中國防洪的得與失

丁留謙++郭良++李娜++孫東亞

今后一段時期內(nèi)，繼續(xù)加強城市防洪工程體系建設(shè)仍是保障城市防洪安全的重要任務(wù)之一

中國東臨太平洋、南臨印度洋，受海陸環(huán)流、東亞季風(fēng)和熱帶氣旋以及三級階梯的影響和控制，降水量自東南向西北總體減少。汛期連續(xù)4個月的降水量占全年降水量的60%～80%，尤其在主汛期更為集中，一些地區(qū)7～8月份的降水量可占全年的50%～60%。

中國三分之二以上的國土受不同程度洪澇災(zāi)害的威脅。其中，七大江河中下游和沿海平原占國土面積的8%，約80萬平方公里，這里土地肥沃、雨熱同期、適合人類生存和發(fā)展，目前集中了全國二分之一的人口、三分之一的耕地和四分之三的GDP，是我國經(jīng)濟社會高度發(fā)展的精華之地，同時也是受洪水威脅較為嚴重的地區(qū)。 降水時空分布嚴重不均、社會經(jīng)濟在洪水威脅區(qū)高度集中決定了中國是世界上洪澇災(zāi)害最嚴重的國家之一。

自古以來，洪澇災(zāi)害就是中華民族的心腹之患，歷史上有“治國先治水，治水即治國”的名訓(xùn)。據(jù)歷史記載，公元前206年到1949年的2155年間，全中國發(fā)生較大洪水1092次。

黃河在歷史上更是三年兩決口、百年一改道，1933年黃河大水，下游兩岸堤防決口50余處，受淹8600平方公里，受災(zāi)人口364萬，死亡1.8萬人。1939年海河大水，受災(zāi)人口近900萬，死傷1.3萬人。 新中國成立后，國家高度重視防洪工作，防洪減災(zāi)取得巨大成效。

因洪死亡人口大大減少

在新中國成立初期經(jīng)濟條件十分有限的情況下，中國及時啟動了長江干堤和荊江分洪區(qū)的建設(shè)。1954年江淮大水，長江中下游發(fā)生了超過1931年的歷史特大洪水，中國通過荊江分洪區(qū)及臨時措施的運用，保住了武漢，避免了毀滅性災(zāi)害的重演。

1931年江淮大水，湖南、湖北、江西、安徽、江蘇沿江5省受淹農(nóng)田9895萬畝、受災(zāi)人口3514萬、死亡人口27.9萬，其中長江干堤潰決口導(dǎo)致水淹武漢4個月之久，最大水深丈余，只有0.5平方公里未被水淹，死于洪水及次生災(zāi)害者達3.26萬人。 與1931年大水相比，1954年江淮大水后，沿江5省的受淹農(nóng)田面積減少了52%，受災(zāi)人口減少了46%，死亡人口減少了88%。 之后，國家繼續(xù)加強防洪工程體系建設(shè)，尤其是1998年大水之后更是投入了大量資金，防洪工程體系的標(biāo)準(zhǔn)和能力得到進一步提升。

2016年7月1日，湖北武漢消防官兵在黃坡前川街對被洪水圍困的居民進行救助

目前，大江大河可以防御新中國成立以來的最大洪水，中小河流可以防御5～20年一遇的一般洪水，城市防洪按50～200年一遇建設(shè)，重點海堤的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)為50～100年一遇。2016年，盡管太湖發(fā)生了歷史第二高水位的流域性特大洪水，但工程險情很少，沒有造成大的洪澇災(zāi)害。

據(jù)統(tǒng)計，因洪災(zāi)死亡人口已從上世紀(jì)50年代的年均8571人降為2010年之后的年均999人，2015年僅為319人。因洪災(zāi)倒塌房屋從上世紀(jì)50年代的年均240萬間降為2010年之后的年均75萬間。

1950年至今，共實現(xiàn)防洪減災(zāi)效益4.6萬億元，減淹耕地1.8億公頃，減免糧食損失7.6億噸。中國的防洪減災(zāi)取得了舉世矚目的巨大成就。

防洪工程體系都包括什么

防洪工程體系是防洪減災(zāi)的基礎(chǔ)和根本保障，防洪工程體系主要包括堤防、水庫、蓄滯洪區(qū)、分洪河道，以及河湖整治工程和調(diào)控洪水的水閘。 沿江河湖?；蚍中詈閰^(qū)、圍墾區(qū)等修建堤防阻擋并約束洪水泛濫，是人類最早采用也是目前各國普遍采用的防洪措施。

目前，中國共修建加固堤防41.4萬公里，其中5級以上堤防27.5萬公里。 在河流上修建防洪水庫，通過調(diào)蓄洪水來消減下游河道的洪峰流量，達到保護下游的目的，同時還可以起到供水、發(fā)電和改善航運等作用。

目前，我國有水庫9.8萬座，總庫容9323億立方米，其中大型水庫756座，中型水庫3938座。 在沿河中下游的低洼地區(qū)設(shè)置蓄滯洪區(qū)，通過分蓄洪水、降低下游河道的洪峰流量和水位，保證下游堤防和保護區(qū)的防洪安全。同時，需要控制蓄滯洪區(qū)的發(fā)展，建設(shè)必要的防洪避險安全設(shè)施，運用后按照蓄滯洪區(qū)運用補償條例進行補償。目前全國有重點蓄滯洪區(qū)98處，蓄滯洪區(qū)總面積3.37萬平方公里，蓄洪容積1074億立方米。 除此之外，利用原有或人工修建的河道，分流超額洪水，通過清淤疏浚、岸線治理、河湖連通等，增加河流行洪和湖泊蓄滯洪的能力，也是防洪工程體系的一部分。 防洪時，首先發(fā)揮堤防和水庫的作用，然后根據(jù)洪水量級和防汛預(yù)案適時啟用蓄滯洪區(qū)。

遇超標(biāo)準(zhǔn)洪水，還需要根據(jù)防御方案采取特別臨時分洪措施，保證重點防洪區(qū)域和對象的安全。

防洪有何短板

但是，目前中國的防洪工程體系依然存在不少薄弱環(huán)節(jié)。

例如，堤防尤其是中小河流及圩垸堤防的安全隱患多，警戒水位低，汛期險情重，巡堤查險和搶險的壓力和投入極大;大江大河和重點防洪城市沒有全部達到規(guī)劃的防洪標(biāo)準(zhǔn)，流域控制性防洪水庫仍需建設(shè)，江河灘地和湖泊侵占開發(fā)嚴重;中小河流防洪標(biāo)準(zhǔn)和能力低，洪澇災(zāi)害損失重，占因洪災(zāi)死亡人數(shù)的比例高;海堤防洪能力偏低，達標(biāo)建設(shè)任務(wù)重;數(shù)百萬座小塘壩泄洪及工程安全隱患多，防洪風(fēng)險大;盡管國家投入了大量資金用于中小型水庫的除險加固，但由于數(shù)量有9萬多座，投入仍顯不足，仍存一定的隱患和安全風(fēng)險;蓄滯洪區(qū)現(xiàn)有1600萬人，發(fā)展控制難度大，避洪安全設(shè)施建設(shè)滯后，啟用損失高、難度大，同時蓄滯洪區(qū)的數(shù)量仍顯不足。

除了防洪工程體系，防洪非工程體系的建設(shè)同樣值得關(guān)注。 洪澇災(zāi)害可以通過工程建設(shè)得以有效控制和減少，但不可能完全避免。

世界各國的防洪減災(zāi)實踐證明，防洪非工程體系是有效減少洪澇災(zāi)害的重要手段，主要包括監(jiān)測、預(yù)報、預(yù)警、調(diào)度、應(yīng)急預(yù)案體系、規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、政策法規(guī)制度體系等。

目前，中國防洪非工程體系存在的薄弱環(huán)節(jié)主要包括：降雨、山洪、城市內(nèi)澇的精準(zhǔn)預(yù)報預(yù)警水平不高，流域防洪工程體系聯(lián)合優(yōu)化調(diào)度的應(yīng)用水平仍需提升;應(yīng)急搶險專業(yè)技術(shù)和裝備不足;社會公眾的風(fēng)險及自覺避災(zāi)意識薄弱，應(yīng)急預(yù)案的精細化程度和可操作性仍需提高，江河超標(biāo)準(zhǔn)洪水應(yīng)對存在一定不確定性;洪澇災(zāi)害危險和風(fēng)險區(qū)劃基礎(chǔ)工作需要加強，防洪排澇規(guī)劃需要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢適時修訂完善，規(guī)范人類活動、減少人為災(zāi)害等方面的立法、執(zhí)法力度仍需加強。

約半數(shù)城市防洪能力未達國家標(biāo)準(zhǔn)

城市是流域防洪的重點保護對象，一般通過提高城市段防洪堤的標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)重點保護城市的目標(biāo)。 《防洪標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，一般防洪城市的洪水設(shè)計重現(xiàn)期為20～50年一遇，比較重要的城市50～100年一遇，重要城市100～200年一遇，特別重要的城市大于200年一遇。

據(jù)2012年國家防辦的統(tǒng)計資料，全國有防洪任務(wù)的637座城市中，尚有約半數(shù)的城市防洪能力未能達到國家防洪標(biāo)準(zhǔn)。其中，與大江大河密切相關(guān)的31座重點防洪城市和以省會城市和沿海經(jīng)濟發(fā)達城市為主的54座重要防洪城市，共有26個達標(biāo)，達標(biāo)率僅31%。今后一段時期內(nèi)，繼續(xù)加強城市防洪工程體系建設(shè)仍是保障城市防洪安全的重要任務(wù)之一。 城市內(nèi)澇是強降雨導(dǎo)致城市積水成災(zāi)的現(xiàn)象。

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對全國351座城市的專項調(diào)研，2008至2010年3年間，有62%的城市發(fā)生過不同程度的內(nèi)澇，其中超過3次以上的城市有137座，57座城市的最長積水時間超過12小時。 2012年北京特大暴雨洪澇災(zāi)害造成79人死亡、損失116億元;2013年余姚大水，大部分城區(qū)受淹，損失慘重;2016年更有武漢、新鄉(xiāng)、邯鄲等多座城市嚴重內(nèi)澇。

內(nèi)澇四大原因

城市內(nèi)澇有多方面原因，主要包括四點。

首先，暴雨超過城市排水防澇設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)是城市內(nèi)澇的主要原因。長期以來，我國城市的排水防澇標(biāo)準(zhǔn)偏低，如我國《室外排水設(shè)計規(guī)范》（GB 50014-2006）（2011年版）規(guī)定，雨水管渠暴雨設(shè)計重現(xiàn)期一般采用0.5～3年，重要目標(biāo)一般采用3～5年，暴雨設(shè)計重現(xiàn)期約為發(fā)達國家的一半。受氣候變化和城市熱島效應(yīng)的影響，近年來城市暴雨頻次和強度呈增大趨勢，許多城市發(fā)生了歷史罕見或者超過歷史紀(jì)錄的特大暴雨，遠超設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，如2016年的武漢、新鄉(xiāng)、邯鄲等城市。加上城市排水和排澇標(biāo)準(zhǔn)不夠協(xié)調(diào)、對超標(biāo)準(zhǔn)澇水出路的安排不足或缺失，城市內(nèi)澇必然發(fā)生。

其次，快速城鎮(zhèn)化和規(guī)劃設(shè)計建設(shè)不當(dāng)加重了城市內(nèi)澇災(zāi)害?？焖俪擎?zhèn)化使城市地面硬化的面積和比例升高，不透水地面顯著增多，2012年約為1981年的6倍，導(dǎo)致降雨入滲減少、產(chǎn)流增多、匯流加快，增加了排水防澇系統(tǒng)的壓力;城市建設(shè)侵占河湖水域或低洼地區(qū)，導(dǎo)致雨洪調(diào)蓄排泄能力降低，同時，這些低洼地區(qū)原本就是蓄澇場所，加上排水防澇規(guī)劃不周、建設(shè)滯后，已成為內(nèi)澇積水的多發(fā)易發(fā)區(qū);城市污水排放增多，增加了排水防澇系統(tǒng)的基流和壓力。上述因素導(dǎo)致排水防澇系統(tǒng)的峰值流量和排泄總量增加，加重了城市內(nèi)澇災(zāi)害。

另外，城市下凹立交橋排水系統(tǒng)設(shè)計不周，往往導(dǎo)致橋下匯水量過大、易嚴重積水影響交通，地下停車場、地鐵、地下商城、地下通道等的防澇措施不足或缺失，也易發(fā)生內(nèi)澇災(zāi)害。 再次，外洪頂托使城市內(nèi)澇災(zāi)害更為慘重。受排澇能力增加和江河湖泊侵占等影響，同樣降雨條件下河流洪水位和高水行洪的時間增加，加上海平面上升和地面沉降的影響，城市澇水外排受外洪頂托的影響增大，內(nèi)澇外排歷時延長，使城市內(nèi)澇災(zāi)害更為慘重。

最后，城市暴雨內(nèi)澇監(jiān)測、預(yù)報預(yù)警和澇水調(diào)控的精準(zhǔn)化水平不高，應(yīng)急預(yù)案的覆蓋面、精細化程度和可操作性存在不足，宣傳教育不夠、公眾的風(fēng)險意識和自覺避災(zāi)意識薄弱等，也是城市內(nèi)澇災(zāi)害嚴重的原因。 因此，要解決城市內(nèi)澇問題，必須從多方面入手，需要科學(xué)編制規(guī)劃，增強規(guī)劃的約束力;落實主體責(zé)任，加快工程達標(biāo)建設(shè);加強監(jiān)測預(yù)警，做好應(yīng)急超前準(zhǔn)備;完善應(yīng)急預(yù)案，減輕內(nèi)澇災(zāi)害損失;加強運行管理，確保排澇設(shè)施功能;強化科普宣傳，提高防災(zāi)減災(zāi)意識。 （作者單位系中國水利水電科學(xué)研究院）