完善黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制探析

陳佳楠++蔣俊明

摘要：完善黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制是新時(shí)期踐行群眾路線的必然要求和重要內(nèi)容。維護(hù)群眾權(quán)益要處理好黨和政府主導(dǎo)與群眾主體之間、人民利益與公民利益之間、黨政部門及干部利益與群眾利益之間、維護(hù)社會穩(wěn)定與維護(hù)群眾權(quán)益之間的關(guān)系，以科學(xué)、民主、公正為原則，構(gòu)建完善的利益調(diào)節(jié)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制及公共服務(wù)保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：黨和政府主導(dǎo)；維護(hù)群眾權(quán)益；機(jī)制建設(shè)“建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。”[1]完善黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制體現(xiàn)了我黨群眾工作的新思路和聯(lián)系群眾的新方式，是新時(shí)期踐行群眾路線的必然要求和重要內(nèi)容。

一、完善黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制的必要性

“90年來黨的發(fā)展歷程告訴我們，來自人民、植根人民、服務(wù)人民，是我們黨永遠(yuǎn)立于不敗之地的根本?！?[1] 所以，“我們要隨時(shí)隨刻傾聽人民呼聲、回應(yīng)人民期待，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，維護(hù)社會公平正義，在學(xué)有所教、老有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，在經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)。”在新的歷史條件下，無論從黨“全心全意為人民服務(wù)”根本宗旨的當(dāng)代實(shí)現(xiàn)，還是從黨執(zhí)政規(guī)律的客觀要求，或是從我國社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要等方面來看，完善黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制都是非常必要的。

第一，從黨性來看，這是我們黨“以人為本、執(zhí)政為民”執(zhí)政理念實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)?！耙匀藶楸尽?zhí)政為民”是當(dāng)前“指引、評價(jià)、檢驗(yàn)我們黨一切執(zhí)政活動的最高標(biāo)準(zhǔn)。”[1]經(jīng)過多年實(shí)踐探索，為踐行“以人為本、執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念，黨相繼提出了“發(fā)展是黨執(zhí)政興國第一要務(wù)”和“發(fā)展成果惠及全體人民”的戰(zhàn)略目標(biāo)。完善黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制正是實(shí)現(xiàn)后一個(gè)目標(biāo)的重要舉措和必然選擇。如果發(fā)展不以維護(hù)廣大群眾權(quán)益為方向和最終落腳點(diǎn)，那么所謂發(fā)展也就會因?yàn)槊撾x社會主義方向而失去了意義，“以人為本、執(zhí)政為民”就成為一句空話。一方面，我國發(fā)展中的不平衡性問題非常嚴(yán)峻，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距以及階層之間收入分配差距依然較大，特別是弱勢群眾權(quán)益受損問題比較突出。另一方面，市場經(jīng)濟(jì)條件下，人們的價(jià)值觀念多元多變，自主、公平、權(quán)利、法治等現(xiàn)代意識不斷增強(qiáng)，共享改革發(fā)展成果的愿望更是日益強(qiáng)烈，如何滿足群眾權(quán)益新要求成為黨和政府必須應(yīng)對的新課題。新的歷史條件下，我們必須認(rèn)識到，黨和政府維護(hù)群眾權(quán)益既要靠黨員干部的信念支撐和理性自覺，更要依賴于完善的民主政治制度體系作為機(jī)制保障，才能保證“以人為本、執(zhí)政為民”理念的貫徹執(zhí)行。

第二，從執(zhí)政規(guī)律來看，這是我們黨保持執(zhí)政合法性的必然要求。“只有我們把群眾放在心上，群眾才會把我們放在心上；只有我們把群眾當(dāng)親人，群眾才會把我們當(dāng)親人?！?[1]中國共產(chǎn)黨是經(jīng)過歷史篩選而非通過競爭選舉獲得了執(zhí)政地位，但黨的執(zhí)政地位不是一勞永逸的。非競爭性的長期執(zhí)政環(huán)境使黨容易缺乏執(zhí)好政的剛性壓力與短期動力，和權(quán)力職能部門直接融合的現(xiàn)實(shí)使黨有了對權(quán)力進(jìn)行非法使用的更大空間，這些都有可能使黨成為脫離人民群眾、濫用權(quán)力的既得利益集團(tuán)，最終喪失執(zhí)政合法性，蘇聯(lián)共產(chǎn)黨蛻變和最終垮臺已經(jīng)給我們提供了歷史的反面教材。黨和政府執(zhí)政的過程是運(yùn)用公共權(quán)力對社會資源進(jìn)行權(quán)威性分配和利益調(diào)整的過程，健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制正是我們履行執(zhí)政責(zé)任的主要內(nèi)容，也是黨和政府能否在新的歷史條件下獲得執(zhí)政合法性不竭資源的關(guān)鍵。

第三，從社會現(xiàn)實(shí)來看，這是當(dāng)代中國社會發(fā)展的迫切需要。隨著改革開放及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化進(jìn)程的加快，我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了劇烈變動，利益格局發(fā)生了深刻變化，利益主體和利益需求多樣化，社會利益關(guān)系更趨復(fù)雜。亨廷頓說，現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化卻滋生著不穩(wěn)定?，F(xiàn)代化不可避免地帶來利益矛盾的增多和社會沖突的加劇，利益矛盾和利益沖突已經(jīng)成為引發(fā)社會矛盾的主要方面。在愈益復(fù)雜的形勢下，要維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，激發(fā)人們參與社會主義建設(shè)的強(qiáng)大動力，我們就必須在繼續(xù)堅(jiān)持改革開放、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，更加重視統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，積極維護(hù)群眾尤其是弱勢群體的權(quán)益，重點(diǎn)解決各種損害群眾權(quán)益的違紀(jì)違法行為，加快完善黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，以確保改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的良好社會政治環(huán)境。

二、正確發(fā)揮黨和政府主導(dǎo)作用必須堅(jiān)持群眾路線

“回顧90年中國的發(fā)展進(jìn)步，可以得出一個(gè)基本結(jié)論：辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨?！盵1]群眾權(quán)益維護(hù)同樣離不開黨和政府的主導(dǎo)作用，完善維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制也必須在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)與推進(jìn)下才能逐漸完成。但黨和政府在維護(hù)群眾權(quán)益中究竟有哪些主導(dǎo)作用及如何發(fā)揮需要正確的認(rèn)識和把握，這也是維護(hù)群眾機(jī)制建設(shè)必須著力解決的主要問題。

具體來說，黨和政府的主導(dǎo)作用體現(xiàn)為三個(gè)方面：首先，黨和政府具有強(qiáng)大的整合能力，能始終站在社會公共利益和最大多數(shù)群眾權(quán)益的立場，在錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系和得失比較中，更有效地實(shí)現(xiàn)眼前利益和長遠(yuǎn)利益、局部利益和全局利益、具體利益和根本利益的有機(jī)結(jié)合；其次，黨和政府具有強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)能力，能夠通過意識形態(tài)資源指導(dǎo)人們形成正確的權(quán)利觀和利益觀，并運(yùn)用自己的權(quán)力資源與政治權(quán)威為人們的市場競爭、政治參與和社會活動等行為提供恰當(dāng)?shù)闹贫拳h(huán)境，探求從根本上清除侵害群眾權(quán)益現(xiàn)象的長久之計(jì)，使維權(quán)要求與維權(quán)實(shí)效的統(tǒng)一獲得機(jī)制性保障；再次，黨和政府具有強(qiáng)大的組織能力，能夠借助于自身龐大的組織網(wǎng)絡(luò)和社會團(tuán)體聯(lián)系和服務(wù)群眾的作用，引導(dǎo)和幫助群眾依法合理表達(dá)訴求，使維護(hù)群眾合法權(quán)益的實(shí)踐納入良性運(yùn)行的軌道。

總的來說，維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制建設(shè)不僅要在價(jià)值觀上堅(jiān)定群眾立場，還要在方式方法上走群眾路線，與黨的建設(shè)及執(zhí)政能力提升、政府職能轉(zhuǎn)變及行政行為方式改進(jìn)，社會主義民主推進(jìn)及政治文明發(fā)展相結(jié)合。堅(jiān)持群眾路線是黨和政府主導(dǎo)正確發(fā)揮，群眾權(quán)益維護(hù)機(jī)制不斷完善的根本。

第一，黨和政府主導(dǎo)作用與群眾主體地位的關(guān)系。在民主觀念日益深入人心，民眾權(quán)利意識不斷增強(qiáng)的今天，黨和政府既是群眾權(quán)益的直接維護(hù)者，但更是群眾權(quán)益的間接維護(hù)者，黨和政府主導(dǎo)作用的正確發(fā)揮應(yīng)以尊重群眾自身的主體地位為前提。完善黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制必須保障群眾應(yīng)有的法律權(quán)利和政治權(quán)利，賦予群眾爭取和維護(hù)自己合法利益的有效力量，這是正確發(fā)揮黨和政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的前提；還必須建立黨和政府部門及領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)履行“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”政治承諾的民主政治機(jī)制，有效引導(dǎo)群眾進(jìn)行民主參與、民主決策、民主選舉和民主監(jiān)督，從而賦予群眾爭取和維護(hù)自己合法利益的政治通道和空間，這是民主社會條件下正確發(fā)揮黨和政府主導(dǎo)作用的題中應(yīng)有之義。黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制是為了“讓民做主”，而不是“為民做主”，不是黨和政府的政治統(tǒng)治機(jī)制，而是黨和政府主導(dǎo)的多元參與的民主政治機(jī)制。

第二，代表人民根本利益和維護(hù)公民權(quán)益的關(guān)系?！拔覈鴪?zhí)政理念正經(jīng)歷著從人民維度到公民維度的發(fā)展，并力求在兩個(gè)維度中保持必要的張力。在發(fā)展中出現(xiàn)的流民、移民、失業(yè)者、農(nóng)民工、釘子戶、困難戶已開始把公民維度張揚(yáng)到一個(gè)極點(diǎn)。一個(gè)一心一意搞發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者如果冷對于此，很可能會倒在公民維度面前。”[3]代表和實(shí)現(xiàn)“人民根本利益”是黨和政府方針政策制定的依據(jù)，也是各項(xiàng)工作的方向，在這里人民是一個(gè)政治范疇，具有整體性，人民的利益高于和優(yōu)先于個(gè)人利益。同時(shí)，我們又必須看到，在市場經(jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展的雙重推動之下，民眾的公民意識也在不斷覺醒，公民是一個(gè)法的范疇，強(qiáng)調(diào)個(gè)人的基本權(quán)利和個(gè)人利益?！叭嗣窀纠妗钡男纬墒且粋€(gè)復(fù)雜過程，但有一條是肯定的，那就是離開尊重和維護(hù)公民個(gè)人合法權(quán)益的基礎(chǔ)，人民根本利益就沒有說服力，還可能演變?yōu)榭辗旱恼纬橄笪?，甚至成為任由少?shù)人操控，實(shí)現(xiàn)某種特權(quán)的工具。維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制應(yīng)當(dāng)既是人民根本利益形成和實(shí)現(xiàn)的機(jī)制，又是公民個(gè)體合法權(quán)益（包括少數(shù)人的權(quán)益）保障和維護(hù)的機(jī)制。

第三，黨政部門及干部利益與群眾利益的關(guān)系。市場經(jīng)濟(jì)條件下，黨政部門及干部具有多重的利益角色，既是群眾權(quán)益的代表和維護(hù)者，又具有部門利益主體和個(gè)人利益主體的身份?！耙詸?quán)謀私”是最大的社會不公正，也是群眾權(quán)益的最大威脅。當(dāng)前我國存在的“以權(quán)謀私”現(xiàn)象既包括官員個(gè)人借助于權(quán)力，謀取個(gè)人非法利益的顯性違法違紀(jì)行為，更包括權(quán)力部門為實(shí)現(xiàn)部門私利，借助于公共政策制定的壟斷權(quán)而進(jìn)行與民奪利，甚至直接侵犯、剝奪百姓利益的抽象政治行為，這種行為可能具有法律上的形式合法性，卻違背了政治學(xué)意義上的內(nèi)容合法性，是對社會正義的嚴(yán)重侵蝕，其社會危害性更大。我國權(quán)力異化最深層次的根源在于“權(quán)力官場化”的體制因素，即權(quán)力始終在官場內(nèi)部進(jìn)行封閉性的運(yùn)作，而不是在官和民之間開放性地廣泛聯(lián)系與溝通，進(jìn)而產(chǎn)生了大量的腐敗空間和損害群眾利益的行為。[4]如何徹底解決黨政部門小團(tuán)體利益，在尊重黨員干部個(gè)人合理利益的同時(shí)保證其人民性和公共性的關(guān)鍵是實(shí)行權(quán)力運(yùn)行的民主化，用規(guī)范化的具體制度來保證群眾對權(quán)力運(yùn)行的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使權(quán)力得以陽光操作。

第四，維護(hù)社會穩(wěn)定與維護(hù)群眾權(quán)益的關(guān)系。社會穩(wěn)定是社會發(fā)展和維護(hù)群眾權(quán)益的前提。當(dāng)前，隨著社會矛盾的增加和國內(nèi)外各種復(fù)雜情況的出現(xiàn)，各種形式的社會沖突頻繁發(fā)生，社會穩(wěn)定面臨著新的考驗(yàn)。然而，一些基層官員為了“政績”，隨意使用國家政權(quán)力量，簡單地用強(qiáng)制性手段，壓制社會利益分歧，打擊群眾利益表達(dá)行為，剝奪群眾維護(hù)權(quán)益權(quán)利，甚至直接侵犯民眾合法權(quán)益，破壞法治和民主最基本的社會規(guī)則，從而實(shí)現(xiàn)了所謂的“太平盛世”。從維護(hù)穩(wěn)定的效率來說，這種堵壓方式只能帶來暫時(shí)的靜態(tài)穩(wěn)定，必然會產(chǎn)生更大的不穩(wěn)定和不和諧的因素；從維護(hù)穩(wěn)定的價(jià)值目標(biāo)來說，這種堵壓方式與黨的“以人為本、執(zhí)政為民”理念背道而馳，不僅不能鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)，還會容易使民眾對黨和政府的公信力、執(zhí)政能力產(chǎn)生懷疑。我們所要獲得的穩(wěn)定是一種在動態(tài)協(xié)調(diào)中的“韌性穩(wěn)定”，而不是圍堵壓制后的“剛性穩(wěn)定”。維護(hù)穩(wěn)定必須以維護(hù)群眾權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，如此，才能做到“最大限度激發(fā)社會活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”。

三、維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制完善的主要內(nèi)容

維護(hù)群眾權(quán)益關(guān)鍵在于機(jī)制建設(shè)，踐行群眾路線必須“注重從體制機(jī)制上解決問題，使貫徹黨的群眾路線成為黨員、干部長期自覺的行動”。只有借助于設(shè)置科學(xué)、民主、公正的制度體系和運(yùn)行暢通的政治系統(tǒng)，黨和政府的主導(dǎo)作用才能更好發(fā)揮，群眾權(quán)益也才能更好維護(hù)。

第一， 優(yōu)化利益配置，完善利益調(diào)節(jié)機(jī)制。

健全利益調(diào)節(jié)機(jī)制應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)發(fā)揮好三次分配機(jī)制的作用。首先要發(fā)揮好市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。市場競爭固然要以效率為利益分配的標(biāo)準(zhǔn)和原則，但效率必須是公平的，其公平的標(biāo)準(zhǔn)是平等的市場準(zhǔn)入權(quán)、普遍的競爭規(guī)則以及勞動貢獻(xiàn)和社會所得的一致性，而這些不能在市場中自發(fā)生成，黨和政府必須能提供市場公平競爭的制度基礎(chǔ)。由此，按勞分配的社會主義價(jià)值分配原則才能在市場經(jīng)濟(jì)得以真正貫徹實(shí)行，營造公平競爭的市場環(huán)境。其次，發(fā)揮好公共政策機(jī)制在分配調(diào)節(jié)中的作用。公共政策機(jī)制是利益協(xié)調(diào)的重要手段，黨和政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和稅收等公共政策工具對收入分配的調(diào)節(jié)職能，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域和階層之間的貧富差距，建立科學(xué)的個(gè)人收入分配政治調(diào)節(jié)機(jī)制。最后，發(fā)揮社會機(jī)制在分配中的作用。通過政治支持、制度規(guī)范、政策引導(dǎo)、道德建設(shè)和輿論導(dǎo)向的作用，發(fā)展中介性社會組織，動員社會各方面的積極性，建立健全慈善事業(yè)、民間捐助、社會救助等各種形式的第三次分配的制度和機(jī)制。

第二，疏通利益表達(dá)渠道，完善訴求表達(dá)機(jī)制。

利益表達(dá)機(jī)制的建設(shè)是多方位的系統(tǒng)工程，既要健全已有的政治制度的利益表達(dá)功能，又應(yīng)實(shí)現(xiàn)新興溝通方式的制度化、規(guī)范化。首先，完善黨代表大會、人民代表大會和人民政治協(xié)商會議等國家政治制度層面上的利益表達(dá)機(jī)制。這是實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)定的公民參政、議政、言論自由等民主權(quán)利的基本渠道，也是黨和政府大政方針制定的基本程序，其機(jī)制完善重點(diǎn)在于進(jìn)一步合理配置大會成員結(jié)構(gòu)構(gòu)成，提高代表和委員的話語權(quán)，完善聯(lián)系群眾制度等。其次，政府特別是基層政府層面的利益表達(dá)機(jī)制建設(shè)。政府是各種公共政策的直接制定者，也是社會管理的直接執(zhí)行者，其很多行政行為和老百姓的直接利益密切相關(guān)，從而往往成為群眾利益表達(dá)的直接對象。這一層面的利益表達(dá)機(jī)制建設(shè)應(yīng)當(dāng)從信訪制度、聽證會制度、專家咨詢制度、社會民意調(diào)查制度等方面進(jìn)行完善，并且逐步培育具有較強(qiáng)權(quán)威性的民意調(diào)查組織等，為健全暢通有序的民意表達(dá)機(jī)制做好基礎(chǔ)性工作。再次，用制度的方式把電子政務(wù)、博客論壇、領(lǐng)導(dǎo)信箱等新興民意表達(dá)渠道肯定下來，增強(qiáng)利益表達(dá)的廣泛性、時(shí)效性、便捷性。

第三，加大公共財(cái)政投入力度，完善公共服務(wù)保障機(jī)制。

立足于解決當(dāng)前群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題，以優(yōu)先關(guān)注和保障弱勢群體權(quán)益為原則，以滿足公民公平享受基本公共服務(wù)為目的，我國完善公共服務(wù)機(jī)制應(yīng)重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面展開：首先，完善就業(yè)權(quán)保障機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大再就業(yè)政策扶持范圍，健全面向全體勞動者的職業(yè)技能培訓(xùn)制度，尤其完善再就業(yè)援助制度，著力幫助就業(yè)困難人員就業(yè)。其次，完善健康權(quán)保障機(jī)制。政府必須堅(jiān)持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本衛(wèi)生保健體系，為群眾提供安全、有效、便捷、價(jià)廉的基本醫(yī)療服務(wù)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)針對近期高發(fā)的食品及公共衛(wèi)生安全問題，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)食品、藥品、餐飲衛(wèi)生監(jiān)管機(jī)制的完善，保障人民群眾的健康安全。復(fù)次，完善受教育權(quán)保障機(jī)制。政府必須繼續(xù)深化教育改革，提高教育質(zhì)量，尤其是建構(gòu)受教育機(jī)會和教育資源公平化的機(jī)制，有效防止社會結(jié)構(gòu)剛性化和社會階層固化的趨勢。再次，完善社會權(quán)保障機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，尤其要重點(diǎn)建立農(nóng)村最低生活保障和適應(yīng)農(nóng)民工特點(diǎn)的社會保障制度，完善城市低保、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)、特困戶救助、災(zāi)民救助、城市生活無著落的流浪乞討人員等困難群眾救助制度。

（作者單位：江蘇大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

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