)制是目前我國農(nóng)村土地征用中的難點(diǎn)和關(guān)鍵性問題。優(yōu)化征地補(bǔ)償機(jī)制必須從本地區(qū)實(shí)際出發(fā)，借鑒大多數(shù)國家和地區(qū)的做法，堅(jiān)持以土地市場價(jià)值為依據(jù)，強(qiáng)化土地物權(quán)和以農(nóng)戶為主體的市場交易，規(guī)范和調(diào)整原有與市場經(jīng)濟(jì)要求不相適應(yīng)的土地征用補(bǔ)償機(jī)制，注重考慮失地農(nóng)民的意愿，讓農(nóng)民最大限度地分享在土地征用中的收益。強(qiáng)化主管部門的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立健全相關(guān)信訪接待機(jī)制、部門協(xié)作機(jī)制、信息溝通機(jī)制和督查督辦機(jī)制，及時(shí)化解社會(huì)矛盾。健全征地工作矛盾糾紛排查、協(xié)調(diào)、處置工作機(jī)制和征地管理工作責(zé)任制和責(zé)任追究機(jī)制，出臺(tái)有關(guān)違法違規(guī)行為行政處罰規(guī)定，按照“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”和“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，加大對征地中損害群眾利益事件的督查力度，依法依紀(jì)查處違規(guī)違紀(jì)行為。可以利用現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營權(quán)仲裁機(jī)構(gòu)這一資源，將失地農(nóng)民的補(bǔ)償糾紛和安置爭議納入其仲裁范圍，對仲裁不服的，可引導(dǎo)農(nóng)民到地方法院提起訴訟。盡可能地減少政府對征地糾紛裁決的參與，以體現(xiàn)政府依法行政的決心，通過“一裁兩訟”的司法程序依法保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益。加大打擊征地中肆意侵害農(nóng)民權(quán)益的犯罪行為力度，對非法征地和侵占農(nóng)民的征地補(bǔ)償款或安置款的，應(yīng)堅(jiān)決繩之以法，以維護(hù)正常征地秩序。