農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃專項(xiàng)審計(jì)研究

葉宏珊

(重慶市審計(jì)局，重慶 401147)

0 引言

為改善農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)狀況，提高農(nóng)村學(xué)生健康水平，促進(jìn)教育公平，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃的意見》(國發(fā)辦[2011]54號)，決定從2011年秋季學(xué)期開始，在集中連片特殊困難地區(qū)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃(以下簡稱營養(yǎng)改善計(jì)劃)，中央財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金保障營養(yǎng)改善計(jì)劃順利實(shí)施。對此專項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行審計(jì)，是一項(xiàng)重要而復(fù)雜的工作。本文以重慶市為例，總結(jié)提煉營養(yǎng)改善計(jì)劃審計(jì)工作的重點(diǎn)，以期為相關(guān)審計(jì)人員和管理部門提供參考。

1 項(xiàng)目背景

2011年底重慶市在黔江、城口、豐都、武隆、云陽、奉節(jié)、巫山、巫溪、石柱、秀山、酉陽、彭水等12個集中連片特困區(qū)縣(自治縣)啟動了營養(yǎng)改善計(jì)劃試點(diǎn)工程，結(jié)合已開展的“學(xué)生營養(yǎng)促進(jìn)工程”一并實(shí)施。國家對12個試點(diǎn)區(qū)縣農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生按照每生每天3元(全年按200天計(jì)算)給予營養(yǎng)膳食補(bǔ)助。2012年重慶市也籌集資金按照國家營養(yǎng)改善計(jì)劃相關(guān)要求將萬州、開縣進(jìn)行市級試點(diǎn)。在以上14個試點(diǎn)區(qū)縣實(shí)施“計(jì)劃”的同時，其它區(qū)縣也參照國家試點(diǎn)區(qū)縣的標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合前期的“蛋奶計(jì)劃”、“愛心午餐”同步實(shí)施。重慶市將落實(shí)完成14個區(qū)縣農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生改善計(jì)劃作為重慶市2013年22件民生實(shí)事之一，并逐步在全市進(jìn)行推廣。營養(yǎng)改善計(jì)劃的實(shí)施，改變了過去一日兩餐的生活習(xí)慣，優(yōu)化了膳食結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了身體健康。

2 審計(jì)工作開展情況

營養(yǎng)改善計(jì)劃投入大、覆蓋面廣、涉及環(huán)節(jié)多、安全風(fēng)險高，而且開展時間較短，各種配套政策、管理措施、硬件條件、財(cái)政保障均處于摸索階段。雖然教育部、國家營養(yǎng)辦等單位也制定了一些實(shí)施細(xì)則、食堂管理等管理辦法，但各個區(qū)縣實(shí)施中深感營養(yǎng)改善計(jì)劃是一個龐雜的系統(tǒng)工程，國家對營養(yǎng)改善計(jì)劃的供餐方式、供餐內(nèi)容、原材料供應(yīng)沒有嚴(yán)格的規(guī)定，需要各區(qū)縣、學(xué)校根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行探索和實(shí)行。在實(shí)施過程中各個區(qū)縣實(shí)施方式各異、監(jiān)督管理有松有弛，效果也各不相同。而且涉及資金量大，受眾復(fù)雜，管理措施不到位、無現(xiàn)成模式供參考，管理制度不同程度存在漏洞和弊端，許多區(qū)縣、學(xué)校出現(xiàn)了或多或少的各種問題，影響了計(jì)劃的實(shí)施效果。

經(jīng)市政府同意，在市教委、市財(cái)政協(xié)助下，重慶市審計(jì)局于2013年?duì)款^組織了12個區(qū)縣審計(jì)局對全市14個區(qū)縣營養(yǎng)改善計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行了行業(yè)調(diào)查。在摸清全市試點(diǎn)區(qū)縣營養(yǎng)改善計(jì)劃實(shí)施總體情況的基礎(chǔ)上，抽查了65所中學(xué)、176所小學(xué)(含54所村小)，涉及初中在校生8.21萬人、小學(xué)在校生9.85萬人，對各個學(xué)校營養(yǎng)改善計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查。在審計(jì)調(diào)查中，審計(jì)組調(diào)查了相關(guān)區(qū)縣組織、管理、使用營養(yǎng)改善計(jì)劃專項(xiàng)資金的教育部門、財(cái)政局等相關(guān)部門和學(xué)校，每個區(qū)縣抽查法人制學(xué)校不少于10%，延伸調(diào)查各區(qū)縣食品藥品監(jiān)督管理局、衛(wèi)生局等相關(guān)單位。

3 審計(jì)調(diào)查中應(yīng)把握的重點(diǎn)

營養(yǎng)改善計(jì)劃是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在審計(jì)中，需要抓住資金流向的主線，明確市、縣、學(xué)校三級責(zé)任，把握資金使用重點(diǎn)，從宏觀到微觀進(jìn)行審計(jì)評價才能真實(shí)、客觀地反應(yīng)實(shí)施情況。

3.1 試點(diǎn)區(qū)縣執(zhí)行營養(yǎng)改善計(jì)劃的總體情況

(1)工作進(jìn)展情況。全面摸清應(yīng)享受營養(yǎng)改善計(jì)劃的農(nóng)村學(xué)校和學(xué)生數(shù)量，調(diào)查相關(guān)學(xué)校是否開餐，學(xué)生是否真正吃上熱菜熱飯。實(shí)施營養(yǎng)改善計(jì)劃需要地方政府投入較大的人力、物力，但不能產(chǎn)生立竿見影的效果，因而部分區(qū)縣政府及部門實(shí)施動力不足。營養(yǎng)改善計(jì)劃增大了學(xué)校的辦學(xué)壓力，也使得部分學(xué)校存在抵觸情緒。

(2)政策保障情況。關(guān)注區(qū)縣政府是否根據(jù)國家及重慶市相關(guān)規(guī)定出臺適合本地區(qū)的營養(yǎng)改善計(jì)劃政策，構(gòu)建相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和責(zé)任體系，建立信息公開制度，將因?qū)嵤I養(yǎng)改善計(jì)劃增加的食堂聘用人員工資、燃料水電費(fèi)用、食品配送費(fèi)用等納入當(dāng)?shù)刎?cái)政安排，將不得擠占學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)和不能擠占國家膳食補(bǔ)助等內(nèi)容納入文件規(guī)定。由于營養(yǎng)改善計(jì)劃的實(shí)施區(qū)域多為老、少、邊、窮地區(qū)，財(cái)力較為薄弱，區(qū)縣很難按照中央文件要求將食堂聘用人員工資、設(shè)備設(shè)施購置、供餐增加的運(yùn)營成本等費(fèi)用納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算，導(dǎo)致該部分支出擠占國家膳食補(bǔ)助資金和學(xué)生伙食支出，每天3元的國家膳食補(bǔ)助未按要求全額用于學(xué)生食品支出。

(3)職能部門履職情況。一是營養(yǎng)改善計(jì)劃規(guī)范化管理情況。關(guān)注相關(guān)單位是否按照制定的中小學(xué)食堂供餐規(guī)范、材料采購、食品配送、招標(biāo)投標(biāo)和經(jīng)費(fèi)管理辦法等實(shí)施規(guī)范化操作，精細(xì)化管理，是否存在執(zhí)行不力導(dǎo)致學(xué)生無法享受國家營養(yǎng)膳食補(bǔ)助的情況,是否存在管理體制不適應(yīng)營養(yǎng)改善計(jì)劃實(shí)際需求的情況。二是食品安全責(zé)任落實(shí)情況。關(guān)注區(qū)縣政府與學(xué)校和供餐單位之間、學(xué)校與食堂管理人員之間是否層層簽訂食品安全責(zé)任書。三是關(guān)注是否建立有效的營養(yǎng)改善計(jì)劃評估方案和學(xué)生營養(yǎng)健康狀況監(jiān)測評估系統(tǒng)，對學(xué)生營養(yǎng)改善狀況進(jìn)行調(diào)查和存檔。

3.2 專項(xiàng)資金撥付、管理及使用情況

(1)檢查國家營養(yǎng)膳食補(bǔ)助專項(xiàng)資金、家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助、食堂建設(shè)專項(xiàng)資金分配、撥付和管理情況。一是關(guān)注專項(xiàng)資金是否納入國庫管理，實(shí)行分賬核算，集中支付；分配撥付是否符合相關(guān)政策、及時足額，有無擠占挪用、截留、滯留情況。二是關(guān)注使用食堂建設(shè)專項(xiàng)資金的建設(shè)項(xiàng)目是否依據(jù)實(shí)際情況并遵照節(jié)儉、安全、衛(wèi)生、實(shí)用的原則分類建設(shè)。目前的監(jiān)督手段較單一，很難對專項(xiàng)資金全面監(jiān)控，截留、挪用、滯撥、套取現(xiàn)象仍時有發(fā)生，專項(xiàng)資金的安全存在一定風(fēng)險。

(2)抽查學(xué)校專項(xiàng)資金管理、使用情況。一是關(guān)注國家營養(yǎng)膳食補(bǔ)助資金是否納入學(xué)校財(cái)務(wù)專賬核算，經(jīng)費(fèi)開支是否合規(guī)，是否足額用于為學(xué)生提供食品，是否存在直接發(fā)放給學(xué)生個人和家長、截留、擠占挪用及虛報冒領(lǐng)、虛列支出等情況。二是關(guān)注家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助的分配、發(fā)放情況。檢查發(fā)放方式、標(biāo)準(zhǔn)、受益人群是否合規(guī)，重點(diǎn)檢查是否存在用國家營養(yǎng)膳食補(bǔ)助資金抵減家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助資金的情況和學(xué)校將生活費(fèi)補(bǔ)助用于給學(xué)生購買床上用品、教輔資料等物品借以牟利的情況。三是關(guān)注食堂建設(shè)專項(xiàng)資金涉及的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)度情況。了解是否按照規(guī)劃時間完工。

(3)抽查學(xué)校食堂財(cái)務(wù)收支情況。一是關(guān)注是否存在人員工資、燃料水電、運(yùn)輸成本、教職工和學(xué)校會議接待用餐等非學(xué)生就餐成本擠占營養(yǎng)改善計(jì)劃專項(xiàng)資金的情況。二是對取消銀行賬戶的農(nóng)村學(xué)校食堂，重點(diǎn)調(diào)查專項(xiàng)資金的存放方式是否合規(guī)，是否以個人名義開設(shè)賬戶存放公款或大額現(xiàn)金留存學(xué)校。三是了解是否定期全面公開學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃經(jīng)費(fèi)賬目。

3.3 抽查學(xué)校實(shí)施具體情況

(1)實(shí)施營養(yǎng)改善計(jì)劃的基本情況。一是摸清學(xué)校教師、學(xué)生、班級的基本情況。調(diào)查是否存在實(shí)際享受人數(shù)與上報差異大，虛報學(xué)生人數(shù)的情況，特別注意核實(shí)民辦學(xué)校學(xué)生人數(shù)的真實(shí)性。二是了解營養(yǎng)改善計(jì)劃人員配備、管理模式、供餐機(jī)制，公示通報情況。分析學(xué)校執(zhí)行的供餐模式是否切合學(xué)校實(shí)際，能否確保學(xué)生吃到熱飯熱菜、喝到熱湯熱飲。三是了解學(xué)校營養(yǎng)改善計(jì)劃的領(lǐng)導(dǎo)小組等對采購等情況的監(jiān)督，重點(diǎn)調(diào)查“包餐制”供餐學(xué)校是否存在公示菜譜與實(shí)際供餐不符。

(2)食堂達(dá)標(biāo)情況。調(diào)查學(xué)校食堂是否達(dá)到餐飲衛(wèi)生服務(wù)許可的標(biāo)準(zhǔn)，了解食堂的選址、布局、面積和食品處理區(qū)的地面、給排水、墻壁、門窗、清洗消毒設(shè)施等是否符合規(guī)定；餐具清洗消毒保潔設(shè)施是否衛(wèi)生、滿足需求；是否配備必要的食品儲藏保鮮設(shè)施；食品貯存場所是否衛(wèi)生安全。眾多非寄宿制的學(xué)校建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)都較低，僅能解決了供餐食堂的有無問題。

(3)食堂日常運(yùn)行相關(guān)情況。一是關(guān)注米、面、油等大宗食品和原輔料是否通過招投標(biāo)采購，是否建立健全食品出入庫和庫存盤點(diǎn)制度，有無食品登記臺賬，出入庫記錄是否齊全。二是關(guān)注索證索票情況。檢查是否向供應(yīng)商索取相應(yīng)的許可證和相關(guān)的質(zhì)量檢疫證明復(fù)印件，留存的購物憑證、清單或送貨單是否有供貨方的簽字和公章。三是關(guān)注食品采購是否執(zhí)行雙人采購或由教職工陪買，貯存是否分類、分架，安全管理以及是否建立食品留樣制度等。

(4)學(xué)生或家長對營養(yǎng)改善計(jì)劃工作的滿意程度。了解是否建立由學(xué)生代表、家長代表、教師代表等組成的膳食委員會，學(xué)生或家長對營養(yǎng)改善計(jì)劃的實(shí)施情況是否知曉。不同學(xué)校有不同的具體環(huán)境，其采取的食堂供餐方式有各自的特點(diǎn)。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不同類型的學(xué)生對營養(yǎng)午餐持不同態(tài)度。比較起來，偏遠(yuǎn)貧困山區(qū)學(xué)生對營養(yǎng)改善計(jì)劃的認(rèn)同度就越高；留守兒童、大多數(shù)貧困家庭的學(xué)生較其他學(xué)生認(rèn)同度高。

4 結(jié)語

在營養(yǎng)改善計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行審計(jì)調(diào)查中，由于該項(xiàng)工作涉及面廣、資金瑣碎、涉及學(xué)校數(shù)量多、各審計(jì)小組業(yè)務(wù)水平參差不齊，在組織實(shí)施中需要審計(jì)組創(chuàng)新組織方式，充分利用各種手段進(jìn)行統(tǒng)籌、交流和協(xié)調(diào)，做到上下聯(lián)動、集思廣益，信息互通、資源共享，確保各組在共同的信息來源下開展工作以提高工作效率，確保審計(jì)質(zhì)量。

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