新時(shí)期基本公共服務(wù)均等化的分稅制度路徑探究

陳麒羽　李燕凌

摘要：基本公共服務(wù)均等化的本質(zhì)是財(cái)政問(wèn)題，其前提和基礎(chǔ)是區(qū)域服務(wù)供給主體財(cái)政能力的均等化，推進(jìn)財(cái)政能力均等化主要依靠分稅體制的改革和轉(zhuǎn)移支付制度的完善。本文主要分析了我國(guó)現(xiàn)行分稅制存在的問(wèn)題陷，進(jìn)而提出分稅體制改革方向。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)均等化 分稅制 供給責(zé)任

一、分稅制度運(yùn)行問(wèn)題

1.政府間事權(quán)責(zé)任劃分模糊，缺乏合理界定。現(xiàn)行的政府事權(quán)本著行政上下級(jí)間的隸屬關(guān)系，規(guī)定地方的供給責(zé)任歸地方，中央的供給責(zé)任歸中央的原則劃分，因此主要的基本公共服務(wù)項(xiàng)目供給責(zé)任都在地方，中央負(fù)責(zé)宏觀的、跨地區(qū)的和非基本的公共服務(wù)。但實(shí)際操作中卻存在混亂不清的現(xiàn)象，有些地方的項(xiàng)目中央管了，有些中央的項(xiàng)目卻又由地方主持，進(jìn)而導(dǎo)致各級(jí)政府的支出責(zé)任模糊不清，造成“你中有我，我中有你”的尷尬局面。此外，政府橫向間也存在項(xiàng)目效益外溢的支出責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題，比如一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程的受益方超出了本轄區(qū)，支出責(zé)任也應(yīng)超出本轄區(qū)，但上級(jí)政府并未建立支出責(zé)任的協(xié)調(diào)機(jī)制，致使一些地方政府責(zé)任過(guò)重，難以發(fā)揮規(guī)模相應(yīng)的現(xiàn)象。

2.地方服務(wù)供給責(zé)任與財(cái)力不匹配，地稅體系與服務(wù)供給需求不適應(yīng)。始于1994年的分稅制改革的目標(biāo)是建立中央財(cái)政在財(cái)政分配體系中的主導(dǎo)地位，提高中央財(cái)政在財(cái)政總收入中的比重，以抑制地方政府片面追求產(chǎn)值、盲目發(fā)展高稅產(chǎn)業(yè)的傾向，改變區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的局面，發(fā)揮國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。隨著產(chǎn)業(yè)趨勢(shì)的發(fā)展、執(zhí)政理念的深化變革和政府與市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整，如今的行政變革強(qiáng)調(diào)政府減少干預(yù)市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，相應(yīng)的稅收政策也不應(yīng)再以干預(yù)資源配置和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為目的，而應(yīng)以區(qū)域服務(wù)供給主體的財(cái)力均等化為目標(biāo)來(lái)制定稅收政策。中央和地方政府在公共服務(wù)的事權(quán)分工方面有不同的側(cè)重點(diǎn)，基本公共服務(wù)供給責(zé)任主要在地方政府，但現(xiàn)行分稅制卻造成地方政府財(cái)力不足，中央?yún)s財(cái)力雄厚，導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給的責(zé)任與財(cái)力不匹配的現(xiàn)象。地方政府的基本公共服務(wù)供給責(zé)任大，則財(cái)權(quán)也應(yīng)擴(kuò)大，中央政府的供給責(zé)任相對(duì)小，這方面的財(cái)權(quán)也應(yīng)縮減。

3.分稅體系劃分不規(guī)范，征管不協(xié)調(diào)。分稅制發(fā)展至今已有20多年，但一些不規(guī)范現(xiàn)象仍然存在。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，首先是有些稅種并未嚴(yán)格遵循分稅制原則，仍然籠統(tǒng)地歸為國(guó)稅，比如鐵道，民航等部門的大部分稅種仍劃歸國(guó)稅，與分稅原則相矛盾；其次是征管不協(xié)調(diào)。由于分稅級(jí)次劃分不規(guī)范，導(dǎo)致有些稅種存在國(guó)稅與地稅兩套機(jī)構(gòu)雙重征管，影響了稅收效率和稅收成本，如企業(yè)所得稅中應(yīng)繳增值稅的企業(yè)的所得稅盡歸國(guó)稅，應(yīng)繳營(yíng)業(yè)稅的企業(yè)所得稅歸地稅。這既影響了分稅制的規(guī)范，客觀上也擴(kuò)大了國(guó)稅與地稅的收入差距。

二、均衡調(diào)整基本公共服務(wù)導(dǎo)向的分稅制度探究

基本公共服務(wù)均等化的首要前提是財(cái)政能力的均等化，推進(jìn)區(qū)域服務(wù)供給主體的財(cái)政能力均等化應(yīng)該遵循以地方稅收為基礎(chǔ)，以轉(zhuǎn)移支付體系為重要手段的宏觀策略。

1.清晰界定政府間的事權(quán)，明確服務(wù)供給責(zé)任。明晰各級(jí)政府的事權(quán)是推進(jìn)分稅體制改革的基礎(chǔ)，要科學(xué)合理地界定事權(quán)范圍，尤其是那些交叉不清的事權(quán)。按照基本公共服務(wù)的事權(quán)范圍來(lái)看，屬于全國(guó)性的或跨區(qū)域性的事權(quán)應(yīng)該劃歸中央政府，屬于區(qū)域局部范圍的事權(quán)則應(yīng)劃歸地方政府，嚴(yán)格禁止事權(quán)的“越位”和“缺位”，改善“你中有我，我中有你”的混亂局面，涉及到同級(jí)政府的項(xiàng)目效益外溢性問(wèn)題時(shí)，應(yīng)明確上級(jí)與涉事地方間共同的事權(quán)責(zé)任，并予以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。相應(yīng)地，財(cái)權(quán)也應(yīng)與事權(quán)責(zé)任相適應(yīng)。中央政府負(fù)有供給責(zé)任的事物，資金應(yīng)由中央提供；地方政府負(fù)有供給責(zé)任的事物，資金由地方提供；中央與地方共同負(fù)有責(zé)任的事物，由雙方或多方共同承擔(dān)。

2.合理劃分稅權(quán)，持續(xù)做大和完善地方稅收體系?；竟卜?wù)供給責(zé)任壓力多在各地方政府，而其財(cái)權(quán)較弱，中央的責(zé)任相對(duì)較小，財(cái)權(quán)卻較大，因此中央應(yīng)適當(dāng)下放財(cái)權(quán)，使其責(zé)任與財(cái)力相匹配。其關(guān)鍵主要在于擴(kuò)大地稅收入，主要是要擴(kuò)大省級(jí)政府的稅權(quán)，省級(jí)以下的權(quán)力不宜再下放。這其中涉及到兩個(gè)問(wèn)題，一是稅權(quán)劃分，二是稅種劃分。

參考文獻(xiàn)

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作者：陳麒羽，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院碩士研究生。李燕凌，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師。