淺析水利工程實施PPP模式存在的問題及對策

張琳琳

摘 要 水利工程實施PPP模式，能減輕政府建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險，能更好地為社會和公眾提供服務(wù)。但由于水利工程的公益性，回報收益有限且期限較長，在實施PPP模式中存在一定難度和問題。本文主要針對水利工程實施PPP模式存在的問題及對策進行了分析。

關(guān)鍵詞 水利工程 PPP模式 問題對策

水利工程是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，具有很強的公益性，且投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、盈利能力弱，現(xiàn)階段主要以政府投資為主，社會資本參與程度較低。PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險的前提下，提高了社會公共事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量。有利于建立健全水利多渠道投融資機制，促進優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，加快重大水利工程建設(shè)，提高效率，降低風(fēng)險。進一步提升水利建設(shè)運營管理水平和服務(wù)效率，達到最優(yōu)的投資回報及社會公共效益。

一、PPP模式定義

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付對價。PPP是政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，而共同建立的公私合營的一種投資模式。PPP模式適用于規(guī)模較大具有穩(wěn)定現(xiàn)金流，且可建立長期合同關(guān)系的項目。

二、PPP模式在水利工程中的實施方式

PPP模式一般分為兩種支付方式：一是政府付費，即政府直接購買基礎(chǔ)設(shè)施提供的服務(wù)；二是使用者付費，即企業(yè)或私人購買基礎(chǔ)設(shè)施提供的服務(wù)。政府通過投資引導(dǎo)、授予特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等方式和措施，鼓勵和引導(dǎo)社會資本積極投入?yún)⑴c水利工程建設(shè)運營，既有利于快速有效地減輕地方政府財政壓力，推動公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場化配置，也有利于減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，防范化解財政風(fēng)險，項目風(fēng)險將由政府和社會資本共同分擔(dān)，有利于降低前期風(fēng)險。從而有效緩解傳統(tǒng)投融資模式存在“融資平臺債務(wù)高、公共供給效率低、私人資本進入難”的問題。

建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制，鼓勵社會資本以特許經(jīng)營、參股和控股等形式參與水利工程建設(shè)運營。項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。同時，由于水利工程項目多屬于社會公共基礎(chǔ)設(shè)施，缺乏“使用者付費”的基礎(chǔ)，具有較強社會公益性，投資回收效益期限較長，主要還應(yīng)依靠“政府付費”回收投資成本。

三、PPP模式在水利工程運用中存在的問題

第一，政府資金通過直接注資或者投資補助的形式，可以大大緩解外來投資者的資金壓力，降低投資成本，從而提高運營收益。但是，當(dāng)前面臨的實際困難是，政府越來越強化預(yù)算管理，每一筆資金支出都要有上一年度的預(yù)算作為依據(jù)。另外，對于欠發(fā)達地區(qū)來說，財政支出嚴(yán)重不足，難以對水利市場化項目給予資金支持。

第二，對經(jīng)營收益不足以覆蓋成本的PPP項目，政府給予適當(dāng)?shù)倪\營補貼，可有效改善項目的財務(wù)狀況。但是，根據(jù)國務(wù)院于2014年底下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)

〔2014〕62號），國家要對各地制定的稅收、非稅等收入和財政支出等方面的優(yōu)惠政策進行全面清理，使財政補貼又遭遇政策障礙。對于欠發(fā)達地區(qū)來說，沒有足夠的財力對PPP項目給予補貼。

第三，政府多方面出臺相關(guān)政策文件，提出要完善價格機制。但事實是，水、電、氣等公共服務(wù)產(chǎn)品價格的定價權(quán)掌握在政府手里，調(diào)價要進行聽證程序，要考慮CPI和民怨。結(jié)果是，調(diào)價難以落實，多數(shù)供水企業(yè)常年虧本經(jīng)營，從而影響了供水質(zhì)量和供水安全。

第四，盡管三部委的《意見》提出要對水利PPP項目給予金融支持，但金融支持的主體是銀行，是經(jīng)營主體，目前不管是國有銀行還是股份制銀行，風(fēng)險意識極強，政策慣性大，還無法適應(yīng)目前國家對PPP項目的積極導(dǎo)向。銀行認(rèn)為水利PPP項目的還款來源單一，缺乏變現(xiàn)的抵押物，從而很難給予貸款支持。

四、PPP模式在水利工程應(yīng)用中的對策

由于水利工程多公益性，回報收益有限且期限較長，同時加上出臺政策文件原則性內(nèi)容較多，具體到投資補助、財政貼息、價格機制等配套內(nèi)容不夠具體和細(xì)化，在實際操作中沒有明確的收益預(yù)期，難以吸引社會資本參與水利工程建設(shè)領(lǐng)域。本著盤活工程存量資產(chǎn)，降低項目融資成本，減輕政府財政壓力，保證國民經(jīng)濟利益，滿足項目經(jīng)濟效益的原則，筆者認(rèn)為PPP模式必須在一定程度上保證社會資本“有利可圖”。無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項目，政府必須給予投資者相應(yīng)的政策扶持作為補償，才能吸引到社會資本的投入，進而減輕政府的風(fēng)險，雙方形成互利的長期目標(biāo)，更好地為社會和公眾提供服務(wù)。水利建設(shè)的投融資改革更適合首先在城市水務(wù)中開展。應(yīng)從如下幾點入手：

第一，充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動作用。水利工程的建設(shè)投資，按功能、效益進行合理分?jǐn)偤突I措，公益性部分政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)投資和建設(shè)，形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸政府所有。可以約定不參與生產(chǎn)經(jīng)營收益的分配，從而更好吸引和帶動社會資本、金融機構(gòu)和有實力企業(yè)積極參與水利工程建設(shè)。

第二，完善項目財政補貼管理。公益性較強，建設(shè)項目的可回收資本不足以彌補成本和收益，但社會效益較好，防洪、防災(zāi)效益比較明顯的重大水利項目，對工程維修養(yǎng)護和管護經(jīng)費等政府應(yīng)給予適當(dāng)補貼。

第三，完善價格形成機制。目前，水利工程農(nóng)業(yè)灌溉供水、農(nóng)村飲水安全、發(fā)電等價格水平偏低、收取難度較大，回收資金額不能補償所發(fā)生成本的費用，難以體現(xiàn)市場供求關(guān)系等問題?？梢蕴剿饔身椖客顿Y經(jīng)營主體與用戶協(xié)商定價，完善由市場決定價格的機制，既要考慮社會資本的合理回報，又要考慮用戶承受能力、社會公眾利益等。價格調(diào)整不到位時，政府可根據(jù)實際情況適當(dāng)安排財政性資金對運營單位進行合理補償。

第四，提供低成本的資金支持，拓寬還貸來源?？紤]為水利工程建設(shè)提供長期穩(wěn)定、相對低成本的資金支持，增強水利工程融資能力，允許水利建設(shè)貸款以項目自身收益、借款人其他經(jīng)營性收入等作為還款來源，允許以水利、水電等資產(chǎn)作為合法抵押擔(dān)保物。

第五，利用政府資源可以考慮在稅收、建設(shè)用地等方面給予較大的優(yōu)惠政策，從而加大社會資本的吸引力，提高社會資本投入水利工程建設(shè)的積極性。

為了確保水利工程公益性目標(biāo)的實現(xiàn)，規(guī)范社會資本參與水利工程建設(shè)運營，確保水利工程公益性目標(biāo)實現(xiàn)社會資本具有逐利性和不穩(wěn)定性等特點。還需健全和規(guī)范企業(yè)運行管理、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量控制、財務(wù)、用工等管理制度，不斷提高企業(yè)經(jīng)營管理和服務(wù)水平，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。

（作者單位為新疆伊犁河流域開發(fā)建設(shè)管理局）