美國酸雨治理政策的演變探析（1970—1990）

摘 要：戰(zhàn)后，伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，美國國內(nèi)的大氣污染問題也愈發(fā)嚴重。現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)排放的二氧化硫、氮氧化物等酸性氣體被排放到空中，由此形成的酸雨問題，不僅給美國帶來了巨大的經(jīng)濟損失，也引起了普通民眾的廣泛關注。從20世紀70年代開始，聯(lián)邦政府開始全面介入環(huán)保事務，采取了諸如修訂新的《清潔空氣法》等一系列措施來治理酸雨污染。在歷經(jīng)上世紀80年代里根政府時期緩慢前行之后，最終在90年代布什總統(tǒng)上臺后取得了初步成效。

關鍵詞：美國；酸雨治理；《清潔空氣法》

美國作為全世界能源消費量最多的國家，其人口只占世界總?cè)丝诘?%左右，但其能源消費卻占到全世界能源總消費量的25%左右。直到1995年以前，美國每年礦物燃料燃燒產(chǎn)生的二氧化硫和氮氧化物等酸性氣體總量都位居世界首位。從上世紀50年代以來，每年向大氣中排放的酸性污染物便逐年增多，到70年代中期達到最高峰，二氧化硫的排放量從1950年的2030萬噸增加到1973年的2870萬噸，氮氧化物則由930萬噸增加到2020萬噸。這一時期，酸雨問題在美國也愈發(fā)嚴重，美國15個州酸雨的pH值平均在4.8以下，1984年個別地區(qū)甚至達到了1.5，成為最嚴重的記錄①。與此同時，美國境內(nèi)的酸雨污染范圍也由上世紀50年代的東北部的新英格蘭地區(qū)擴展到密西西比河以東的31個州和西部、南部的局部地區(qū)。

一、美國聯(lián)邦政府的酸雨治理歷程

（一）20世紀70年代美國政府的酸雨治理

在國內(nèi)大氣污染日益嚴峻以及環(huán)保運動日趨高漲形勢的推動下，美國國會于1970年通過了《清潔空氣法》修正案，該修正案加強了聯(lián)邦政府在大氣污染治理上管理和干預的程度，并對治理全美大氣污染作了比較全面的規(guī)定。第一，修正案授權聯(lián)邦環(huán)保署設置國家空氣質(zhì)量標準（National Ambient Air Quality Standards）。1971年4月30日，聯(lián)邦環(huán)境保護署根據(jù)《清潔空氣法》授權頒布了六種污染物的環(huán)境標準。六種污染物包括二氧化硫、空氣污染微粒、氮氧化物、一氧化碳、臭氧、鉛②。二氧化硫和氮氧化物等酸性氣體第一次被納入到國家控制標準；第二，1970年《清潔空氣法》修正案還要求聯(lián)邦環(huán)保署加強對機動車輛污染物排放的控制，特別是新機動車尾氣排放污染。法案授權聯(lián)邦環(huán)保局為新的機動車輛制定氮氧化物、一氧化碳以及碳氫化合物的排放標準，以5年為一個階段，逐步強化。第三、法案要求各州提交州執(zhí)行計劃（State Implementation Plan），根據(jù)1970年《清潔空氣法》修正案規(guī)定，地方各州必須制定出相應的空氣管控政策，使所屬的空氣質(zhì)量控制區(qū)的空氣標準達到國家控制標準。

但是1970年《清潔空氣法》修正案存在未能解決新、老污染源之間的污染控制費用的分擔、忽視對清潔空氣地區(qū)和未達標地區(qū)的空氣質(zhì)量控制等問題，國會于1977年修訂了新的《清潔空氣法》。新的修正案大大加強了對清潔空氣地區(qū)和未達標地區(qū)的控制污染，并制定了七種主要大氣污染物質(zhì)的環(huán)境標準濃度，由247個空氣質(zhì)量控制區(qū)（Air Quality Control Region）來判斷是否達到了環(huán)境標準。

（二）20世紀80年代美國政府的酸雨治理

1981年里根總統(tǒng)上臺之后，為振興經(jīng)濟實施了一系列改革，被稱為“里根革命”。這一時期里根政府國內(nèi)政策的側(cè)重點在于通過增加稅收、減少開支來促進國家經(jīng)濟的振興。在環(huán)境保護方面，表現(xiàn)為采用“成本—效益”分析法評定環(huán)境管制的政策，以確保政策收益與成本大致恰當。由此，聯(lián)邦政府在酸雨問題上的態(tài)度發(fā)生了消極轉(zhuǎn)變。里根政府認為在做出削減排放的決定之前，需要對酸雨污染問題進行深入的信息搜集和研究。里根第一任期內(nèi)的聯(lián)邦內(nèi)政部長詹姆斯·瓦特、能源部長詹姆斯·愛德華茲等行政官員，都對聯(lián)邦政府為控制酸性氣體排放而耗費數(shù)十億美元的經(jīng)濟價值提出質(zhì)疑。盡管如此，仍然有部分團體反對政府的態(tài)度。國家科學研究院對酸雨危害進行了研究，1981年末，國家科學研究院發(fā)布了一份研究報告指出，從長遠的經(jīng)濟角度和生物圈保護角度來看，二氧化硫和氮氧化物的持續(xù)加速排放，會對人類健康和生物圈產(chǎn)生威脅③。

由于政府的漠視以及反環(huán)保勢力的阻擾，里根政府時期在酸雨污染治理方面成效不大。具體表現(xiàn)在兩個方面；一是1981年《清潔空氣法》的撥款期限到期后，需要進行新的修訂，但國會內(nèi)部在對現(xiàn)有的研究能否提供有效的控制計劃一直存有疑義，《清潔空氣法》只能根據(jù)原有的法案標準進行撥款，這一狀況一直持續(xù)到里根卸任才結束。從1981年到1989年，國會先后三次對《清潔空氣法》修正案進行表決，但均以失敗告終。二是在上世紀80年代的美加酸雨談判中，美國聯(lián)邦政府表現(xiàn)出一種不作為的態(tài)度。里根入住白宮后，不僅否認美國污染物跨境污染加拿大的事實，反而認為加拿大方面要對美國東北部酸雨污染狀況負有責任④。對于加拿大政府提出的關于簽訂加美酸雨協(xié)定的要求，里根表示，在有足夠的科學研究證據(jù)表明需要兩國合作之前，聯(lián)邦政府不需要做出任何決定。整個里根政府任期，美國都沒有在跨境酸雨問題上做出實際行動。

（三）20世紀90年代美國政府的酸雨治理

1988年，布什總統(tǒng)上臺后，聯(lián)邦政府改變了酸雨治理上的態(tài)度。早在競選之初，布什承諾將成為一名“環(huán)?？偨y(tǒng)”。布什就任總統(tǒng)后就開始起草1990年《空氣清潔法》修正案，該修正案第四章就酸雨問題設立了“酸雨計劃（Acid Rain Program）”，規(guī)定對二氧化硫和氮氧化物等酸性氣體實行總量控制。酸雨計劃的目標是到2000年時二氧化硫的年排放量在1980年的排放水平上削減1000萬噸，同時氮氧化物的年排放量應當從1980年的排放水平削減200萬噸。法案規(guī)定要利用市場排放交易機制來實現(xiàn)任務目標。此外，為了減少大氣污染物以及能源生產(chǎn)和使用過程中的其他不利影響，酸雨計劃鼓勵將節(jié)約能源、預防污染，采用可再生能源和清潔替代技術作為長期策略。這是一個建立在市場機制上的環(huán)境政策，代表了聯(lián)邦政府在排放控制政策上對上世紀70年代命令控制模式的一個轉(zhuǎn)變。酸雨計劃創(chuàng)立了一個控制二氧化硫排放的總量控制和排放交易機制⑤。1990《清潔空氣法》修正案是美國歷史上第一部對酸雨進行治理的法律。

（四）酸雨計劃成效

酸雨計劃在控制酸性氣體中引入了市場機制，允許污染企業(yè)尋求最經(jīng)濟的方法減少二氧化硫的排放。污染企業(yè)為了降低生產(chǎn)成本，不斷優(yōu)化生產(chǎn)技術和設備，有效地減少了二氧化硫等酸性氣體的排放量。聯(lián)邦政府的年度統(tǒng)計報告也證實了酸雨計劃的巨大減排效果。據(jù)統(tǒng)計，從1980年到2004年，美國的二氧化硫排放量由1730萬噸減少到1030萬噸，在24年間排放量減少了40%。其中1995年酸雨計劃實施后的10年中減少最為明顯。1986到1995年間，全美大氣中的二氧化硫濃度下降了37%。此外，氮氧化物的排放也得到了有效的控制。酸雨計劃在控制二氧化硫排放中最突出的表現(xiàn)就是，從 1990年到2004年，全美大氣中二氧化硫濃度下降了49%⑥。因此，從大氣污染治理的角度而言，酸雨計劃取得了預期的成效。

二、美國聯(lián)邦政府酸雨治理政策演變原因探析

首先，經(jīng)濟利益方面的考量是美國聯(lián)邦政府酸雨治理政策演變的根本出發(fā)點和落腳點。戰(zhàn)后經(jīng)濟的快速發(fā)展造成了一系列環(huán)境污染問題的凸顯，不僅影響了人們的日常生活，更對民眾的生命健康產(chǎn)生了威脅。從上世紀50年代后期到70年代，聯(lián)邦政府出臺了一系列治理大氣污染的立法政策，來治理大氣污染。進入80年代以后，聯(lián)邦政府在酸雨問題上的消極與這一時期美國經(jīng)濟形勢的整體低迷、民眾注意力轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟層面等經(jīng)濟因素不無關系。二氧化硫主要來自于煤炭燃燒，通過削減煤炭的消耗，可以有效地減少二氧化硫的排放，但這一方式與七八十年代聯(lián)邦政府的經(jīng)濟政策相沖突，1973年第四次中東戰(zhàn)爭爆發(fā)后，阿拉伯國家宣布對西方國家實行石油禁運，導致油價飆升。為了應對能源危機，聯(lián)邦政府在加大本國石油勘探和供應的基礎上，也一直鼓勵增加煤炭供應來代替對國外石油的依賴。在這一能源政策的指導下，從上世紀70年代中期到90年代美國的煤炭消耗量始終處于一個增長狀態(tài)，這也造成了美國國內(nèi)大氣二氧化硫濃度始終處于高水平狀態(tài)⑦。到了上世紀80年代末期老布什政府上臺以及90年代克林頓政府在環(huán)保事業(yè)上的重新重視，以致1990年《清潔空氣法》修正案通過并實施，取得良好效果，與90年代美國經(jīng)濟的重新振興有著莫大關聯(lián)。

其次，政黨政治對聯(lián)邦政府酸雨治理政策的演變起到了重要作用。通常來說，民主黨比共和黨更傾向于支持環(huán)境保護。具體到總統(tǒng)的角度上看，在卡特總統(tǒng)任內(nèi)時期，酸雨治理開始被認為是聯(lián)邦政府的一項公共政策，在1979年8月國會的第二篇環(huán)境咨文中，卡特把酸雨定義為美國面臨的兩個重要環(huán)境問題之一⑧?？ㄌ卦谄淙蝺?nèi)，還推動了對酸沉降進行研究的“國家酸雨沉降評價項目”；在克林頓總統(tǒng)時期，酸雨計劃得以全面貫徹實施；而在共和黨總統(tǒng)任內(nèi)，里根總統(tǒng)時期聯(lián)邦政府不僅在對內(nèi)酸雨治理方面不積極，在與加拿大政府關于解決跨境酸雨污染問題上也是裹足不前。國會層面，當民主黨占多數(shù)席位時，就有利于環(huán)保政策的制定。上世紀70年代兩部《清潔空氣法》修正案的通過，和同一時期政府在治理包括酸雨在內(nèi)的大氣污染問題上的積極態(tài)度，都源于民主黨控制了國會兩院的多數(shù)席位。到了上世紀80年代以后，聯(lián)邦政府在酸雨治理上消極，不僅與里根總統(tǒng)個人的保守主義有關，也與這一時期民主黨失去對國會兩院多數(shù)控制有關，尤其是關于新的《空氣清潔法》修訂上，在國會內(nèi)部無法達成一致。

再次，加拿大政府這個外部因素在美國酸雨污染治理政策演進過程中，一直扮演著十分重要的角色。北美東北部五大湖區(qū)是世界三大酸雨區(qū)之一，而身處其中的美國和加拿大兩國也一直飽受酸雨污染的影響。作為跨境酸雨污染的主要受害者，加拿大政府從上世紀70年代開始一直尋求與美方合作來解決兩國間的跨境酸雨污染問題。1977年，加拿大聯(lián)邦環(huán)境部長勒布朗呼吁美國政府解決跨境污染問題。1984年，加拿大馬爾羅尼總理上任之后，就美加兩國跨境酸雨問題的解決與美國政府進行積極的磋商，不斷向美方施加壓力，里根政府為爭取連任以及緩和美加關系，在1985年正式承認酸雨問題的嚴重性。在加拿大方面的努力下，美加兩國于1990年底草簽了《空氣質(zhì)量協(xié)定》，并于次年3月正式簽署了該協(xié)定。這種外部壓力加上國內(nèi)民眾對酸雨污染的高漲呼聲，也在一定程度上推動了1990年《清潔空氣法》修正案的通過。

回顧20世紀70年代以來的美國聯(lián)邦政府的酸雨治理歷程，不難發(fā)現(xiàn)，酸雨問題的治理如同其他環(huán)境問題的治理模式一樣，都經(jīng)歷了最初的由聯(lián)邦政府全權介入管理的計劃模式到最后不斷放權，引入市場機制模式的轉(zhuǎn)變。在這個過程中，受制于國內(nèi)經(jīng)濟的整體發(fā)展走勢、政治層面不同陣營的博弈，以及鄰國的影響，聯(lián)邦政府在酸雨污染治理上做出了積極轉(zhuǎn)變。而我們從中也可以得出兩點啟示：一是要在立法層面不斷完善，把酸雨治理納入到國家政策規(guī)劃中。只有法律完善，才能有法可依；二是把市場機制引入到酸雨治理中來，調(diào)動污染企業(yè)減排的積極性。

注釋：

①王惠.資源與環(huán)境概論[M].北京：化學工業(yè)出版社，2009：171.

②吳曉明.科學與社會[M].上海：上海遠東出版社，1995：201.

③Norman J. Vig， Michael E. Kraft， ed.， Environmental Policy in the 1980s， CQ ， Press，1997，p.244.

④John Edward Carroll. International Environmental Diplomacy： The Management And Resolution of Transfrontier Environmental Problems. Cambridge University Press，1988， p.55.

⑤Stavins，R.N. What can we learn from the grand policy experiment？ Lesson from SO2 allowance trading. Journal of Economic Perspective， 1998. p.69.

⑥U.S. Environmental Protection Agency，Acid Rain Program2004 Progress Report（2004），p.15.

⑦Norman J. Vig， Michael E. Kraft， ed.，Environmental Policy in the 1980s，CQ ，Press，1997，p.242.

⑧Leslie R. Alm， Crossing borders， crossing boundaries ： the role of scientists in the U.S. acid rain debate， Westport， Connecticut. 2000.p.20.

作者簡介：

李振，上海大學文學院世界史專業(yè)在讀碩士。研究方向：美國環(huán)境史。