英國與歐盟的歷史糾葛

陳新+++劉曉敬

英國退歐公投揭曉，退歐票領(lǐng)先，媒體嘩然，市場動蕩，英、歐各方反應(yīng)強(qiáng)烈。退歐與留歐的投票比例接近，分別為51.8%和48.2%，這嚴(yán)重撕裂了英國社會完美體現(xiàn)了英國針對歐盟問題的糾結(jié)。

不同的一體化的路徑

西歐在戰(zhàn)后重建的初期，出現(xiàn)了兩條區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的路徑。一條是法國和德國推動的通過共同體方式發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，另一種則是由英國倡導(dǎo)的通過自由貿(mào)易進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合。前者于1957年建立了由6國組成的歐洲經(jīng)濟(jì)共同體（EEC，簡稱歐共體），而后者則于1960年建立了由7國組成的歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟（EFTA，簡稱歐自聯(lián)）。由此產(chǎn)生“內(nèi)6國外7國”的格局。這兩大集團(tuán)之所以不同，是因?yàn)槟康牟煌?。歐共體6國的成員是“決心在歐洲人民之間奠定前所未有的緊密聯(lián)盟的基礎(chǔ)”（《羅馬條約》1957），而歐自聯(lián)7國只是“決心有助于歐洲各國人民清除貿(mào)易壁壘和促進(jìn)更緊密的合作”（《斯德哥爾摩憲章》1960）。歐共體的政治目標(biāo)和歐自聯(lián)的純經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之間的鮮明對比揭示了一體化的不同的道路選擇：歐共體成員是“建立共同市場和不斷促進(jìn)經(jīng)濟(jì)政策接近”，并抱有政治抱負(fù)，而歐自聯(lián)成員則是建立自貿(mào)區(qū)。

總的來說，歐共體和歐自聯(lián)在過去50多年中，起初的規(guī)模相近，但由于發(fā)展方向迥異，歐共體逐步完全倭化了歐自聯(lián)。歐共體由創(chuàng)始6國增加到28國，歐共體也發(fā)展成為現(xiàn)在的歐洲聯(lián)盟（EU，簡稱歐盟）。而歐自聯(lián)從7國起步，期間也經(jīng)歷了擴(kuò)大，但許多成員陸續(xù)改弦易轍，投奔?xì)W共體陣營。尤其是英國首當(dāng)其沖。目前歐自聯(lián)僅剩4國，即瑞士、挪威、冰島和列支敦士登。另外，以貿(mào)易為例，1961年，歐自聯(lián)在全球貿(mào)易中比重是歐盟的比重的2/3，歐共體-歐自聯(lián)之間的貿(mào)易幾乎是跟歐共體內(nèi)部貿(mào)易接近。到2009年，形勢發(fā)生了根本的變化。歐盟在全球貿(mào)易中的比重比歐自聯(lián)的比重大了近20倍，歐盟內(nèi)部貿(mào)易是歐盟-歐自聯(lián)之間貿(mào)易的8倍。不同的目標(biāo)選擇，帶來的一體化的深度和廣度是完全不一樣的。歐自聯(lián)逐步萎縮到目前無足輕重的地步，并非意味著自由貿(mào)易路徑的失敗，而是歐共體強(qiáng)大的磁場效應(yīng)所致。歐盟逐步形成的占絕對優(yōu)勢的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，以及同歐洲其他部分相比相對較高的經(jīng)濟(jì)成就，使它成為歐洲大陸上的經(jīng)濟(jì)帶頭人。此外，歐盟像磁石一樣吸引了許多國家，對其他國家起到了鐵錨式的穩(wěn)定作用。泛歐經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的結(jié)果是，所有其他國家都對同歐盟發(fā)展更為自由的商品和服務(wù)貿(mào)易表示出濃厚的興趣，而不再熱心于促進(jìn)與其他非歐盟國家經(jīng)濟(jì)交流的自由化。

歐自聯(lián)的歷史及其逐步融入歐盟，在很大程度上是由霸權(quán)效應(yīng)和磁場效應(yīng)決定的。對于歐自聯(lián)來說，它對歐共體的出口具有異常重要的意義，這就導(dǎo)致了歐共體的優(yōu)勢地位。歐共體扮演了領(lǐng)導(dǎo)者的作用。歐共體的擴(kuò)大、拓展和深化可以被解釋為產(chǎn)生了霸權(quán)效應(yīng)。

英國入歐的一波三折

英國作為歐自聯(lián)的發(fā)起者，但早在1961年就突然轉(zhuǎn)變初衷，轉(zhuǎn)而申請歐共體成員國資格。

歐共體在沒有英國加入的情況下宣告成立，很快，英國意識到該選擇可能會使自己遭受歧視和孤立。此外，歐自聯(lián)的建立也不足以補(bǔ)償共同市場的建立所帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會。因此，英國保守黨首相哈羅德·麥克米倫執(zhí)政期間，英國改變了其對共同體的政策。1961年夏，英國、愛爾蘭和丹麥提交了入歐申請。

英國雖然表示接受《羅馬條約》及其條款，但提出許多例外，并要求額外簽署種種補(bǔ)充協(xié)定。在法國政府看來，這些讓步面臨著把共同市場稀釋為一個模糊的自由貿(mào)易體系的危險(xiǎn)。1963年1月戴高樂拒絕了英國入歐的申請，理由是英國還沒有做好加入的準(zhǔn)備。1967年，上述三國再次提出入歐申請。同第一次相比，英國明顯降低了要求。歐共體委員會趨向于接納英國，但戴高樂以英國經(jīng)濟(jì)形勢為借口再次否決。隨著戴高樂的離任，英國入歐一事才有了轉(zhuǎn)機(jī)。1973年，英國、愛爾蘭和丹麥三國加入歐共體。但英國的加入，并不意味著困難的結(jié)束。1974年，英國工黨在大選中獲勝，要求就入歐協(xié)議重新進(jìn)行談判，新政府希望獲得更多的交換條件。1975年6月，英國舉行了一次全面公投，結(jié)果表明，大多數(shù)國民希望英國繼續(xù)留在歐共體內(nèi)。但是英國反對一體化的批評態(tài)度并未就此銷聲匿跡。英國對共同體財(cái)政預(yù)算貢獻(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)問題在很長一段時間內(nèi)一直是爭論的焦點(diǎn)。

英國的會費(fèi)繳納問題一直是英國入歐談判進(jìn)程中未被解決的問題

英國的會費(fèi)繳納問題一直是英國入歐談判進(jìn)程中未被解決的問題。該問題在英國加入歐共體之后被保留下來。1979年5月，撒切爾夫人作為英國歷史上的第一位女首相入主唐寧街。當(dāng)年11月在愛爾蘭首都都柏林召開的歐共體首腦會議上，撒切爾夫人忽然拋出炸彈：“我要拿回我的錢！”

時值石油危機(jī)后，歐洲還未能找到合適的解決方法來應(yīng)對危機(jī)。按照那時歐共體的預(yù)算體系，歐共體成員國繳納的會費(fèi)大部分被用于農(nóng)業(yè)的補(bǔ)助。而受益的國家明顯不是英國。英國嘲笑歐共體的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼導(dǎo)致了“葡萄酒湖”和“奶酪山”的出現(xiàn)。更令英國擔(dān)心的是，希臘、西班牙和葡萄牙正在排隊(duì)申請加入歐共體，這又有可能會出現(xiàn)“橄欖油海”和“檸檬山”。以“鐵娘子”著稱的撒切爾夫人要求歐共體對英國每年約10億英鎊的會費(fèi)進(jìn)行部分返還。

隨后的談判中，歐共體允許英國在繳納會費(fèi)時打折，但英國仍在尋求永久的解決方案。1984年在法國楓丹白露舉行的歐共體首腦會議上，英國同其他成員國就英國的會費(fèi)繳納問題達(dá)成一致。英國獲得向歐共體繳納的預(yù)算總額和它從歐共體所得回報(bào)之間的差額66%回扣。歐共體對共同農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行改革。與此同時，英國同意支持在所有領(lǐng)域進(jìn)行進(jìn)一步的一體化建設(shè)。

英國在楓丹白露首腦會議上取得的進(jìn)展被指責(zé)為“重利輕義”，并被看作是歐共體“半心半意”的成員國。但我們也必須看到，英國入歐后的首個十年主要糾結(jié)于它對歐共體的貢獻(xiàn)以及會費(fèi)返回。楓丹白露峰會成為一個轉(zhuǎn)折，英國轉(zhuǎn)而支持建設(shè)更緊密的歐洲大廈。撒切爾夫人在楓丹白露峰會上遞交的《歐洲—未來》文件則展示了英國希望加強(qiáng)歐洲一體化建設(shè)的愿景。

英國的會費(fèi)繳納是英國在入歐問題上糾結(jié)的具體體現(xiàn)。隨著歐洲一體化的深入進(jìn)展，歐盟的改革不斷進(jìn)行，英國的會費(fèi)問題不斷被提出。尤其是歐盟實(shí)行7年制的預(yù)算周期之后，每到制定新一輪預(yù)算框架時，英國的會費(fèi)繳納和回扣都成為英國與歐盟討價(jià)還價(jià)的重點(diǎn)之一。

英國在歐盟的特殊地位

英國加入歐共體是希望從歐洲的統(tǒng)一大市場中獲得更多的商業(yè)利益，而對歐洲走向政治聯(lián)盟依然持排斥的態(tài)度。因此，歐洲一體化建設(shè)幾個重要支柱，英國后來都沒有參加，如鼓勵人員自由流動的申根協(xié)定，以及歐洲的統(tǒng)一貨幣歐元，等等。此外，在歐債危機(jī)中，歐盟試圖制定“財(cái)政契約”，約束各成員國在本國預(yù)算上的放任行為，但遭到了英國和捷克的阻止，認(rèn)為是對預(yù)算主權(quán)的過多干預(yù)。

歐洲一體化之所以獲得長足的發(fā)展，有一個解釋是危機(jī)驅(qū)動，即當(dāng)歐洲遇到危機(jī)時，通過進(jìn)一步一體化的方式可以為歐洲的發(fā)展創(chuàng)造新的紅利，進(jìn)而帶動歐洲自身和歐洲一體化獲得雙贏發(fā)展。這個秘籍在歐共體誕生以來的幾次重大危機(jī)中都得到了驗(yàn)證。然而，面對2008年爆發(fā)的全球金融危機(jī)以及2011年爆發(fā)的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)，歐盟的深化一體化的應(yīng)對方式似乎并沒有顯示出積極的效果。歐洲經(jīng)濟(jì)依然在低迷中徘徊，歐央行不得已出臺量化寬松政策來支持歐洲脆弱的增長。失業(yè)率的增長被遏制，但依然居高不下。再加上歐洲接連收到難民危機(jī)、恐怖襲擊等多重危機(jī)的沖擊，歐洲百姓對一體化的疑慮在上升。最大的疑問在于歐洲的秘籍這次是否管用。

作為游離在大西洋和歐洲大陸之間的英國，在歐洲一體化問題上已經(jīng)不僅僅表現(xiàn)為疑歐了，而是直接表現(xiàn)為脫歐。英國社會“脫歐”派的實(shí)力越來越強(qiáng)，直到目前已與“留歐”派勢均力敵。英國不僅出現(xiàn)了鼓勵脫歐的“英國獨(dú)立黨”（UKIP），甚至保守黨內(nèi)的不少人都認(rèn)為，該黨已經(jīng)到了“重生”的十字路口，積極支持“脫歐”派，會讓本黨有更好的政治前景。在這種背景下，卡梅倫不看好“脫歐”，但沒辦法以武斷之力讓本黨強(qiáng)硬派屈服。因此，在競選中提出了如果當(dāng)選則舉行退歐公投的冒險(xiǎn)賭注。

為了在脫歐公投中獲得更有利的支持，卡梅倫在2015年11月向歐盟提出了希望就英國與歐盟關(guān)系進(jìn)行談判的框架。隨后英國與歐盟展開了相關(guān)談判。2016年2月歐盟峰會公布了談判結(jié)果，該結(jié)果一定意義上是歐盟對英國的最大妥協(xié)，并再次確認(rèn)了英國在歐盟的特殊地位。

在經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域，歐盟重申，如果入盟時沒有承諾參加歐元，可以保留自身的貨幣。這實(shí)際上允許了英鎊作為獨(dú)立貨幣的存在，并承諾不對英鎊采取歧視性的政策。但作為交換，歐盟要求英國不得阻撓歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟進(jìn)行深入的一體化。此外，歐盟要求銀行業(yè)聯(lián)盟采用單一規(guī)則。

在改善經(jīng)濟(jì)競爭力方面，歐盟同意進(jìn)行行政改革，減低管理成本和行政負(fù)擔(dān)。在政治一體化方面，歐盟同意英國可以不參加更緊密的政治聯(lián)盟，但在歐盟立法方面則對英國可能的阻撓做出了限制。新的規(guī)則是，如果12周內(nèi)歐洲議會中已有55%以上的成員國議會同意立法提議，則理事會可以將法案納入議程討論。在社會福利方面，歐盟尊重英國的關(guān)切，尤其針對移民濫用英國社會福利待遇問題，歐盟同意到2020年之前英國的移民可以將兒童補(bǔ)助寄回本國，但此后則終止這種福利轉(zhuǎn)移的行為。此外，英國可以限制移民福利的期限最長為7年。

英國與歐盟達(dá)成的一攬子妥協(xié)方案應(yīng)該是目前對英國最有利的方案。英國既可以參加歐盟的決策，但同時又可以選擇不參加某些領(lǐng)域的一體化。這個方案實(shí)際上是進(jìn)一步鞏固了英國在歐盟的特殊地位，也體現(xiàn)出歐盟希望挽留英國的苦心。但該方案中規(guī)定，如果英國脫歐公投的結(jié)果是脫歐，那這一攬子方案作廢。不幸的是，卡梅倫政府并沒有好好珍惜這一來之不易的妥協(xié)，宣傳策略的失誤一定意義上也影響了公投的結(jié)果。英國與歐盟的談判前功盡棄。

英國退歐的幾種可能方式

鑒于公投是非法律約束性行為，因此，公投的結(jié)果并不意味著英國自動脫歐，需要英國議會根據(jù)公投的結(jié)果對是否退歐做出決定，才具有法律效力。與此同時，歐盟需要接到英國的書面退歐申請才能啟動退歐程序和相關(guān)談判。

卡梅倫已經(jīng)表示到10月將辭職，屆時英國保守黨將產(chǎn)生新的黨首，該黨首也將成為新的英國首相。卡梅倫希望通過此舉將英國關(guān)于退歐的決定推遲到10月再做，這樣可以贏得更多的時間來讓議會做出留歐的決定。從歐盟的表態(tài)來看，歐盟希望英國盡早遞交脫歐書面文件，以便早日開始脫歐談判，盡快結(jié)束英國是否脫歐的不確定性。歐盟于6月28—29日舉行的夏季峰會對英國退歐以及歐洲一體化的未來進(jìn)行討論。從市場角度來看，英國和歐盟之間越早就是否退歐達(dá)成一致，可以減少對預(yù)期的不確定性，進(jìn)而降低市場投機(jī)的機(jī)會。如果預(yù)期不確定性拖延的越久，市場投機(jī)的概率就越大，這對英國和歐盟雙方都是損失，理論上這是雙方都應(yīng)該避免的。但考慮到英國領(lǐng)導(dǎo)人推卸責(zé)任的性格以及歐盟集體作出決策的緩慢，也不排除英國和歐盟之間漫長的談判過程和來回拉鋸的場景出現(xiàn)。

一旦英國正式遞交退歐文件，英國和歐盟之間將啟動退歐談判。談判預(yù)計(jì)有以下幾種情形：凈身出戶、挪威模式、瑞士模式、英國獨(dú)特模式。

第一，凈身出戶。這是極端的方式，即歐盟切斷同英國之間的一切聯(lián)系，拒絕讓英國享受歐盟共同市場的一切權(quán)利，并從條約上對英國作出清晰的分割，把英國徹底逐出歐盟。這一情形發(fā)生的概率很低。歐盟倘若采取這種極端方式，有可能是考慮到通過這種方式可以殺雞儆猴看，阻止在歐盟內(nèi)產(chǎn)生多米諾骨牌效應(yīng)，防止激發(fā)更多的國家離開歐盟。但英國和歐盟之間的經(jīng)濟(jì)融合程度很高，英國也是歐盟很大的市場，相互依賴很大，因此，這種極端的方式對歐盟也是一種很大的傷害。考慮到目前有大量的歐盟其他成員國的勞動力在英國就業(yè)，這種極端的方式會引起連鎖反應(yīng)，進(jìn)而導(dǎo)致雙方都無法承受。歐盟領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)表示，將以和平的方式進(jìn)行分手。所以這一情形發(fā)生的概率不大。

第二，挪威模式。英國和丹麥率先于1973年加入歐共體，歐共體和歐自聯(lián)之間也達(dá)成了自貿(mào)區(qū)協(xié)定。1991年歐自聯(lián)和歐共體決定升級自貿(mào)協(xié)定，建立歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEA）。最終歐自聯(lián)中的挪威、冰島和列支敦士登于1993年簽約，由于挪威在簽約的三國中體量最大，又稱挪威模式。該模式是一種聯(lián)系國協(xié)議的方式，即聯(lián)系國成員加入歐盟的單一市場，實(shí)現(xiàn)商品、勞動力、資本和服務(wù)四大要素的自由流動，但不加入歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策、共同貿(mào)易政策、共同外交與安全政策、司法和內(nèi)務(wù)，以及貨幣聯(lián)盟。歐盟同烏克蘭、中美洲國家等簽署的也是類似的聯(lián)系國協(xié)議。挪威方式對于英國來說意味著，一是法律轉(zhuǎn)換成本較低。聯(lián)系國協(xié)議是一種同歐盟關(guān)系比較緊密的一體化形式，歐盟現(xiàn)有的關(guān)于一體化的成套法律和規(guī)定，都將由聯(lián)系成員國轉(zhuǎn)化成本國的法律并予以執(zhí)行，但不包括沒有參加的共同政策。鑒于英國是從歐盟退出，需要把歐盟的法律和規(guī)定從本國法律中清除或者轉(zhuǎn)化回本國法律，選擇挪威模式則相對減輕法律轉(zhuǎn)換的成本和工作量。二是英國可以減少對歐盟的貢獻(xiàn)，但還能享受共同市場的利益。英國通過加入歐盟的單一市場繼續(xù)能夠從商品、勞動力、資本和服務(wù)四大要素自由流動中受益。三是英國可以在貿(mào)易、外交、司法內(nèi)務(wù)等領(lǐng)域享有自主權(quán)，比如可以跟第三國締結(jié)自由貿(mào)易協(xié)定，在聯(lián)合國安理會自主形式表決權(quán)，在IMF中根據(jù)英鎊的利益而不是歐盟的利益作出決定，在移民等內(nèi)務(wù)問題上充分作出自主決定。

第三，瑞士模式。歐自聯(lián)的成員瑞士1992年經(jīng)全民公決拒絕簽署歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)議，依然保持同歐盟的自貿(mào)區(qū)形式。該模式是自由貿(mào)易模式，即英國與歐盟之間取消關(guān)稅壁壘，建立自由貿(mào)易區(qū)。瑞士模式中，瑞士還參加了歐盟部分領(lǐng)域的一體化，如允許勞動力自由流動。這種模式對于英國來說，是一種比挪威模式更松散的一體化形式。同挪威模式相比，它的缺點(diǎn)一是需要耗費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多得多的成本來將現(xiàn)有法律和規(guī)定轉(zhuǎn)換回英國的法律。二是在四大要素流動中，英國因同歐盟之間僅實(shí)現(xiàn)商品和勞動力自由流動，但無法實(shí)現(xiàn)資本和服務(wù)流動，進(jìn)而對英國所擅長的金融業(yè)和服務(wù)業(yè)造成嚴(yán)重沖擊。這是對英國不太有利的模式。同樣，歐盟因此損失關(guān)稅收入，也不太有利。

第四，英國獨(dú)特模式。歐盟的財(cái)政來源有兩大部分，一是關(guān)稅收入，二是成員國繳納本國GNP的1%。英國退歐，歐盟已經(jīng)得不到英國GNP的1%。如果采用挪威模式，歐盟還能保持關(guān)稅收入，因此，挪威模式對于歐盟來說，能夠減少因預(yù)算收入減少帶來的損失。而瑞士模式對于英國和歐盟都損失較大。因此，如果在挪威模式的基礎(chǔ)上，雙方在政策領(lǐng)域有選擇地進(jìn)行談判，形成英國獨(dú)特模式，這一定意義上也許是雙贏的結(jié)果。英國的重點(diǎn)關(guān)切是需要?dú)W盟的單一市場，尤其是資本流動和銀行業(yè)牌照，但在商品、服務(wù)、勞動力、資本四大要素中，不想實(shí)行勞動力自由流動。而歐盟則明確表示，單一市場是一個整體，要談則一起談，不可挑三揀四。如何博弈，還得看談判雙方的智慧。

無論英國最終采取什么方式退歐，這最終還是反映了英國在一體化的路徑選擇上又回到起點(diǎn)，即英國希望的一體化是以自由貿(mào)易為主導(dǎo)，但對政治一體化的合作持排斥態(tài)度。英國脫歐也算是還了英國重返自由貿(mào)易路徑的心愿。