公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境及對策思考

尹曄華

摘要：公共政策執(zhí)行監(jiān)督是政策執(zhí)行過程中重要的一個環(huán)節(jié)，對于有效解決政策問題、達成政策目標具有重大意義。因此，需充分了解公共政策執(zhí)行監(jiān)督的必要性、困境及解決對策，深刻地認識到公共政策執(zhí)行監(jiān)督的重要性。

關鍵詞：公共政策執(zhí)行；執(zhí)行監(jiān)督；困境與對策公共政策過程是一個極其復雜和動態(tài)的過程，主要包括政策方案的制定、執(zhí)行、監(jiān)控與評估等若干邏輯階段。其中，公共政策的執(zhí)行是政策過程的重要環(huán)節(jié)，是將理想的政策方案轉化為現實、政策目標轉化為政策效益的唯一途徑。但是，在實際的公共政策執(zhí)行過程中，由于政策執(zhí)行主體“經濟人”的屬性及外部執(zhí)行條件和環(huán)境等制約因素的影響，公共政策實施效果往往達不到預期的目標。因此加強對公共政策執(zhí)行監(jiān)督對克服政策執(zhí)行主體“經濟人”屬性的影響、順利達成公共政策目標、促進政策利益最大化等具有重要意義。

一、 公共政策執(zhí)行監(jiān)督的必要性

（一）克服政策執(zhí)行主體自身的缺陷

公共政策執(zhí)行主體主要是指負責組織落實公共政策的組織或人員，是公共政策順利達成目標、解決公共問題重要推動者。然而“人們奮斗所爭取的一切，都與他們的利益相關”[1]政策執(zhí)行者也會追求自身利益的最大化進而影響政策的有效執(zhí)行。當各主體出現利益沖突時，政策執(zhí)行者就會通過各種手段來維護或擴大自身的利益，從而導致政策執(zhí)行出現偏差。同時，由于政策執(zhí)行者各方面的能力存在一定的局限性，而政策執(zhí)行是一個極其復雜的過程，則必然不可能面面俱到。因此，在政策執(zhí)行過程中，有必要時時對其進行監(jiān)督，保證其按正確的方向進行，順利的實現政策目標，實現公共利益的最大化。

（二）有利于促進公共政策有效執(zhí)行

公共政策執(zhí)行是一項目標性很強的實施性活動，整個實施過程都是目標導向的。但是，在實際的實踐過程中，由于各方面因素的影響，導致本來良好的政策方案在執(zhí)行過程中變形、走樣，難以順利的實現既定的政策目標。公共政策執(zhí)行監(jiān)督的主要任務就是幫助政策執(zhí)行者在公共政策執(zhí)行中克服自身的缺陷、及時應對政策環(huán)境的變化以及協(xié)調政策制定者與執(zhí)行者之間的利益沖突、發(fā)現政策執(zhí)行中的漏洞和偏差、迅速采取各種措施進行補救，使公共政策執(zhí)行按照既定的目標所確立的標準順利實施，以順利的解決政策問題、實現政策目標。

（三）保障社會穩(wěn)定，促進社會民主

公共政策的本質是對社會資源的權威性分配，執(zhí)行過程中出現走樣、變形必然會導致社會資源分配的不公平，影響、甚至損害某一部分政策對象的利益，從而可能導致社會的動蕩不安。隨著我國社會經濟的不斷發(fā)展，公民文化素質的不斷提高，公民的民主權利意識不斷增強，要求參與政治生活的呼聲越來越高。因此，加強公共政策執(zhí)行監(jiān)督一方面可以滿足公民參與政治生活的要求，避免公共政策執(zhí)行損害既得利益群體的利益，減少社會矛盾和沖突。另一方面，可以使政府和社會公眾保持良好的合作與互動關系，督促政策執(zhí)行機關及人員按照法律法規(guī)的規(guī)定正確地執(zhí)行公共政策。同時也可督促他們奉公守法、勤政愛民，增強政府的公信力、樹立良好的政府形象。

二、 公共政策執(zhí)行監(jiān)督的現實困境

（一）相關法律法規(guī)存在缺位

健全和完善的法律法規(guī)是保證公共政策執(zhí)行監(jiān)督效能有效發(fā)揮的前提和基礎。隨著社會主義市場經濟的發(fā)展、社會主義法制社會的推進以及依法治國目標的確立，我國已頒布了許多旨在保障公共政策執(zhí)行監(jiān)督的法律法規(guī)。例如：《行政監(jiān)察法》、《行政訴訟法》等等。這些法律在一定程度上為公共政策執(zhí)行監(jiān)督提供了一定的標準和程序，使我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督有法可依。但是這些法律僅僅只是規(guī)定了公共政策執(zhí)行監(jiān)督的根本原則，缺乏具體實施細則，同時對監(jiān)督主體的權限范圍、監(jiān)督程序、方式及方法也沒有作明確的規(guī)定，這樣就導致了具體的政策執(zhí)行監(jiān)督活動無章可循、缺乏可操作性。

（二）監(jiān)督主體缺乏相應的獨立性和權威性

公共政策執(zhí)行監(jiān)督是監(jiān)督權對執(zhí)行權的制約和約束，監(jiān)督主體的地位和權能在很大程度上影響著監(jiān)督的效果。我國實行的是雙重領導體制，監(jiān)察機關一方面要收到上級業(yè)務部門的領導或指導，一方面還要受到同級黨委、政府的領導。實際上，在雙重領導體制下，上級業(yè)務部門沒有人、財、物的實權，監(jiān)察機關的人員編制、人事任免、財政資金等基本上是受控于同級政府。這樣，監(jiān)督主體與監(jiān)督客體不僅沒有處于平等的地位，還形成了監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體的附屬關系，因此就大大的削弱了監(jiān)督主體的權威性，弱化了監(jiān)督機構的職能。

（三）行政問責制尚不健全

法國政治學家孟德斯雞說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不易的經驗。有權力的人們使用權力一直遇有界限的地方才停止”。[2]如果不對這種權力進行監(jiān)督、不對失職人員進行責任的追究，那么就不能起到制約權力的效果。我國現行的行政問責制在一定程度上對行政權力起到了制約作用，但但也存在著許多問題。首先是監(jiān)督主體不明。對于應該向誰問責、誰應該承擔責任、如何承擔責任、是直接的還是間接的都不是很清楚，很難具體地界定責任。其次是制度不健全。從我國現行的關于行政問責制的相關制度來看，目前關于公共政策執(zhí)行監(jiān)督問責方面的規(guī)定明顯不足。最后是責任追究不到位。在公共政策執(zhí)行監(jiān)督的問責中，一些執(zhí)行機構出于對自身利益和形象的考慮，對應當負有責任的政策執(zhí)行者進行包庇，只是形式上進行追責。這樣的問責制只會形成一種形式主義，起不到真正的威懾和懲治作用。

三、公共政策執(zhí)行監(jiān)督困境的解決對策

（一）建立健全相應的法律法規(guī)體系

制定公共政策執(zhí)行監(jiān)督法律法規(guī)，從法律上具體規(guī)范和明確各監(jiān)督主體間的職責、權力與責任，監(jiān)督的范圍、程序、方式及方法，監(jiān)督主體間以及監(jiān)督主體與公共政策執(zhí)行客體之間的權利義務關系，形成全方位、多層次的公共政策執(zhí)行監(jiān)督網絡。同時，建立健全法律法規(guī)體系應基于立法、守法、執(zhí)法的基礎上。在立法方面，通過相應的法律法規(guī)來約束公共政策執(zhí)行主體的行為，明確其職責與權限范圍，促使其依法執(zhí)行。在守法方面，應加強宣傳教育，使公共政策執(zhí)行主體的守法意識得到加強。在執(zhí)法方面，要在法律法規(guī)的權力范圍內嚴格執(zhí)行，對于那些知法違法的執(zhí)行主體，按照相應的法律條款予以懲罰。

（二）強化監(jiān)督主體的獨立性和權威性

孟德斯鳩曾經說過：“要防止權力濫用，就必須以權力來制約權力”。[2]在雙重領導體制下，專門監(jiān)督機構在很大程度上附于同級政府，缺乏相對獨立的監(jiān)督權，甚至出現不敢監(jiān)督的情況，難以有效的實行監(jiān)督。因此，必須及時的采取有效的措施來改進領導體制，從制度上確保監(jiān)督機構的獨立性和增強其監(jiān)督的權威性。同時給予專門監(jiān)督機構獨立的人事任免權以及財政預算。這樣才能保障使其在履行監(jiān)督職能時不受同級政府的干預，真正實現有效的監(jiān)督。

（三）加強政策執(zhí)行的責任追究

在授予公共政策執(zhí)行主體公共權力的同時，必須充分地明確其職責范圍，設定“以責任制約權力”的制約機制，加強對公共政策執(zhí)行主體的責任追究，要確保政策執(zhí)行主體職、權、責相一致。對公共政策執(zhí)行主體的責任追究，必須通格落實責任追究，切實做到有權必有責，對違法的政策執(zhí)行主體實施責任追蹤，做到有責必追究，追究必落實，落實必到位。這樣才能使公共政策執(zhí)行主體在具體執(zhí)行過程中不敢亂來，切實提高執(zhí)行效果。（作者單位：西南大學政治與公共管理學院）

參考文獻：

[1]《馬克思恩格斯全集》第 1 卷， 人民出版社 1977年版第 82 頁

[2]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].北京：商務印書館，1982：154