我國城市自來水行業(yè)政府規(guī)制問題及對策研究

劉凈凈

摘 要 我國城市自來水行業(yè)一直被當作社會公共事業(yè)，實行政府投資、壟斷經(jīng)營、低供水價格、高財政補貼等政府規(guī)制辦法，造成了城市自來水供水行業(yè)整體效率低下、缺乏行業(yè)競爭活力等問題。本文主要探索對城市自來水行業(yè)進行政府規(guī)制的對策以及方法，為建設有中國特色的城市自來水政府規(guī)制體系提供借鑒。

關(guān)鍵詞 城市自來水 政府規(guī)制 規(guī)制體系

近年來，我國對城市自來水行業(yè)的規(guī)制取得了巨大的成績。在進入規(guī)制方面，民營資本以及社會資本紛紛加入，并且加大了對我國城市自來水行業(yè)的資金投入；在價格規(guī)制方面，政府通過聽證會等具體措施制定出合理的自來水價格；在質(zhì)量規(guī)制方面，政府通過引導自來水公司不斷改進凈化設備等，使得城市自來水質(zhì)量不斷提高。但是，隨著市場化進程的不斷加快，我國城市自來水行業(yè)在市場化的進程中仍然還存在一些問題。

一、我國城市自來水行業(yè)的政府規(guī)制存在的問題

（一）對城市自來水行業(yè)的規(guī)制體系不完善，政企合一現(xiàn)象嚴重

長期以來，我國一直對城市自來水行業(yè)實行政府壟斷經(jīng)營的管理體制，即政企合一的規(guī)制模式。20世紀90年代，我國政府開始認識到政企合一的規(guī)制模式的弊端，逐漸轉(zhuǎn)變政府職能，政府開始由壟斷者管理者轉(zhuǎn)變?yōu)檎邲Q策者，并且著手建立一些規(guī)制體制以實現(xiàn)對水資源的合理配置。但是，我國對城市自來水企業(yè)的定位仍然是國有壟斷企業(yè)，政府仍掌握著城市自來水企業(yè)的人事任命權(quán)及其投資規(guī)劃權(quán)。自來水企業(yè)并未從真實意義上實現(xiàn)“自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展”，這種規(guī)制體制導致自來水企業(yè)之間缺乏競爭活力，激勵機制的缺失使得政府的“尋租”行為頻繁產(chǎn)生。[1]

（二）城市自來水行業(yè)的價格形成機制不合理，成本補償機制不完善

雖然政府在城市自來水價格的制定過或者調(diào)整過程中，已經(jīng)引入價格決策聽證制度和專家評審制度，但是目前我國城市的自來水價格還是主要采取成本加成定價法。[2]另外，為了改變自來水企業(yè)的虧損狀況，政府通常采用財政補貼的方式來彌補自來水企業(yè)的損失。長此以往，我國城市供水行業(yè)就陷入了“低水價—虧損—財政補貼”的惡性循環(huán)中，導致自來水企業(yè)之間缺乏競爭活力，缺乏提高效率的積極性。[3]

（三）政府對水環(huán)境的規(guī)制力度不夠，水資源危機嚴重

由于我國降水的時間、地區(qū)分布嚴重不均，再加上近些年來水污染問題的日益嚴重，更加重了我國水資源缺乏的問題。地下水資源過量開采，大量污水無法循環(huán)利用，其中我國城市自來水行業(yè)的規(guī)制扭曲是重要的原因之一。由于我國城市自來水價普遍較低，過低的水價無法補償企業(yè)對于提高供水質(zhì)量和污水處理水平而增加的成本，導致企業(yè)提高水質(zhì)標準的積極性不高。同時我國居民節(jié)水意識淡薄，污水處理能力低下，已建立的污水處理廠無法運營，造成水資源的浪費和水環(huán)境污染嚴重。

（四）政府對城市自來水行業(yè)政府規(guī)制的法律規(guī)范缺失

針對我國城市自來水行業(yè)的具體性法規(guī)為《中華人民共和國水法》，該法律規(guī)范早在20世紀80年代末就已經(jīng)出臺，盡管后來又經(jīng)過幾次修訂，仍未能對我國城市自來水行業(yè)方面進行明確而詳盡的規(guī)范。因此，各個地方政府自己制定的地方性法規(guī)，規(guī)范性和統(tǒng)一性都受到了極大的影響。政府對城市自來水行業(yè)進行規(guī)制的法律法規(guī)的缺失，嚴重阻礙了城市自來水行業(yè)市場化的進程，難以在城市自來水行業(yè)營造公平、自由的競爭環(huán)境。[4]因此，要加強城市自來水行業(yè)的市場化程度，必須立法先行，只有這樣政府、行業(yè)的各項活動才能有序、順利、高效地開展。

二、完善我國城市自來水行業(yè)政府規(guī)制的對策建議

（一）政企分離，重塑政府規(guī)制體制

從根本上改變我國城市自來水行業(yè)政府規(guī)制體制，實行政企分離、政監(jiān)分離和政資分離，建立具有獨立性、公平性、高效性的規(guī)制體制。政府為了提高城市自來水行業(yè)的效率，可以借助市場的力量，引入競爭機制，采取特許經(jīng)營的方式，將政府的具體公共服務任務向有實力的企業(yè)轉(zhuǎn)移，變政府“直接服務”為政府“購買服務”，[5]使城市自來水企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的經(jīng)濟實體，實現(xiàn)投資主體、產(chǎn)權(quán)的多元化、運作的市場化以及經(jīng)營的企業(yè)化。

（二）建設科學合理的價格規(guī)制體制

堅持“公平合理、公共利益優(yōu)先”的原則，繼續(xù)完善價格形成、調(diào)整機制和成本補償、約束機制，不斷促進城市自來水行業(yè)價格規(guī)制體制的完善。[6]由于城市自來水供給具有自然壟斷性的特點，所以僅僅依靠競爭來確定其市場價格是不可行的，所以對其價格的經(jīng)濟規(guī)制是不可避免的。政府可以優(yōu)化分類構(gòu)成，拉大水價差距；積極推廣居民生活用水階梯式水價制度；完善價格政策公示制度，形成科學合理的價格規(guī)制體制。

（三）強化水質(zhì)和環(huán)境規(guī)制，防治水環(huán)境污染

目前，我國不少城市的自來水質(zhì)量還缺乏保障，同時對環(huán)境也存在著明顯的外部性。所以，對城市自來水的水質(zhì)與環(huán)境的規(guī)制，是城市自來水產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的重要問題。國家相關(guān)主管部門應盡快制定一個既符合我國國情又與國際接軌的生活飲用水水質(zhì)衛(wèi)生規(guī)范。按照“以防為主，防治結(jié)合”原則，對造成水污染和生態(tài)環(huán)境影響的各項建設進行事先調(diào)查、預測和評估。[7]同時，工業(yè)、企業(yè)要注意通過改進生產(chǎn)設備提高水資源的重復利用率，減少工業(yè)污水、廢水的排放。

（四）建立和完善政府對自來水行業(yè)進行規(guī)制的法律法規(guī)

目前，我國所存在的關(guān)于城市自來水行業(yè)的法律主要包括《水法》《水利產(chǎn)業(yè)政策》《水土保持法》等。從我國的具體國情來看，我國對于城市自來水行業(yè)政府規(guī)制方面的法律法規(guī)仍顯不足。[8]我國目前亟需一部全面、系統(tǒng)的供水法規(guī)，該法規(guī)應充分參考自來水行業(yè)相關(guān)技術(shù)專家、經(jīng)濟學家、法學家、供水企業(yè)、廣大群眾等的建議，并在綜合考慮城市自來水行業(yè)各個方面以及它們之間的聯(lián)系的基礎(chǔ)上，確立規(guī)范城市供水行業(yè)政府規(guī)制的法律框架。

對自來水行業(yè)進行合理的規(guī)制，要處理好政府與市場、政府與企業(yè)、企業(yè)與社會的關(guān)系。[9]政府規(guī)制應在保證發(fā)展有效率以及具備物質(zhì)條件的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)經(jīng)營者與消費者之間利益的均衡，從公平和效率兩個方面同時人手，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的和諧統(tǒng)一。

（作者單位為北京化工大學文法學院）

參考文獻

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