產業(yè)基金進化佛山圖譜

焦建+陸慧輝

除設立主體正由中央向省市甚至區(qū)縣遞進外，政府性產業(yè)基金的結構也正由債權型向股權型進化。但這種“混合所有制”基金能否兼顧市場投資與政策性目標，避免出現國有資產流失，仍有待地方實踐給出回答。

7月27日，全國中小企業(yè)股轉系統(tǒng)公告顯示，廣東科德環(huán)保科技股份有限公司（代碼：838020）的掛牌申請獲得批準，并于當日掛牌。

這是作為其股東（持有262.50萬股，股權比例為8.595%）的佛山市產業(yè)金融引導基金有限公司的投資項目中，第一個成功掛牌的案例。

自2014年7月成立至今年4月，這只由佛山市金融投資控股有限公司（下稱佛山金控）管理的政府性股權投資基金共完成三個項目投資，投資金額3300萬元，并撬動社會資本跟投1500萬元。

面對民間投資、制造業(yè)投資持續(xù)下降，市場內生投資增長動力疲軟的困境，設立市場化方式運作的政府性產業(yè)（股權）投資基金，構建具有完善的利益共享及風險分擔機制的直接投融資體系，正成為從中央到珠三角地區(qū)撬動產業(yè)對接資本市場的一種重要杠桿。

佛山市立在潮頭。7月中旬，《財經》記者在佛山市金融工作局獲悉：基金總規(guī)模為100億元的佛山市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)產業(yè)引導基金，已完成基金與基金管理公司的設立，財政10億元引導基金出資已到位，并已完成首批子基金管理機構的招募工作;該市順德區(qū)也將通過設立20億元母基金形成100億元投資基金，投向智能制造、大健康等高端領域。

除推動主體正經歷由“國家-省-市-區(qū)縣”的遞進外，以科德環(huán)保為例，政府性產業(yè)基金還正由債權型向股權型過渡，加深與市場化力量結合的程度。但這種“混合所有制”引發(fā)的爭議是：優(yōu)質標的較少時，基金效果大小會否出現反效果值得商榷;地方政府的產業(yè)導向選擇會否出現誤導，以及如何在共擔風險與共享收益的同時避免國有資產流失等，這些問題都備受關注。

7月下旬，《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》全文發(fā)布。作為政府推動直接融資的第一條措施，政府性產業(yè)投資基金被著重列入。針對這股仍不斷升溫的熱潮，《財經》記者近日前往廣東佛山市及其下轄的南海、順德兩區(qū)，進行了樣本調查。

從撥付到循環(huán)

全國性財政扶持資金使用方式改革的大背景之下，佛山市政府近年來改變財政資金使用方式，加強其引導性、循環(huán)使用、杠桿倍數的地方性嘗試，也往往以撥付給基金進行經營的方式得以體現

在制造業(yè)升級及創(chuàng)新雙重挑戰(zhàn)下，珠三角各個制造業(yè)大市均在想方設法構建自身的產業(yè)金融支撐體系。佛山市的做法之所以可作為代表之一，有其特殊性。

從2014年起，佛山金控開始承擔佛山市財政性資金改革的部分工作，組建并管理多只政府基金。按規(guī)模大小及成立時間先后綜合排序，佛山市至今為止由佛山金控管理的政府性基金共有6只。

佛山金控基金運營中心總經理于靜對《財經》記者介紹，這6只基金分別是：

佛山市加快發(fā)展服務外包產業(yè)專項資金（規(guī)模1000萬元，下稱外包資金）、佛山市優(yōu)質技術創(chuàng)新項目貸款風險補償基金（規(guī)模4500萬元，下稱技改基金）、佛山市產業(yè)金融引導基金（規(guī)模1億元，下稱引導基金）、佛山市科技型中小企業(yè)信貸風險補償基金（規(guī)模3億元，下稱科技基金）、佛山市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)產業(yè)引導基金（總規(guī)模100億元，下稱雙創(chuàng)基金）、佛山市產業(yè)發(fā)展股權投資基金（總規(guī)模100億元，下稱產業(yè)基金）。

除外包資金屬于有特定用途的股權扶持性基金外，政策性基金是佛山市目前推動產業(yè)升級的主要抓手。

“設立產業(yè)基金培育當地的產業(yè)新基礎及做大產業(yè)鏈條，推動地方經濟增長從主要依靠低端要素驅動向創(chuàng)新驅動轉變，是目前來看必不可少的手段之一?！狈鹕绞幸晃划a業(yè)人士對《財經》記者分析。

這種格局的形成，背后有多重原因：

其一，GDP已達8003.92億元的佛山，并沒有屬于本市的獨立城商行，原有總部設立在佛山的證券及信托公司牌照，亦在以往的改革中被轉讓出去。按照目前中國的金融創(chuàng)新體系，融資業(yè)務創(chuàng)新的審批往往被放到總部。

“佛山規(guī)格高一點的銀行是一級分行，依托佛山特點、創(chuàng)新稍微大一點的創(chuàng)新，各金融機構的總部都不會批給佛山?！狈鹕绞幸晃唤鹑跇I(yè)人士告訴《財經》記者。

其二，佛山傳統(tǒng)制造業(yè)基礎雄厚，但卻因缺乏高等教育資源及人才環(huán)境，在相對炫目的高科技領域缺乏創(chuàng)新產業(yè)，佛山希望通過設立產業(yè)基金方式，在投資不旺且金融創(chuàng)新不足情況下吸引資金落地佛山，起到“既給企業(yè)洗腦，也給投資人洗腦”的效果。

其三，以往佛山的金融業(yè)對產業(yè)主要起配合作用。“現在市里的領導非常重視金融業(yè)對實體經濟的推動作用，對其提出了更高的產業(yè)發(fā)展要求，也愿意去推動一系列的創(chuàng)新。”佛山市金融工作局相關人士對《財經》記者表示。

而在全國性的財政扶持資金使用方式改革的大背景之下，佛山市政府近年來改變財政資金使用方式，加強其引導性、循環(huán)使用、杠桿倍數的地方性嘗試，也往往以撥付給基金進行經營的方式得以體現。

由佛山市科技局委托設立的規(guī)模為3億元的科技基金，其設立宗旨便是解決科技型中小企業(yè)的“融資難、融資貴”的問題。該基金以風險分擔模式為科技型中小企業(yè)提供增信服務，與商業(yè)銀行等金融機構合作，引導與推動金融機構加大對中小企業(yè)的信貸支持，為中小企業(yè)承擔有限代償責任。

在制造業(yè)升級及創(chuàng)新雙重挑戰(zhàn)下，珠三角各個制造業(yè)大市均在想方設法構建自身的產業(yè)金融支撐體系。

具體來說，基金作為保證金存放在合作銀行，合作銀行按約定的放大倍數給扶持企業(yè)發(fā)放貸款，通過與合作銀行約定貸款利率上限降低企業(yè)融資成本（基準利率上浮不超過30%），同時降低企業(yè)貸款準入門檻。如出現風險，基金將承擔40%的貸款本金損失。

截至2016年6月，這一基金為超過200戶企業(yè)貸款提供了增信服務，累計獲得貸款授信近16億元;提款企業(yè)百余戶，金額過12億元，為基金實繳出資的14倍。另外，亦有10家獲扶持的企業(yè)成功在新三板掛牌。

由佛山市經信局委托設立的技改基金，則主要是針對優(yōu)質企業(yè)，為其轉型升級增大信貸支持，并對信貸損失進行風險補償。因銀行普遍看重政府的增信作用，且在目前的市場環(huán)境下還敢做技改的企業(yè)往往對未來的市場比較看好，最終企業(yè)能夠獲得的貸款往往為政府擔?？傤~的2倍到3倍。

如此算來，規(guī)模為4500萬元的這只基金循環(huán)至今，起到了放大8倍到9倍杠桿的作用。由此可見，財政扶持性基金以杠桿形式投放，可以有效提高扶持企業(yè)覆蓋面及扶持力度。

“以1個億政策性扶持資金為例，若以直補方式發(fā)放，若扶持100家企業(yè)，則每家獲得扶持資金約100萬元;如通過基金的杠桿作用放大，同樣扶持100家企業(yè)，目前每家平均能夠拿到的貸款總額是800萬元左右，能明顯提升企業(yè)的獲扶持力度，且基金化運營是可流轉和循環(huán)的，對再次提高對企業(yè)的覆蓋度也有幫助;另一方面，企業(yè)通過市場化手段融資，還有利于政府用市場化的手段進行監(jiān)督和扶持。”佛山金控相關人士對《財經》記者稱。

對于當地的各家銀行來說，之所以愿意接受較低的利率與科技基金合作，為此類項目發(fā)放信貸的積極性有二：一、愿意相信政府的眼光，且不再用靜態(tài)視角看企業(yè)，可謂創(chuàng)新;二、有助于其新客戶的開發(fā)。

杠桿雙重進化

為增強自身吸引力，放大財政杠桿效應，佛山除采用了明確的投資總額考核標準外，也安排了政府出資份額的風險共擔、收益適當讓利

與財政撥付型扶持措施相比，不消耗光本金而是循環(huán)使用，僅是佛山市政府產業(yè)扶持框架的初衷之一。

隨著效果顯現，佛山的考量，是如何繼續(xù)增強杠桿效果及擴大基金作用范圍。其結果，便是由推動債權基金進化至推動股權基金。

總盤子為1億元的引導基金，便是出于改善當地資本市場生態(tài)這一初衷設立的：通過基金專項用于對處于初創(chuàng)期、成長期和成熟期等不同時期的企業(yè)進行股權投資，發(fā)揮股權直接投資與跟進投資的引導作用，吸引國內外優(yōu)質股權投資資本、項目、技術、人才向佛山市聚集，促進高新技術培育和產業(yè)化發(fā)展。

財政性股權投資基金有多重好處：一、給被投資主體增加資本性投入，增強其在銀行間的融資能力;二、股權性資金的使用方式相對靈活;三、企業(yè)運行規(guī)范程度也有提高。

但出于審慎投資財政資金及避免溢價考量，這只基金目前選擇的標的都仍是相對早期的項目，回報期較長。若想繼續(xù)發(fā)展，會面臨以下問題：

一、財政資金的使用需遵循公開公平公正的“三公”原則，這往往會對被投資企業(yè)形成制約，導致談判難以進行，不是所有的企業(yè)都愿意讓經營狀況“全部擺在桌面上”。

二、對社會化基金而言，陪企業(yè)走完一段之后，退出的手段和渠道相對靈活。國有資產退出則必須走招拍掛流程，不少企業(yè)會因怕麻煩回避合作;

三、一旦企業(yè)準備上市，財政資金需做國有股確權，方案至少報至省國資委，審批流程要三個到四個月，會延緩企業(yè)上市進程及時間。

“此類基金還存在的問題是，好項目因爭搶激烈投不進去，只能選擇相對早期的項目，但又會因前景不明確導致過分審慎。財政資金做股權基金投資時，采用直投的效果不明顯?！苯K某國有投資公司的一位投資經理對《財經》記者表示。其近年來操盤的一些項目中，這是一直存在的共性問題。

佛山自2015年底開始啟動的雙創(chuàng)基金，便是在此基礎上進行的升級版本。

《財經》記者獲悉：這只總規(guī)模為100億元的基金，采用了母子基金的結構進行投資運作。其中市財政出資20億元作為母基金，各區(qū)財政及其他機構出資80億元作為子基金。由佛山市政府指定佛山金控作為市政府代表，與深圳創(chuàng)新投資集團有限公司（下稱深創(chuàng)投）合作設立基金管理公司，做雙創(chuàng)基金管理人。

“佛山市政府委托我們來管理母基金，我們還將針對佛山不同行業(yè)設立不同的產業(yè)子基金，通過各類層面的資金放大效應，來更好地發(fā)揮財政資金的引導作用?！鄙顒?chuàng)投董事長倪澤望在此前舉行的簽約儀式上表示。

截至目前，雙創(chuàng)基金與基金管理公司已經設立，財政10億元引導基金出資已經到位。而經過篩選出的10家首批子基金合作機構在通過審核后，將由母基金與其在佛山設立10只子基金。

按照佛山目前對這只基金的基本要求，財政出資額的至少兩倍的資金要投資到佛山本地的產業(yè)，以此放大財政資金的杠桿作用。

對于佛山市來說，引入市場化基金管理公司的初衷，便是要通過市場化機構的引入與運營，一方面帶來資本放大，另一方面帶來資源整合。與此同時，還可以解決原有財政性股權投資直投的審慎投資、投資流程復雜以及轉讓程序固化繁瑣等弊端，提高了投資效率。

對于佛山的企業(yè)來說，如此一來，則可更好地利用優(yōu)秀管理機構資本與資源的整合力量，解決好直接股權融資與業(yè)務的通盤整合。

為增強自身吸引力，放大財政杠桿效應，佛山除采用了明確的投資總額考核標準外，也安排了政府出資份額的風險共擔、收益適當讓利（投資本地項目在滿足2倍投資于佛山的基礎性條件下，可將歸屬于母基金的收益50%讓渡給其他的LP或母子基金的管理人）。在項目初步挑選上，母基金將會搭建佛山企業(yè)與子基金管理機構的對接平臺，定期組織佛山企業(yè)與投資機構對接。

為避免“虧掉不心疼”問題，雙創(chuàng)基金在凡是屬于經營性、收益性的投資領域內，并沒有做結構化的設計，財政不會兜底。

基金管理公司與佛山市合作的積極性何來？

《財經》記者采訪的多位業(yè)內人士指出的主要原因有：一、隨著一二級市場的價差越來越低，以往上一個IPO就“雞犬升天”的現象已不多見，基金要想獲得更高的收益，只能向投資的前端走;二、佛山的產業(yè)基礎相對雄厚，找到好項目的可能性較大。且政府亦有所投資，可以降低投資失敗的成本。

“此外，目前全國各地市一級一般都是采用設立基金引導其他基金跟投的方式操盤。百億盤子的母子基金，一般是省一級政府才會推出的。一旦做成，操盤者在業(yè)內的話語權也會得到提升?！鄙鲜鐾顿Y經理稱。

方向與挑戰(zhàn)

政府引導類產業(yè)發(fā)展基金通常具有雙重目標，即提高投資收益等經營性目標，以及“穩(wěn)增長、調結構、促就業(yè)、謀創(chuàng)新”等政策性目標。但這雙重目標之間往往存在重點與兼顧、收益與風險的矛盾

在政府性產業(yè)基金布局的同時，佛山本地企業(yè)對設立產業(yè)基金的積極性，也在日益提升。

從今年初開始至今，佛山已共有雪萊特、德聯集團、東方精工、盛路通信、國星光電、星期六等多家上市企業(yè)設立（或參股）與企業(yè)主業(yè)緊密相關的產業(yè)并購基金。

對于這一現象出現的原因，前述產業(yè)界人士分析可能有兩個：首先，“新興產業(yè)企業(yè)依靠自身發(fā)展的速度可能非常緩慢，通過并購既有項目利于其快速發(fā)展壯大，也能帶動其對新出現的優(yōu)質項目進行培育并儲備，還能改進自身利潤增長點?！绷硗?，“因上市公司的信批要求較高，一開始就以企業(yè)名義去談的限制較大。不如用并購基金的方式來得方便。”

佛山正在布局與這些并購基金的合作。若最終完成，其扶持產業(yè)發(fā)展的融資安排將變得日漸清晰：即股權基金與債權型基金并重，打通直接融資與間接融資通道。

在金控公司的產業(yè)布局中，也安排了融資擔保、融資租賃、金融租賃、小額貸款、產權交易所等全鏈條金融服務作為配套支撐;此外，在雙創(chuàng)基金的10只子基金中，亦對包括天使孵化到產業(yè)并購基金的各個領域，幾乎都有所布局。

佛山市多位相關人士也向《財經》記者坦陳，這一體系的運行，可能會遇到一系列共性挑戰(zhàn)：

近期以來，政府性引導基金對產業(yè)投資領域的參與程度加深，是一個普遍現象。在中央層面：2015年1月，國家新興產業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金設立。9月，國家中小企業(yè)發(fā)展基金設立;在地方層面，除湖北省長江經濟帶產業(yè)基金的總規(guī)模達2000億元外，重慶產業(yè)引導股權投資基金，規(guī)模也逾500億元。其他各類，余不一一列舉。

據清科集團統(tǒng)計：2015年，中國新設立的各級政府引導基金共297只，總規(guī)模達15089.96億元，分別是2014年同類數字的2.83倍和5.24倍。

從全國整體情況來看，政府引導類產業(yè)發(fā)展基金通常具有雙重目標，即提高投資收益等經營性目標，以及“穩(wěn)增長、調結構、促就業(yè)、謀創(chuàng)新”等政策性目標。但這雙重目標之間往往存在重點與兼顧、收益與風險的矛盾，亦亟待各類實踐予以解答。

《財經》記者在調查中發(fā)現，與之關聯，地方在具體實踐中將遇到的困難是：首先，因基金需采用市場化的手段去運作，需配置市場化的人才，因此存在團隊激勵機制兩條線問題。

其次，政府對于引導基金的考核往往只有一些大的框架性目標，比如撬動資金倍數等，但更為詳細的考核體系建設仍在探索當中。

第三，在目前的考核體制下，為避免國有資產流失所帶來的一系列麻煩，地方財政主管部門往往會對產業(yè)基金如何保本看得更為重要。如此帶來的過分小心審慎，與市場化基金公司相對靈活的投資策略，實際操作中也將產生一系列矛盾。

對于設立產業(yè)基金的必要性，佛山市金融服務中心的一位工作人員亦提醒稱：目前各地的產業(yè)基金紛紛成立，看起來框架也都是大同小異。所以，真正值得關心的，是當地是否有足夠的產業(yè)基礎、市場與人才吸引力?！爸挥性谟斜容^好產業(yè)基礎的地方，政府稍微推一推才會產生效果?！?/p>

出于不同考慮，并不是所有的地區(qū)都對設立產業(yè)基金抱有較大的積極性?！霸诮洕滦羞^程中，政府要做一些具體的事情，這是大前提。但政府采用的方式應該接地氣，不是大家都做你也做。政府不要去發(fā)揮主動性，而是讓市場去發(fā)揮就好。”佛山市南海區(qū)金融辦的一位人士對《財經》記者分析。

他認為，目前政府可做且著力要做的事情有兩件：其一，不是自己操盤，而是應鼓勵更多的領頭企業(yè)去成立并購基金，帶動行業(yè)發(fā)展，構建供應鏈金融，在小范圍內做其熟悉的事;其二，用財政資金去補貼金融機構，除銀行外，補貼融資租賃公司、基金等類金融機構。讓企業(yè)在發(fā)展的不同階段都能獲得不同的金融服務。

“若不依靠市場力量來識別科技創(chuàng)新，不能科學理解并開展科技金融，那么，科技金融最終只能變成一個虛幻故事的劇本，更有甚者，還可能使我們失去一次突破經濟發(fā)展瓶頸的契機?！惫枮I商業(yè)大學金融工程研究所所長田立近日亦指出。

“資本市場對實體產業(yè)投資的積極性不高，歸根結底是因為回報率太低，積極性越高死得越快。給企業(yè)真正減稅，從企業(yè)那里少拿一點，讓企業(yè)多賺一點，企業(yè)對資本的吸引力才會自然出現。”在采訪過程中，佛山的一位官員對《財經》記者稱。