合作治理視域下我國城市社區(qū)治理研究

黨春艷

(瓊臺師范學院，海南 海口 571100)

1 社區(qū)治理模式的演進

社區(qū)治理是在我國社會轉(zhuǎn)型背景下，伴隨著和單位制解體、街居制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)變而逐漸產(chǎn)生的，其發(fā)展路徑及治理模式的演變體現(xiàn)的是國家和社會權(quán)利、利益格局的調(diào)整和變化。就我國目前的社區(qū)治理實踐來看，主要有政府主導型社區(qū)治理、網(wǎng)格化社區(qū)治理及多元共治的社區(qū)合作治理幾種治理模式。

1.1 政府主導型社區(qū)治理

就國家和社會的關(guān)系而言，政府主導型社區(qū)治理是在“強政府——弱社會”的國家和社會關(guān)系背景下一種社區(qū)治理模式，社區(qū)的發(fā)展和建設主要政府行政力量推動、社區(qū)居民和各類社會組織參與而完成，是一種自上而下的治理。這一模式是我國目前絕大部分城市社區(qū)采取的治理模式，如上海盧灣模式、深圳鹽田模式等盡管都有所創(chuàng)新，但其實質(zhì)都是政府主導下的模式選擇。這一模式的主要特點就是行政化色彩濃厚，社區(qū)成為城市政府的活動空間，其基本標志主要有三個方面：其一，政府通過行政規(guī)劃重建城市社區(qū)，使社區(qū)空間行政化；其二，政府以行政邏輯改造社區(qū)組織結(jié)構(gòu)，并與外部的政府系統(tǒng)銜接，完善垂直權(quán)力網(wǎng)絡，致使社區(qū)組織行政化；其三，政府通過行政目標，自上而下、層層分解的行政指令，管理社區(qū)事務和提供公共物品，致使社區(qū)事務行政化。

總之，政府主導模式行政色彩過于濃厚，行政權(quán)力過多干預了社區(qū)微觀事務管理，社區(qū)治理沒有逃脫出街居制的管理模式。

1.2 網(wǎng)格化社區(qū)治理

在政府職能轉(zhuǎn)型和公民社會成長的背景下，政府對社會控制的范圍縮小，相對獨立的力量不斷壯大，行政色彩濃厚的政府主導型社區(qū)治理模式逐漸暴露出氣不可克服的局限性，而且社區(qū)環(huán)境日益復雜，社區(qū)發(fā)展呼吁社會性治理方式的出現(xiàn)。

在此背景下，社區(qū)網(wǎng)格化管理應運而生，成為一種新的社區(qū)治理模式。網(wǎng)格化社區(qū)治理一般將社區(qū)劃分為若干責任網(wǎng)格，將社區(qū)事務逐項分解到每個網(wǎng)格，同時，每個責任網(wǎng)格配備1-3名網(wǎng)格責任人。社區(qū)黨支部書記、專職社區(qū)工作者、居民小組長以及各方面的社區(qū)志愿者等，共同構(gòu)成了各層級網(wǎng)格的責任主體，共同參與對社區(qū)事務的管理。

網(wǎng)格化社區(qū)治理在很大程度上實現(xiàn)了社區(qū)資源的重新整合，初步實現(xiàn)了社區(qū)多元主體共同推動社區(qū)建設和發(fā)展的共治局面，具有較強的執(zhí)行力和高效的運轉(zhuǎn)能力，受到眾多管理者的青睞。但就其實質(zhì)而言，網(wǎng)格化社區(qū)管理仍然是一種行政主導的管理模式，有三個方面的明顯缺陷：即重社會控制，輕治理服務；加劇行政化趨勢，影響社會自治；機構(gòu)膨脹，財政負擔沉重。

1.3 合作共治式社區(qū)治理

鑒于網(wǎng)格化社區(qū)治理的明顯缺陷，從長遠來看，網(wǎng)格化社區(qū)治理只是社區(qū)治理模式演進進程中采取的過渡模式，隨著公民社會的成長和居民參與的活躍，它將為多元合作共治的社區(qū)治理模式所取代。

合作共治式社區(qū)治理指的是政府和社會發(fā)揮各自的組織優(yōu)勢，形成復合治理的模式，共同管理社區(qū)公共事務。從國家和社會的關(guān)系視角看，這是一種強政府——強社會背景下的聯(lián)合治理。隨著社會組織的發(fā)育完善，國家與社會組織間的權(quán)利利益格局有所調(diào)整，單純依靠政府力量或社會自治行為均無法滿足社區(qū)多元化發(fā)展的利益訴求。社區(qū)治理過程正逐漸發(fā)育為一個相當?shù)湫偷亩嘣仓文Ｊ?。在共治模式中，政府不在直接插手社區(qū)事務的管理，改由社區(qū)居民和社會組織來接手，多元主體之間重新調(diào)整權(quán)責關(guān)系，共同治理社區(qū)公共事務。

2 社區(qū)合作治理的架構(gòu)與重塑

隨著社區(qū)治理模式從政府主導型治理向合作共治式治理的轉(zhuǎn)型，多元化的組織開始參與到社區(qū)治理過程中來，要達到社會合理有效的治理，多元組織之間必須進行有效的互動和協(xié)調(diào)。

2.1 強化政府與社區(qū)非營利組織的互動合作

在看待國家和社會的關(guān)系時，米歇爾曼通過將國家管理劃分為強制權(quán)力和基礎(chǔ)權(quán)力，并且認為基礎(chǔ)權(quán)力是具有合作內(nèi)涵的權(quán)力，是一種通過社會建構(gòu)起來的與社會生活共存的權(quán)力?；A(chǔ)權(quán)力可以成為社會力量生存和發(fā)展的引導性工具，可以與社會組織的權(quán)力和利益實現(xiàn)共同發(fā)展。換言之，國家與社會組織良性合作的密碼就在于國家基礎(chǔ)權(quán)力與社會力量的相互補充。加強二者的合作，使其互相增權(quán)，共同作用于社區(qū)有效治理。

就我國目前社區(qū)治理的實踐來看，要實現(xiàn)政府和社區(qū)非營利組織的有效合作，必須轉(zhuǎn)變政府職能。將政府從全能角色中解放出來，淡出對社區(qū)事務性和服務性事務的直接干預，收縮其相應的權(quán)力和職能，將其權(quán)力和職能釋放給相應的社會組織，成為負責提供信息、服務、資源、協(xié)調(diào)等具有動員能力的有限政府即可。同時，要加大對社區(qū)非營利組織的培育力度，使其具有與政府對話合作的能力。從法理上看，政府與非營利組織作為社區(qū)治理的兩大主體，二者應該是平等的合作伙伴關(guān)系，但實際上，大部分非營利組織都掛靠在政府部門之下，缺少相當程度的獨立性和自主權(quán)。同時，受制于自身人才、財力資源的限制，自身能力不足，難以和政府形成平等的合作?；诖?，應借助法律體系和制度設計，明晰政府和非營利組織在社區(qū)治理中的權(quán)責關(guān)系，通過制度化的溝通渠道和交流機制理順二者在社區(qū)治理中的伙伴關(guān)系，使二者真正成為社區(qū)治理的有效合作主體，實現(xiàn)不同層級政府與社區(qū)非營利組織在不同社區(qū)性質(zhì)事務上的有效合作。

2.2 明晰政府與市場組織的分工互動

行政機制、市場機制和志愿機制是公共物品供給的三種主要機制，在不同的社會發(fā)展階段曾展示出其獨有的優(yōu)勢和不足。當前，市場機制在公共物品供給上的“失靈”也一直被學者所詬病，但這并意味著市場組織應退出社區(qū)治理的參與。相反，物業(yè)公司等市場組織作為遵循市場化運作的企業(yè)，在提供物業(yè)管理等市場化服務時仍有其不可替代的功能。

我們要做的不是在社區(qū)治理中消除市場組織的參與，而是政府適當退出市場領(lǐng)域，在市場機制下能夠解決的問題政府可以積極引導市場組織遵循市場經(jīng)濟規(guī)律自行解決。使最求利潤最大化、遵循等價交換邏輯的市場組織與遵循行政服從邏輯的政府、遵循認同與參與邏輯的社會組織之間在社區(qū)治理上明確各自的職責，達成有效的互動和協(xié)調(diào)，形成合理的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮合作治理的效能，最終形成政府、市場和非營利組織共同向基層社區(qū)提供資源的互補格局，實現(xiàn)社區(qū)“善治”。

2.3 提升社區(qū)居民的認同和參與

社區(qū)治理是一個基層政府與公民互動的過程。在互動過程中力求達成多元化主體共同參與治理的格局，社區(qū)居民既是社區(qū)治理的受益者，也是社區(qū)治理主體中的一元，居民的認同和參與是社區(qū)有效治理的基礎(chǔ)，可以說沒有社區(qū)居民的參與，社區(qū)治理就缺乏根本的動力。當前，受制于居民參與意識不強和參與能力不足，整體來看我國社區(qū)治理中社區(qū)居民程度較低，居民對社區(qū)缺乏歸屬感和認同感?；诖耍嵘鐓^(qū)居民對社區(qū)的認同和參與，就必須在不管改善社區(qū)公共物品質(zhì)量供給上提高居民的滿意度，給社區(qū)居民交流提供開放的自由的公共空間，同時形成社區(qū)居民參與的制度化機制和法律保障機制，使社區(qū)居民參與不在流于形式，使社區(qū)居民真正成長為具有參與治理能力的多元主體中的一元。

社區(qū)居民參與社區(qū)治理是多元主體進行合作博弈的過程，在其過程中，力爭消解爭議分歧，達成合作共贏。居民在參與消解爭議分歧、合作達成協(xié)商的過程中，學會如何在多元互動中表達利益、爭取權(quán)利、學會與社區(qū)其他治理主體合作與競爭，從實質(zhì)上提升自身參與社區(qū)治理的能力，為實現(xiàn)社區(qū)有效治理奠定基礎(chǔ)。

3 社區(qū)合作治理的實踐價值

在現(xiàn)階段，隨著我國政府職能的不斷轉(zhuǎn)變、市場組織的不斷涌現(xiàn)以及社會組織的不斷成長，政府、市場和社會三方合作的共治模式具有很強的現(xiàn)實性和實踐價值。

首先，合作治理能克服各自缺陷，促使三方合作。行政機制、市場機制和志愿機制在獨立運行時很難避免其存在的政府失靈、市場失靈和志愿失靈的情況，因為在滿足人們多元化的社會需求時，任何單一的機制都不能獨自完成。社區(qū)治理的核心問題是主體多元化治理，合作治理模式能促使三方行動主體通過反復的互動博弈進而尋求到互助共贏的合作模式，建立有效的合作關(guān)系，有效避免三方各自為政時出現(xiàn)的失靈問題，共同解決社區(qū)發(fā)展中遇到的各種簡單化及復雜化的問題。

其次，合作治理可以有效推進居民自治，促進基層民主發(fā)展。居民自治是形成社區(qū)層面共治的基礎(chǔ)，沒有社區(qū)自治性的成長，社區(qū)層面的共治就不可能是吸納。而城市社區(qū)治理的多元結(jié)構(gòu)為公民參與基礎(chǔ)民主、提升其自治性提供了制度平臺。社區(qū)居民作為社區(qū)合作治理主體中的一元，在參與社區(qū)治理的實踐中，提升了其參與社區(qū)治理的熱情和能力，維護及時實現(xiàn)了其利益和權(quán)利，培育了現(xiàn)代社會的公民精神?？梢哉f，公民作為行動主體之一參與城市社區(qū)合作治理的實踐，不僅“體現(xiàn)了社會主義民主的基本價值，也推動了城市基層民主的實際運轉(zhuǎn)，是現(xiàn)代民主在社區(qū)微觀層面的實現(xiàn)”。

4 結(jié)語

社區(qū)公共服務的有效供給發(fā)展離不開政府組織、市場組織、社區(qū)社會組織及居民的參與與合作。因此，在我國城市社區(qū)治理中遵循合作共治的社區(qū)治理模式是我們有效解決社區(qū)公共事務的選擇。當然，從我國社區(qū)建設發(fā)展的現(xiàn)實來看，社區(qū)治理的模式選擇和創(chuàng)新實現(xiàn)的可能性要取決于政府的選擇和推動，如何在政府、市場、社會組織、社區(qū)居民之間形成多中心、互動式、開放性的合作治理結(jié)構(gòu)，形成良好的合作治理機制，服務于社區(qū)居民，實現(xiàn)對社區(qū)的善治是我們應思考的問題。

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