新常態(tài)我國公務員出界流動的影響因素探析

王林雪　郭璐

摘要：本文在文獻綜述的基礎上，結(jié)合1996年—2015年我國公務員出界流動的相關(guān)數(shù)據(jù)，將影響我國公務員出界流動的因素分為環(huán)境因素、與組織和工作相關(guān)的因素、公務員自身因素等三個方面，分析了公務員出界流動對公務員自身、政府部門及社會三方的正負效應，進而為收獲公務員出界流動正效應和躲避公務員出界流動負效應提出對策建議。

關(guān)鍵詞：公務員 出界流動 影響因素

一、文獻綜述與概念界定

1.文獻綜述

基于系統(tǒng)的理論基礎和模型構(gòu)建，以及完備的公務員制度體系，西方國家的學者對公務員流動的關(guān)注很多，尤其是針對政府公職人員的離職現(xiàn)象。以人力資源管理和組織行為學為出發(fā)點，學者進行了大量樣本的實證研究，得出人力資源管理實踐并不能預測組織公民行為和離職傾向。以政府IT員工為研究樣本，Kim， Soonhee得出晉升和發(fā)展機會、培訓開發(fā)、管理、溝通體系、薪酬滿意度以及家庭親善福利是影響政府IT員工離職意向的重要變量。以美國的5505名軍官作為樣本，Huffman ，Ann H評估了配偶職業(yè)生涯四年的支持在一定程度上對員工工作滿意度和離職行為的影響。結(jié)果表明，配偶職業(yè)生涯的支持可以減少員工離開的可能性。

我國公務員隊伍日益龐大，要求一系列與之相適應的管理配備。從動態(tài)角度看，公務員系統(tǒng)包含了職位分類機制、競爭機制、激勵機制和監(jiān)督機制等，而公務員流動機制也是諸多具有特定功能的制度安排中的重要組成部分。將人員流動相關(guān)理論運用在公務員身上，國內(nèi)學者除了對公務員流動機制進行了大量的研究，同時針對我國公務員流動中的管理問題，分析了現(xiàn)有公務員的不合理流動現(xiàn)象。從人力資源管理的角度出發(fā)，造成我國公務員隊伍人才流出的原因有公務員分類管理和薪酬設置等存在問題導致的公務員職位缺乏對人才的吸引力、考核晉升機制不科學，使得相當一部分業(yè)務骨干失去工作熱情，政府相對單調(diào)呆板的工作環(huán)境不利于人才的個性發(fā)展等。借助PEST分析，可觀測我國公務員人才流動受政治、經(jīng)濟、文化、技術(shù)等宏觀外部環(huán)境的影響，除此之外，與公共部門組織管理緊密相關(guān)的公務員分類管理制度、薪酬與考核晉升體系、人才約束機制及工作壞境問題也是造成公共部門人才流失的重要原因。

綜上所述，國內(nèi)外在人員流動方面都取得了豐碩的研究成果。人員流動理論的運用領(lǐng)域從一般的人口流動到企業(yè)員工流動，是對原有理論的擴展與補充，現(xiàn)在這些理論也正延伸至政府部門，運用于對公務員的分析，將進一步豐富人員流動的相關(guān)理論并拓寬其理論應用的領(lǐng)域。

2.概念界定

根據(jù)我國公務員法規(guī)定，公務員依據(jù)公共事務程序依法執(zhí)行公職，充分踐行和發(fā)揮國家的社會管理職能。公務員受限于明確其行為的法律規(guī)范，其職位具有身份鮮明的公務性、業(yè)務操作的規(guī)范性、社會公仆的服務性和公務活動的依法性的一般特征。

通過對文獻的梳理，我們可以將公務員流動界定為在一定時期內(nèi)，公務員根據(jù)個人或行政組織的需要，按照法定的程序和規(guī)則，在行政系統(tǒng)內(nèi)部或系統(tǒng)內(nèi)外之間所進行的人事流動，其實質(zhì)是指政府部門人事關(guān)系的調(diào)整。以空間位置的流動方式不同，公務員流動可以分為入界流動、界內(nèi)流動和出界流動。其中，公務員出界流動指的是公務員由政府部門向社會其它部門的流動，有辭職、辭退、離職、退休、開除等多種形式，本文討論內(nèi)容為公務員以主動方式流出的出界流動，即公務員的主動辭職行為。

二、影響我國公務員出界流動的因素分析

從1996年—2003年期間，我國辭職公務員總數(shù)為32549人，1998—2002年公務員辭職比例分別為0.5‰，0.6‰，0.8‰，1.1‰，1.1‰，流動比例起伏不大。2006年以來，我國公務員辭職現(xiàn)象伴隨著《公務員法》等相關(guān)法律的實施及社會經(jīng)濟發(fā)展的影響正在發(fā)生著新的改變——具有較強專業(yè)性的公務員逐漸成為企業(yè)挖掘人才的對象，例如2008年—2013年，北京法院系統(tǒng)有500多人辭職調(diào)動離開法院，2014年的北京“兩會”首次將“法官流失”現(xiàn)象寫入市高院工作報告。2012年—2014年，深圳市年離職（包括辭職辭退或開除）公務員分別為118人、149人、191人，杭州市分別為34人、59人、103人。2015年，上海市至少已有3名廳局級官員辭職。諸多數(shù)據(jù)顯示，深圳、杭州、北京、上海等城市辭職公務員數(shù)量較前幾年均有明顯增加。概括起來，新常態(tài)下我國公務員出界流動表現(xiàn)為三個主要特征：①地域差異，廣東、江浙等發(fā)達城市的流出公務員多于中西部內(nèi)陸城市。②人口特征差異，公務員的流動群體呈現(xiàn)年輕化趨勢，且男性多于女性，多為具有較高學歷的知識型人才。③部門差異，公務員流動現(xiàn)象在專業(yè)性較強的，如司法、金融、財稅部門等部門比一般行政部門出現(xiàn)的要多，并以業(yè)務骨干人才為主。公務員出界流動的新趨勢是受到現(xiàn)階段我國多方面綜合因素的影響的結(jié)果，究其因素有環(huán)境因素、與組織和工作相關(guān)的因素、公務員自身因素等三大類。

1.社會環(huán)境因素

（1）經(jīng)濟發(fā)展水平的推動作用

新常態(tài)的提出，為我國經(jīng)濟開辟了新的發(fā)展局面，經(jīng)濟增長方式加快轉(zhuǎn)化，全球化水平逐步提高，市場經(jīng)濟進一步成熟，各類企業(yè)特別是“三資”類企業(yè)和高新類企業(yè)普遍取得了較好的經(jīng)營效益。一方面，市場經(jīng)濟的競爭是人才的競爭，一大批國內(nèi)外優(yōu)秀大中型企業(yè)開始加緊搶奪中國的高層管理和技術(shù)人才。另一方面，人才作為市場競爭中的第一資本，其本質(zhì)趨利性也逐漸成為大部分優(yōu)秀公務員與企業(yè)人才需求成功對接的加速劑。這一現(xiàn)象在發(fā)達地區(qū)尤為明顯，那里的企業(yè)員工通常接受著更為優(yōu)厚的待遇水平、更為人性化的管理模式和更具挑戰(zhàn)性的工作氛圍，成為吸聚人才的絕對優(yōu)勢。因此，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的顯著提高能夠迎合公務員的較高物質(zhì)需求，能為現(xiàn)階段我國公務員跳槽的重要推動因素。

（2）公共政策的影響

第一，福利減少。2013年12月政府出臺“八項規(guī)定”，規(guī)范公務員作風行為，2014年12月，機關(guān)事業(yè)單位工作人員通過實行和企業(yè)職工一樣的基本養(yǎng)老保險制度。公務員福利減少，行政編制公務員待遇優(yōu)勢減弱，具體表現(xiàn)如：伴隨公務員的住房福利制度改革的不斷深化，分房政策福利有減弱趨勢；節(jié)日補貼、禮品聚餐基本取消，有些地區(qū)甚至年終獎也直接被取消；隨著養(yǎng)老金“并軌”的實施，公務員的養(yǎng)老問題被重新提出。相關(guān)政策的出臺減弱部分公務員工作優(yōu)越感并形成心理落差，在沒有了辭職后就得從零開始的顧慮后，轉(zhuǎn)而選擇辭職。

第二，權(quán)力尋租空間縮減。權(quán)力尋租空間指可進行權(quán)力尋租的可能性的大小。過去幾年，政府職能在轉(zhuǎn)變，它是由傳統(tǒng)的管理型政府向面對服務對象的服務型政府的轉(zhuǎn)變。一方面，政府加強對公務員腐敗行為的整頓，針對公務員行賄受賄等腐敗行為進行嚴厲打擊；另一方面，推行公共事務的簡政放權(quán)，讓權(quán)力運行在陽光下。在這樣政務透明化的進程中，具有領(lǐng)導職位的公務員的潛在利益遭到削減，對于非領(lǐng)導職位的公務員也起到震懾作用。因此，權(quán)力尋租空間的縮減、灰色收入的減少對一些“心有余悸”的公務員辭職產(chǎn)生了影響。

（3）公眾監(jiān)督壓力增大

第一，群眾要求高。我國群眾將公務員這一職業(yè)視為“鐵飯碗”、“金飯碗”的歷史由來已久，在政府行政改革的背景下，公務員職業(yè)出現(xiàn)“圍城”現(xiàn)象，群眾對公務員的認識存在誤解。作為群眾的服務者，公務員所面臨的來自群眾的“目光考核”與日俱增。因此，本身就已工作任務重、考核嚴、收入低的公務員，再加上群眾對他們盲目的高要求，對一些基層公務員形成較大的心理壓力。

第二，媒體曝光率高。公務員尤其是基層公務員，直接與群眾發(fā)生接觸，一旦出現(xiàn)問題被媒體曝光后，公務員群體更要接受來自公眾的評論甚至譴責。關(guān)于公務員的負面新聞屢見不鮮，公眾很容易拿來進一步揣測，整個公務員群體都將面臨來自輿論的議論。

2.與組織和工作相關(guān)的因素

（1）組織管理與制度缺陷

第一，政績導向存在偏差。公務員隊伍政績導向關(guān)系到其實施公共事務管理的直接效果。當前，我國存在重“顯績”、輕“潛績”，重形式、輕務實等多種形式的政績導向偏差?！皯姓諊币坏┬纬桑芏喙珓諉T即便身處其中，心存不滿，也是心有余而力不足，對某些具有成長需求和自我實現(xiàn)需求的高學歷年輕公務員來說，較容易選擇辭職。

第二，績效考核管理制度不完善?？冃Э己说哪康脑谟谀軌蚴构珓諉T的工作積極性得到充分調(diào)動，提高行政事務效率，改善公共服務質(zhì)量。然而現(xiàn)有公務員績效考核存在諸多詬?。嚎己四康牟幻鞔_，考核流于形式；缺少可量化、精細化且針對性強的考核指標；考核方法較為單一，缺乏完整性與系統(tǒng)性，考核結(jié)果的主觀性較強。以對非領(lǐng)導職位的公務員的年終考核為例，個人述職、同事投票后由主管領(lǐng)導參考投票給出考核等次的參考意見，最終的考核等次由機關(guān)負責人加以確定。這一過程中，考核依據(jù)較多受人為主觀判斷的影響，考核內(nèi)容盡管分為德、能、勤、績、廉，但是缺乏更為細化、可量化的指標設計。因此，考核體系的不完善導致一些公務員在業(yè)務上的努力未能得到充分體現(xiàn)，正向激勵效用不足，刺激公務員辭職心理。

（2）崗位自身的人才吸引力下降

第一，工資水平較低，崗位薪酬不盡合理。與發(fā)達國家相比，我國公務員工資水平偏低且漲薪周期較長，社保改革和取消福利分房后年輕公務員的待遇問題顯得更為突出。同時，政府機構(gòu)缺乏針對人才特點的薪酬和激勵機制，橫向薪酬結(jié)構(gòu)不合理，盡管科學的職級制分類管理已經(jīng)開始推行，但仍然面臨很多的阻力和挑戰(zhàn)，薪酬設置在充分實現(xiàn)吸引人才、保留人才的作用上效果并不明顯。公務員對成本-收益比的感知將直接影響其公平感，進一步作用于其工作動機和辭職行為。

第二，任務重，晉升艱難。據(jù)統(tǒng)計，在我國720多萬公務員中，有60%是分布在縣以下機關(guān)工作。在這樣的公務員隊伍中，據(jù)國家行政學院某副院長表示，每百名科級公務員中大約僅有4.4人晉升為縣處級干部的概率，而縣處級干部的晉升比例僅為1%。同時，縣級以下機關(guān)規(guī)格一般比較低，艱苦的條件、繁重的工作任務與基層公務員晉升難、待遇低的矛盾顯得尤為突出。這直接導致了近年來基層公務員工作缺乏積極性、效率低下等“隱形流失”問題，一旦具備了可選擇的機會和條件，向體制外流出的現(xiàn)象也成為公務員的必然選擇，真正的人才“顯性流失”也會出現(xiàn)。

（3）同僚關(guān)系困境

第一，領(lǐng)導的“官本位”思想嚴重。改革開放以來，我國有過短暫的去官僚化、去體制化時期，但并沒有從根本上消除公務員的“官本位”思想。這種思想主要體現(xiàn)在具有領(lǐng)導職位的公務員身上，一大批自主性強、充滿挑戰(zhàn)意識的青年公務員進入體制內(nèi)后，往往難以適應這種僵硬的、以領(lǐng)導為中心的工作氛圍。因此，這也成為新進的年輕公務員成為辭職公務員的主力的原因之一。

第二，同事間缺乏良性競爭。與同事間的人際關(guān)系關(guān)系到公務員工作質(zhì)量的好壞，良性的競爭與合作能幫助公務員提高工作積極性。然而，在公務員績效考核同事評價的環(huán)節(jié)中，同事在對別人投票時缺乏客觀且統(tǒng)一的衡量標準，而同事間相互投票的考核方法容易讓彼此間產(chǎn)生猜測和博弈，使得績效考核與人際關(guān)系緊密相關(guān)，給公務員造成人際關(guān)系上的巨大壓力。

3.公務員自身因素

（1）錯誤的職業(yè)認知

盡管備受爭議，但報考公務員的人數(shù)一直是有增無減。大部分應屆畢業(yè)生進入體制內(nèi)后，單一枯燥的工作內(nèi)容會使其產(chǎn)生與其設想的工作狀態(tài)截然不同的情況，心理反差較大。這些與他們對公務員錯誤的職業(yè)認知是密切相關(guān)的，面對現(xiàn)行公務員體制，自身價值難以充分發(fā)揮，自我實現(xiàn)的需要更是難以得到滿足，辭職心理就會產(chǎn)生。

（2）工作倦怠

工作倦怠指工作者不堪工作重負產(chǎn)生的厭倦工作的心理狀態(tài)。據(jù)2013年上海市開通的一項心理危機干預熱線統(tǒng)計，3個月里共接聽1300余個來電，從職業(yè)統(tǒng)計分析數(shù)據(jù)看，公務員來電數(shù)量排名第三，是排在第四名的教師的近一倍?，F(xiàn)階段，公務員面臨的心理壓力尤為明顯，工作倦怠狀況頻現(xiàn)，從而會做出走出體制外的選擇。

三、我國公務員出界流動的效應及對策建議

1.我國公務員出界流動效應分析

公務員出界流動的產(chǎn)生受多因素影響，其帶來的社會效應也將是多方面的。它通過影響公務員自身的價值創(chuàng)造傳導至政府部門，再通過政府部門的效率變動產(chǎn)生強烈的宏觀社會經(jīng)濟效應。這一過程中，既產(chǎn)生了與之相對應的正效應，也有公務員流動的負效應，證明了人力資本由政府部門流向其他社會組織的空間轉(zhuǎn)化在社會人力資源配置中具有重要意義。

（1）公務員出界流動正效應

對公務員知識學習的突躍效應，公務員進入政府部門后，隨著所接受部門新知識存量的逐漸減少，公務員自身的知識學習增量遞減，其出界流動能夠產(chǎn)生個人知識學習上的突躍現(xiàn)象；對政府人事管理的激活效應，良性的公務員出界流動能為真正意愿從事公務員工作的待業(yè)人員提供更多的機會與可能，促進政府人事的新陳代謝和新一輪更高效率的組織平衡；對社會人員流動的互補效應，公務員的出界流動使得公共部門人員也能參與市場機制的篩選與競爭，從全社會的人力資源配置來講，這一行為能夠有效實現(xiàn)全社會人員流動的互補效應。

（2）公務員出界流動負效應

從公務員自身來看，公務員存在自我認知模糊，新的工作崗位往往不能與其能力相匹配；從政府部門來看，公務員畸形流出對政府部門造成人才資本損失和重置成本的增加；從社會角度來看，公務員出界流動后帶來的公共資源個人化等利益沖突問題不可避免，不利于市場主體的有序競爭。

2.促進我國公務員合理流動的對策建議

（1）樹立對公務員職業(yè)的正確價值觀

要保證公務員隊伍人員健康有序的流動，發(fā)揮公務員出界流動正效應，必須在全社會樹立對這一職業(yè)的正確價值觀。首先，公務員自身應擺正心態(tài)，建立權(quán)責意識。其次，非公務員群體對公務員應持以客觀評價，避免過度追捧或盲目抨擊。公眾是政府公共服務的接受方，對政府工作具有監(jiān)督作用，公眾評價也被作為政府改善服務質(zhì)量的衡量標準之一。最后，媒體輿論也應在全社會發(fā)揮正確的宣傳引導作用，減少社會對公務員職業(yè)的誤解。

（2）健全公務員主動退出的相關(guān)法律法規(guī)

首先，進一步完善我國公務員辭職制度，對何種情況符合公務員辭職的條件進行細致化的規(guī)定，明確公務員服役期限的最低年限標準，同時嚴格遵循公務員辭職的法定程序，增強公務員辭職這一規(guī)定的可行性。其次，加快社會保障法的立法進程，對《公務員法》加以補充完善，減少公務員辭職后對社會保障等問題上的困惑與疑慮。最后，為避免流出后公務員的利益沖突問題，政府機構(gòu)應妥善保存公務員人事流動的資料存檔，以備日后查詢和政府人事的流出后管理。

（3）繼續(xù)完善公務員管理制度，保證公務人員的科學流動

為減少公務員出界流動負效應，應繼續(xù)完善公務員管理制度。從橫向看，公務員管理制度包括多項緊密相關(guān)的制度構(gòu)成，公務員流動管理制度與其他制度相互補充、不可分割的。公務員的流動管理必須與其他一系列政府改革措施相輔相成，如公務員出界流動應針對不同分類管理制度下的公務員類型進行分類管理，以公務員流動現(xiàn)狀考量公務員現(xiàn)行薪酬制度的可改善性等等。從縱向看，公務員流動包含了公務員“進”、“管”、“出”三個方面，完善公務員管理制度應當做到：第一，嚴格且多層次審查新進人員，準確地了解其心理素質(zhì)和內(nèi)在訴求，盡可能提高入職人員與崗位的匹配度；第二，以科學適度為原則，科學設置職位和劃分類別，創(chuàng)新公務員的考核體系和晉升渠道，保證人員對職級制改革的實質(zhì)入軌；第三，健全和完善公務員聘任制度，發(fā)掘公務員聘任制度的成功模式，創(chuàng)新公務員人事管理制度。

（4）以人為本，營造具有創(chuàng)造性的政府文化

積極的政府文化能夠激發(fā)公務員的工作熱情，提高政府部門的工作效率和工作質(zhì)量。政府機構(gòu)應樹立“以人為本”的管理思想，善于為個人提供具有挑戰(zhàn)性的、靈活的工作，充分發(fā)揮公務員個人的聰明才智。通過借鑒國外管理經(jīng)驗和企業(yè)的管理實踐，積極營造具有創(chuàng)造性的政府文化，創(chuàng)造良好的工作環(huán)境，在工作中鼓勵個人發(fā)展，關(guān)注公務員的職業(yè)生涯管理，通過多種方式提高公務員自我認知和自我定位能力，不僅能為有利于公務員的個人發(fā)展，也能增強其對工作部門的忠誠度、責任感和信任感。

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作者簡介：王林雪，1965—，女，河北深州人，西安電子科技大學經(jīng)濟與管理學院教授、碩士生導師，研究方向為公共部門人力資源管理、管理創(chuàng)新。郭璐，1990—，女，河南鄭州人，西安電子科技大學經(jīng)濟與管理學院碩士研究生，研究方向為公共組織理論與人力資源管理。