交通行政執(zhí)法模式的改革思考

王鷺

（廣西壯族自治區(qū)南寧高速公路管理處 廣西南寧 530022）

交通行政執(zhí)法模式的改革思考

王鷺

（廣西壯族自治區(qū)南寧高速公路管理處 廣西南寧 530022）

隨著我國經濟的高速發(fā)展和社會管理結構的不斷轉型，我國交通運輸行業(yè)作為國民經濟的基礎，按現(xiàn)代交通的發(fā)展趨勢，正努力構筑現(xiàn)代化綜合交通運輸體系；與此同時，交通運輸行業(yè)的管理體制也在不斷地創(chuàng)新改革，以適應我國交通運輸行業(yè)的需要。本文通過分析交通行政執(zhí)法體制改革的必要性，結合交通運輸部對全面深化交通運輸改革試點的要求和進展，剖析改革過程中需解決的問題，提出針對性的解決措施，旨在強化行業(yè)交流，為交通運輸改革提供新思路。

交通運輸；行政執(zhí)法體制；改革

前言

改革開放特別是黨的十六大以來，我國不斷推進行政管理體制改革以適應經濟社會發(fā)展的要求，交通行政執(zhí)法體制改革是行政管理體制改革的內容之一，其貫穿交通運輸管理發(fā)展的全過程，通過深化改革，進一步優(yōu)化結構、轉變職能、理順關系、提高效能，從而適應交通運輸管理的新變化。本文結合我國交通行政執(zhí)法現(xiàn)狀，分析交通行政執(zhí)法體制改革的思路，從選擇改革模式、相關配套法律法規(guī)的制定、與原有管理部門之間的關系等方面提出改革需要解決的問題。

1 交通行政執(zhí)法體制改革的必要性

從交通行政執(zhí)法部分職能交叉、重疊（見表1），看目前我國交通執(zhí)法體制的利與弊（見表2）。

表1 各部門部分職能交叉情況

表2 交通執(zhí)法體制的利與弊

交通行政執(zhí)法指各級人民政府交通主管部門及其依法委托的事業(yè)組織、法律和法規(guī)授權的組織在其職權范圍內，依據(jù)相關法律、法規(guī)和規(guī)章，對交通行政管理相對人作出影響其權利和義務的具體行政行為，是貫徹執(zhí)行交通法律、法規(guī)和規(guī)章的社會性管理活動?，F(xiàn)階段，在交通運輸行政執(zhí)法方面，國內采用的體制為分散式。該體制優(yōu)點是各專業(yè)以及行業(yè)都獨立發(fā)揮自身的功能對交通進行管理，各司其職。但是也存在以下三種弊端：

（1）管理部門間存在職能交叉的情況，容易產生真空地帶，給違法當事人鉆空子。例如，公路路政執(zhí)法、公安交通執(zhí)法這兩個部門在治理超限超載車輛職責劃分上存在交叉的情況，《公路法》第50條與《道路交通安全法》第48條極易出現(xiàn)分歧，存在職能重疊，由于處罰額度不一樣，違法的超限運輸當事人利用“一事不二罰”的原則，同一違法行為選擇接受處罰低的執(zhí)法部門接受處理。更甚至因權利分配上的原因，導致部分違法行為尚未得到有效處理，例如對違法超限車輛處罰后必須消除違法行為才能放行，執(zhí)法部門間有相互推諉的現(xiàn)象。

（2）不同的執(zhí)法隊伍因所依據(jù)的法律、處罰標準、工作流程不同，導致工作協(xié)調困難。例如，路政與運政部門之間的協(xié)調配合，根據(jù)《公路安全保護條例》第41條和第66條的規(guī)定，道路運輸管理機構對駛出貨場的違法超限超載的運輸車輛有處罰權，對路政處理的違法超限超載運輸車輛達到一定處罰標準的可以吊銷其車輛營運證，但由于路政與運政分屬兩個不用的機構，由于職責劃分不合理和某些利益問題，工作上的配合度并不高。

（3）職能相同，多部門管理，造成機構重疊，增加財政負擔。單從交通管理內部劃分，依據(jù)管理領域不同，執(zhí)法機構劃分為公路路政、交通運政、港航執(zhí)法等多個不同的交通行政執(zhí)法部門，而單就公路路政執(zhí)法又劃分為多個部門，例如，廣西壯族自治區(qū)的公路交通行政執(zhí)法隊伍，公路路政部門分為高速公路路政執(zhí)法隊伍和普通公路路政執(zhí)法隊伍，分別由自治區(qū)高速公路管理局和自治區(qū)公路管理局直屬管理；普通公路路政部門又分為兩支路政執(zhí)法隊伍，分別由自治區(qū)公路管理局直屬管理和地方交通運輸管理局直屬管理。實際上路政管理職能一樣，卻因管轄區(qū)域的不同而劃分為多個路政執(zhí)法隊伍。

體制改革的必要性主要有兩方面：①體制的重要性：a.體制有利于法律的制定及完善。法律是行政執(zhí)法的基礎，執(zhí)法也是檢驗法律的重要方法。在執(zhí)法過程中，可以了解法律的適用性以及人們對該法律的認知，執(zhí)法工作可為修訂以及完善法律提供重要信息。b.建立綜合性體制，有利于整體提高執(zhí)法效率，維護部門的社會影響以及權威性。c.維護公民的權益。改革體制的最終目的是為了維護公民的權益，懲戒不法行為。②執(zhí)法過程中存在諸多問題。目前，在執(zhí)法過程中，普遍存在多頭執(zhí)法、效率不高等情況，不僅不利于提高執(zhí)法效率，而且對交通部門形象帶來負面影響。

2 目前我國交通行政執(zhí)法改革的思路

我國交通運輸部在2014年提出了交通運輸綜合行政執(zhí)法改革試點方案，在福建省、河南省和廣西桂林市開展交通運輸綜合行政執(zhí)法改革試點工作，目標是經過2年左右的時間，在試點地區(qū)努力形成機構設置科學、職能配置合理、運作協(xié)調高效、執(zhí)法行為規(guī)范、執(zhí)法保障有力的交通運輸綜合行政執(zhí)法體制和運行機制，形成可在全國交通運輸系統(tǒng)推廣的成功經驗。從廣西桂林市的交通運輸綜合執(zhí)法改革試點看，實際是把分屬于公路、道路運輸、水路運輸、港口和城市公共交通不同單位的行政執(zhí)法職能資源整合重新劃分，綜合成立一個獨立法人單位，并將執(zhí)法檢查、案卷處理和執(zhí)法監(jiān)督三權分離，形成交通運輸執(zhí)法綜合管理的模式。

目前大部分學者研究也傾向于綜合性體制，但提出的體制基本模式建議不同，以一個省為例，主要有三大基本模式：①一廳多局。省交通運輸廳下屬分別設置船舶檢驗、航道、運政、公路路政等二層獨立法人單位，如廣西壯族自治區(qū)交通運輸廳下屬承擔行政職能的事業(yè)單位有港航管理局（掛船舶檢驗局）、道路運輸管理局（掛國際道路運輸管理辦公室）、公路管理局（掛路政執(zhí)法監(jiān)督局）、高速公路管理局（掛高速公路路政執(zhí)法監(jiān)督局）四個二層管理局。目前各個管理局職能分工明確，獨立運行工作，互不干涉。②一廳二局。該種模式是基于第一種模式建立的，把各個專業(yè)管理局進行資源整合，建立港航、公路運輸這兩個管理局，理順道路和航道管理體制，把分別管理高速公路、普通公路和縣鄉(xiāng)村公路的各管理局統(tǒng)一合并為一個公路運輸管理局，改變過去多局管理的局面，簡化執(zhí)法程序，有利于提高工作效率。該種模式其實是建立在第一種模式的基礎上，壓縮機構數(shù)量。③一廳多局一隊。該模式將船舶檢驗、道路運輸、公路路政等行政執(zhí)法職能從各管理局分離出來，建立專門的執(zhí)法支隊。但是，實踐表明，該種模式在實際運行過程中出現(xiàn)很多困難和問題，人員、場所、財政等需要多方面的支持。

3 實施交通行政執(zhí)法模式改革過程中需解決的問題

3.1 選擇改革的模式問題

本文建議綜合三大基本模式的優(yōu)點，建立行業(yè)管理和行政執(zhí)法相分離的模式，即省交通運輸廳下屬設置港航和公路運輸兩個行業(yè)管理局，理順道路、航道管理體制，把航運管理、道路運輸、公路路政等原有的行政處罰、監(jiān)督檢查、行政強制等相關行政執(zhí)法職能從行業(yè)管理局分離出來，建立綜合執(zhí)法局，按行政區(qū)域劃分，在省級、地市、縣分別設置執(zhí)法總隊、支隊、大隊。目前，實施該種模式已經具備以下三個條件：①國家體制改革營造環(huán)境。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，要“深化行政執(zhí)法體制改革。整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權，推進綜合執(zhí)法，著力解決權責交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權責統(tǒng)一、權威高效的行政執(zhí)法體制”，對解決多頭執(zhí)法問題提出了具體要求。②交通運輸部在2014年提出了交通運輸綜合行政執(zhí)法改革試點現(xiàn)已在在河南、福建及廣西桂林市先行啟動，通過整合交通運輸行政執(zhí)法資源，實行綜合執(zhí)法，在試點地區(qū)逐步建立起機構設置及職能配置合理、運作協(xié)調高效、執(zhí)法行為規(guī)范、執(zhí)法保障有力的交通運輸綜合行政執(zhí)法體制和運行機制。③人才隊伍不斷龐大。近幾年，國家制定公開招聘的相關法律以及制度，建立了港口行政、航道行政、公路路政、交通運政等多方面的人才隊伍，為新機構的成立提供人才保障。

3.2 相關配套法律法規(guī)的制定問題

法律規(guī)定是制度和體制的基礎，缺乏法律支持的體制改革，不僅違背法治原則，也不能長久持續(xù)。交通運輸綜合行政執(zhí)法體制改革，必須在合法性的前提下改革。從法律的視角看，主要涉及三項內容：主體、職權和上下關系。如《公路法》中，法律授權的公路行政管理主體是公路管理部門或地方人民政府交通部門，如果把行業(yè)管理和行政執(zhí)法分離后，獨立成立綜合執(zhí)法機構，那么這個綜合執(zhí)法機構是否有執(zhí)法主體資格？相關行政法規(guī)中如《水路運輸管理條例》、《航道管理條例》、《道路運輸條例》、《公路安全保護條例》等以及相關地方性法規(guī)都分別對港口行政、航道行政、公路路政、交通運政等行政執(zhí)法職能作了規(guī)定，如果成立綜合執(zhí)法機構后，法律法規(guī)對其職能如何確定？上述問題均需要法律法規(guī)明確。

3.3 綜合執(zhí)法機構與原有管理部門之間的關系問題

實行交通運輸綜合執(zhí)法，要解決好執(zhí)法機構和原有管理部門之間的執(zhí)法與管理職能交叉、機構建設、人員調配、執(zhí)法場所、經費開支、協(xié)調監(jiān)督等等問題。從廣西近年來的交通行政執(zhí)法體制改革看：①為了貫徹落實國家成品油費稅改革安置交通征稽人員而實施的交通行政執(zhí)法改革，把原征稽人員、路政人員、治超人員整合組建新的路政執(zhí)法隊伍，但人事權和財政權仍掌握在原公路管理部門手中；②為了實現(xiàn)政企分開，把路政執(zhí)法與高速公路養(yǎng)護運營分開，但未考慮執(zhí)法隊伍的后勤保障，使得獨立法人的執(zhí)法隊伍一直依托高速公路經營企業(yè)提供辦公用房和水電，導致行政管理職能受到一定影響。上述兩次改革都未能做到執(zhí)法主體獨立。實施交通綜合行政執(zhí)法改革的目的是為了規(guī)范執(zhí)法，提高執(zhí)法效率，因此，要加強綜合執(zhí)法部門與原有部門的協(xié)調配合，完善交通運輸綜合執(zhí)法經費財政保障機制，并結合事業(yè)單位分類改革，努力將交通運輸綜合行政執(zhí)法機構納入當?shù)匦姓?zhí)法序列，從而使整個執(zhí)法體系高效運作，提高行政管理效率。

[1]顧大松.行政執(zhí)法現(xiàn)代化解析及建議——基于江蘇省交通運輸行政執(zhí)法現(xiàn)代化的思考[J].中國公路，2014，19：53～57.

[2]交通運輸部關于印發(fā)全面深化交通運輸改革試點方案的通知.交通運輸部政府信息公開，2015-00198.

[3]王飛.交通行政執(zhí)法研究[D].長春理工大學，2012.

D922.1

A

1004-7344（2016）09-0013-02

2016-2-20

王鷺（1977-），女，經濟師，研究生，主要從事交通行政執(zhí)法隊伍建設、交通行政執(zhí)法法律法規(guī)政策和實際操作實務等方面的研究。