京津冀基本公共服務(wù)均等化問題探析

趙子鍵

京津冀協(xié)同發(fā)展是我國當前國家發(fā)展戰(zhàn)略之一，京津冀三地區(qū)位優(yōu)勢明顯但協(xié)同發(fā)展水平卻低于其他經(jīng)濟圈。究其原因在于本地區(qū)市場化水平和協(xié)同程度偏低，始終沒有走出“行政區(qū)”掣肘，導(dǎo)致形成結(jié)構(gòu)鎖定和利益固化，然而，造成這一問題的深層根源就是三地基本公共服務(wù)嚴重非均等化。北京集中了過多的教育、文化和醫(yī)療等公共服務(wù)資源，擁有河北和天津無法企及的優(yōu)勢，但人口的過度集中也帶來了大城市病。為此，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展必須推動北京公共服務(wù)資源向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，努力實現(xiàn)公共服務(wù)“底線公平”和縮小基本公共服務(wù)地域差距，解決制約基本公共服務(wù)均等化的瓶頸問題。

一、京津冀基本公共服務(wù)中存在的問題

近年來，京津冀三地政府加大對基本公共服務(wù)的投資，改善居民的生活質(zhì)量，取得了顯著的成績。但由干京津冀三地財力差異，轉(zhuǎn)移支付制度不健全等因素，使基本公共服務(wù)均等化仍面臨許多問題。

（一）京津冀基本公共服務(wù)呈現(xiàn)二元結(jié)構(gòu)

京津冀處于我國東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，然而內(nèi)部經(jīng)濟仍有兩元化問題。北京、天津兩地發(fā)展迅速。2015年北京全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值22968.6億元，全市人均地區(qū)生產(chǎn)總值達到10.6萬元。天津市2015年生產(chǎn)總值16538.19億，人均生產(chǎn)總值12萬元。然而河北省2015年GDP為29806.1億元，人均GDP只有4萬元。河北省經(jīng)濟以基礎(chǔ)工業(yè)和低附加值服務(wù)為主，京津地區(qū)經(jīng)濟以現(xiàn)代化工業(yè)和高附加值服務(wù)業(yè)為主，北京天津和河北地區(qū)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)十分明顯。

京津冀二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)會導(dǎo)致基本公共服務(wù)的二元結(jié)構(gòu)，無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是科教文衛(wèi)建設(shè)，北京天津和河北都存在較大差距。這種公共服務(wù)上的差距使河北地區(qū)人才的流失加劇、經(jīng)濟發(fā)展緩慢，影響財政收入和支出，導(dǎo)致基本公共服務(wù)資金不足，無法有效改善居民的生活質(zhì)量，當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展更加困難。

（二）京津冀三地公共服務(wù)資源存在懸殊差距

京津冀三地經(jīng)濟發(fā)展存在明顯差距，延伸在公共服務(wù)領(lǐng)域，差距依然明顯。從人均支出來看，教育、文化、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的支出，河北僅為京津的1/2和8/1。從公共儲備來看，每百萬人口擁有的三級醫(yī)院數(shù)量，北京為3.2所，天津為2.9家，河北僅為0.9家。再如211高校的擁有兩，北京與24所，天津市有3所，而河北省唯一一所河北工業(yè)大學(xué)還位于天津境內(nèi)。三地在公共服務(wù)資源上差異明顯。

（三）以交通建設(shè)為典型的基礎(chǔ)設(shè)施問題顯著

京津冀各地區(qū)全社會固定資產(chǎn)投資增速很快，大部分城市的投資增長率都在15%以上，基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善。但由干沒有統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，京津冀地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施津設(shè)環(huán)存在許多問題，其中交通設(shè)施建設(shè)顯得尤為突出。交通網(wǎng)絡(luò)不完善，斷頭路多，高速公路收費混亂情況嚴重。

二、制約京津冀基本公共服務(wù)均等化的癥結(jié)障礙

（一）三地經(jīng)濟發(fā)展水平和財力差距過大

受我國現(xiàn)行財政體制的制約，公共服務(wù)的供給多是由地方財政資源的投入和分配決定的，京津冀三地財政能力差距大，而且三地政府財政支出結(jié)構(gòu)差異很大，從數(shù)據(jù)上分析，河北在基本公共服務(wù)事業(yè)上支出比例很大，但受財政總支出限制，總量低于北京天津，這加劇了三地基本公共服務(wù)差距。

（二）各級政府事權(quán)與財權(quán)不匹配

在我國，中央與地方對基本公共服務(wù)支出分擔比例失衡明顯，中央擁有大部分的財權(quán)而對基本公共服務(wù)所承擔的責(zé)任卻很少，相反，地方政府缺乏足夠的財權(quán)卻承擔大部分的基本公共服務(wù)責(zé)任，造成中央與地方的財權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一。這種財政分權(quán)體制，不僅影響政府支出結(jié)構(gòu)，也會造成區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)供給不均。

（三）公共服務(wù)供給模式單一市場化不足

目前，京津冀公共服務(wù)供給仍舊比較單一，市場化水平不足，而區(qū)域經(jīng)濟社會多元化發(fā)展的趨勢明顯，公眾對公共服務(wù)的需求越來越旺盛，必然會產(chǎn)生不同的公共服務(wù)需求層次和公眾偏好差異，加劇了均等化需求整合的難度，這也對政府能力提出了更高要求。

三、京津冀基本公共服務(wù)均等化的對策措施

（一）建立強有力的協(xié)調(diào)組織機構(gòu)

基干我國國情，綜合考慮京津冀經(jīng)濟發(fā)展水平、人力資源差異和公共服務(wù)不均等等因素，借鑒倫敦城市群和東京都城市群為代表的中央政府主導(dǎo)下的市場協(xié)調(diào)模式，可以將現(xiàn)在的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組升為中央政府主導(dǎo)的“京津冀協(xié)同發(fā)展委員會”，從而破京津冀之間的行政壁壘，推動京津冀基本公共服務(wù)均等化，為京津冀協(xié)同發(fā)展提供制度保障。

（二）實施區(qū)域稅收協(xié)調(diào)制度

運用區(qū)域協(xié)調(diào)稅收政策，通討對稅收政策的調(diào)整，促進京津冀地區(qū)之間的有序發(fā)展。加快建立稅收利益協(xié)調(diào)制度，京津冀三地在保證避免重復(fù)征稅、防逃避稅收和稅收競爭的基礎(chǔ)上，協(xié)商制定統(tǒng)一的稅收補貼、稅收優(yōu)惠政策，給區(qū)域內(nèi)企業(yè)發(fā)展提供公平的稅收環(huán)境。

（三）完善區(qū)域轉(zhuǎn)移支付體系

完善京津冀區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移支付體系，首先要解決轉(zhuǎn)移支付法制化問題。京津冀三地應(yīng)加快轉(zhuǎn)移支付地方性法規(guī)的制定，明確政府間轉(zhuǎn)移支付的界限，為轉(zhuǎn)移支付體系的建立提供法律依據(jù)。其次解決資金來源問題，必須拓寬轉(zhuǎn)移支付的融資渠道，綜合考慮三地的財政狀況，可以運用預(yù)算專項列支的方法確定資金轉(zhuǎn)出地區(qū)；通討稅收優(yōu)惠和財政返還，吸講社會資本參與橫向財政轉(zhuǎn)移支付；還可以通過發(fā)行財政轉(zhuǎn)移支付彩票，彌補資金不足的問題。

參考文獻：

[1]魯繼通京津冀基本公共服務(wù)均等化：癥結(jié)障礙與對策措施[J].地方財政研究，2015（9）.