不妨允許地方政府破產(chǎn)

李華芳

在關(guān)于中國經(jīng)濟(jì)增長的各種故事中，有一個(gè)地方競爭的故事被很多人接受。其基本邏輯是各個(gè)地方因追求經(jīng)濟(jì)增長，所以各個(gè)地方政府就表現(xiàn)得像一家家公司，拼命追求利潤最大化，從單純搭臺招商引資到自己入手舉債融資，徹底轉(zhuǎn)身成為“政府”公司。大家你追我趕，共同把中國經(jīng)濟(jì)搞上去了。

這個(gè)“政府像公司一樣”的邏輯走到最后，就是政府應(yīng)該自負(fù)盈虧。舉例來說，2011年，中國政府就允許北京、上海、廣東等富裕的地方省市發(fā)行地方債，自發(fā)自還。常理上，如果是公司，只要其收入和利潤可觀，公司發(fā)公司債或者通過其他手段進(jìn)行融資，就沒有大問題，因?yàn)槭袌鰰J(rèn)可公司的價(jià)值。

類比來看，如果政府通過地方債，能夠?qū)@得的資金用于進(jìn)一步產(chǎn)生利潤的項(xiàng)目，也能夠贏取市場的信心。但類比在現(xiàn)實(shí)中往往都不成立，因?yàn)榧s束條件完全不同。首先，政府的目的是多重的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性在鄧小平時(shí)代是第一位的，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)于公平性的要求就會出現(xiàn)。另外關(guān)于環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等其他方面的要求，也會迫使政府平衡發(fā)展目標(biāo)，所以“可持續(xù)發(fā)展”才會成為目前政府提倡的發(fā)展觀。

一旦政府發(fā)行地方債，但舉債來的錢用到的地方不是利潤最大化的地方，那么就會產(chǎn)生兩類不同的錯(cuò)配。第一類錯(cuò)配是空間上的，資本的逐利性要求把錢用在刀刃上，就是利潤最大化的地方。但政府由于要平衡多重目標(biāo)，很可能無法把所有借來的錢用在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，而是用于補(bǔ)貼教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等方面；第二類錯(cuò)配是時(shí)間上的，因?yàn)榻逃⑨t(yī)療和養(yǎng)老等方面的投資要獲得收益比較慢，不顯著。盡管政府發(fā)債往往也是長期項(xiàng)目，但這些與人力資本相關(guān)的投資所要求的一代人的時(shí)間，還是顯得短。

也就是說，中國政府原本應(yīng)該依靠稅收來提供財(cái)政開支，現(xiàn)在卻夾雜著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，將政府行為公司化，利用金融融資手段來提供財(cái)政支出，有可能造成隱患。何以現(xiàn)在地方債令人擔(dān)憂，并不是毫無由來的。

政府在平衡多重目標(biāo)的時(shí)候，會因?yàn)楦鞣N因素而導(dǎo)致目標(biāo)失衡，例如地方領(lǐng)導(dǎo)人的短視和能力有限、上級政府的政策管制，以及整體經(jīng)濟(jì)的影響等，但即便是貧困地區(qū)的地方政府也表現(xiàn)出公司行為，也恰說明了對政府而言，“軟約束”是一直存在的。因?yàn)榈胤秸还苁侨绾伟彦X錯(cuò)配了，也總是期待中央政府會成為最后的付款人。從這個(gè)意義上講，地方政府是不會破產(chǎn)的。

這種“軟約束”的條件下，地方政府在發(fā)債舉債的時(shí)候就不會那么小心謹(jǐn)慎，仔細(xì)估量風(fēng)險(xiǎn)，考慮成本和收益。如果約束不能硬起來，“預(yù)算軟約束”框架下的政府就會變得大膽激進(jìn)，使地方債的風(fēng)險(xiǎn)急劇上升。歸根到底，要處理此類風(fēng)險(xiǎn)，就要允許地方政府破產(chǎn)。