網(wǎng)約車新規(guī)未來實施的三個難點

高秦偉

面對分享經(jīng)濟業(yè)態(tài)之時，如何在鼓勵創(chuàng)新和保障公眾安全之間達致平衡，正是網(wǎng)約車新規(guī)在未來實施時的難點所在。

相比于2015年10月10日交通部的征求意見稿，2016年7月28日七部委聯(lián)合頒布的規(guī)章《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）做出了諸多的調(diào)整，進步較大，業(yè)界普通持樂觀態(tài)度。

比如說，《暫行辦法》與國務(wù)院《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》同日發(fā)布，說明監(jiān)管者既想回應(yīng)社會關(guān)切，又想將兩類業(yè)態(tài)所引發(fā)的問題同步加以解決；監(jiān)管權(quán)力下放于地方，意在因地制宜解決問題；不再強制性要求網(wǎng)約車平臺公司與駕駛員簽訂勞動合同，允許“兼職司機”的存在，適應(yīng)了當前大眾創(chuàng)業(yè)、多種就業(yè)的趨勢；又如刪除了一些企業(yè)獎勵、促銷的禁止性規(guī)定，給予網(wǎng)約車平臺公司市場行為更多的空間。

然而，《暫行辦法》仍然過度重視行政許可的功能，延續(xù)了2015年征求意見稿中所設(shè)的“三證”需求，雖然名稱有所變化（且不論是否符合《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定）。因此，當我們歡呼網(wǎng)約車取得合法“身份”的同時，也應(yīng)當促使各級監(jiān)管者去思考：面對分享經(jīng)濟業(yè)態(tài)之時，如何在鼓勵創(chuàng)新和保障公眾安全之間達致平衡，這也正是《暫行辦法》在未來實施時的難點所在。

第一個難點在于，立法取向過于重視行政許可的作用，忽視了科技進步和市場機制可以替代行政許可的許多功能，這可能會導(dǎo)致地方政府在實施過程中仍然執(zhí)著于傳統(tǒng)證照管理的方式，從而增加企業(yè)和政府的成本。

傳統(tǒng)出租車領(lǐng)域設(shè)置行政許可的原因在于消除信息不對稱、負外部性、壟斷等市場失靈現(xiàn)象，保障運營安全和乘客合法權(quán)益。事實上，從近兩年多網(wǎng)約車平臺公司的運營來看，基于市場發(fā)展的需求和大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，相較于監(jiān)管者，它們更有能力對車輛、司機進行有效管理，更能夠消除諸多的市場失靈因素。如目前許多網(wǎng)約車平臺公司推行的司機背景調(diào)查、車輛定期檢查、評級機制、計價透明化、號碼保護、人像認證、緊急求助等，遠比事前的行政許可更具可操作性、實效性，更能節(jié)省監(jiān)管成本和保障安全。

然而，《暫行辦法》仍采取了傳統(tǒng)的行政許可方式，要應(yīng)縣級以上機構(gòu)要求辦理許可證，這不僅可能增加網(wǎng)約車平臺和地方政府的運行成本，而且會抑制創(chuàng)新，與當前推行的簡政放權(quán)理念有所錯位。希望地方政府在未來實施《暫行辦法》的過程中，能夠放棄對行政許可的迷戀，將監(jiān)管重心放在保障安全層面，采取其他相應(yīng)改進措施，盡量放松準入要求，降低企業(yè)運營成本。

第二個難點在于，網(wǎng)約車安全、質(zhì)量提升永遠處于動態(tài)變化之中，決非行政許可能夠完全解決，如何激勵網(wǎng)約車平臺公司自我規(guī)制，防止“合法性悖論”實為必要。

對于傳統(tǒng)出租車業(yè)監(jiān)管模式假設(shè)在于政府能夠且有能力通過詳細規(guī)定許可條件、監(jiān)管標準等規(guī)定要求，并通過事前許可、事后檢查與處罰來克服市場失靈，確保乘客安全、提升服務(wù)質(zhì)量。從歷史發(fā)展來看，此種監(jiān)管模式確實發(fā)揮了很大的作用。但是對于當前因創(chuàng)新而引發(fā)的不確定性、復(fù)雜性、臨時性與彈性等現(xiàn)象卻難有作為，同時更為重要的是安全、質(zhì)量本身也具有不確定性和動態(tài)提升性。固定不變的許可條件、監(jiān)管標準顯然無法完全解決問題，但值得高興的是此次立法在保障公眾安全方面作出明確規(guī)定，如第14條對駕駛員的要求、第26條對乘客個人信息的保護等。

實踐證明，當一個經(jīng)濟形態(tài)合法化后，完全依賴固定不變的許可條件、監(jiān)管標準去展開政府監(jiān)管便無法有效促進創(chuàng)新、競爭和發(fā)展，因為它們認為自己只要遵從了監(jiān)管標準就滿足了合法性要求，對質(zhì)量、安全問題不再加以重點考慮。這便是所謂的“合法性悖論”，未來實施《暫行辦法》有必要對此問題加以考量。消費者不希望看到網(wǎng)約車合法化的結(jié)果是網(wǎng)約車“出租車化”，即出現(xiàn)質(zhì)量、安全急劇下降的情況。

那么怎么化解這一悖論呢？有人認為可適用如《暫行辦法》第13條的規(guī)定，即城市人民政府對網(wǎng)約車發(fā)放《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證》，另有規(guī)定的，從其規(guī)定。這個規(guī)定，事實上給地方政府細化行政許可的實施留下較大的空間，可以進一步因地制宜，提升安全和質(zhì)量水準。但需要看到的是，單純的政府監(jiān)管本身就存在著不足，監(jiān)管者永遠無法詳細規(guī)定所有的安全和質(zhì)量要求。

我的建議是，要想辦法讓政府放松監(jiān)管并激勵網(wǎng)約車平臺公司自我規(guī)制，不斷提升經(jīng)營水準。而地方各級監(jiān)管者在立法時通過基于管理監(jiān)管（management-based regulation）的方式，要求網(wǎng)約車平臺公司發(fā)展計劃來降低特定的危害；評估計劃的充足性；監(jiān)督計劃的執(zhí)行；通過懲罰、技術(shù)輔助、公共聲譽機制等綜合性手段不斷激勵落后者遵守最低標準和先進者不斷提升品質(zhì)。

第三個難點在于，《暫行辦法》放權(quán)地方，意在鼓勵先行先試，初衷甚好。但是地方特別是中小城市能否乘勢而上，抓住分享經(jīng)濟發(fā)展的新機遇，為公眾帶來更高品質(zhì)的生活；如何與市場合作、如何與社會協(xié)作，仍然值得深入討論。

從2015年以來，許多學者均建議地方城市政府先行立法，《暫行辦法》采納了這一建議，多處規(guī)范中放權(quán)于地方，并在第40條明確規(guī)定各地可根據(jù)本辦法結(jié)合本地實際制定具體實施細則。

從積極意義來講，可以因地制宜。但也可能存在消極影響和作用，如第3條規(guī)定城市人民政府“認為有必要實行政府指導(dǎo)價”時可以排除市場調(diào)節(jié)的作用，如何抑制政府權(quán)力濫用即是關(guān)鍵點所在。更為重要的是，《暫行辦法》畢竟是全國性規(guī)范，地方有無能力應(yīng)對各種問題將是考驗地方監(jiān)管能力的核心。

我認為，重要的是地方要了解分享經(jīng)濟的特征，從而發(fā)揮地方立法的靈活性、及時性等特點，展開實驗性監(jiān)管（experimental regulation），為分享經(jīng)濟的監(jiān)管積累經(jīng)驗。所謂實驗性監(jiān)管是指面對創(chuàng)新時，監(jiān)管者應(yīng)當采取較為彈性、實驗性的方式展開監(jiān)管，直至市場呈現(xiàn)出發(fā)展成熟的特征。實驗性監(jiān)管存在一定時期之后，要對監(jiān)管進行評估，從而形成較為成熟的監(jiān)管思路，一味地強調(diào)許可則可能會抑制創(chuàng)新發(fā)展。監(jiān)管過程中，特別強調(diào)監(jiān)管者應(yīng)該通過學習，不斷調(diào)適自己的行為，直至產(chǎn)生最佳的政策解決方案，當然這也是一種民主和科學的互動過程。另外，要展開與市場、社會的合作，實施多層次治理。這些均對地方治理提出了挑戰(zhàn)。

古語云：操千曲而后曉聲，觀千劍而后識器。做什么事情，只有不斷解決難題與經(jīng)驗積累，才會有很高的造詣與成就。但卻如特修斯之船（The Ship of Theseus），問題在于彼時還是以前的那艘船只嗎？希望那時我們又有了更大的創(chuàng)新。