集體林權(quán)抵押貸款中農(nóng)民的失地風(fēng)險(xiǎn)及其管控

徐曉波 杜靜

[摘 要]我國(guó)的集體林權(quán)抵押貸款制度對(duì)法律法規(guī)的突破及其自身的不完善導(dǎo)致了林農(nóng)失地風(fēng)險(xiǎn)，集體林權(quán)承包期限過(guò)短及評(píng)估制度的不完善進(jìn)一步增加了林農(nóng)失地的可能性。因此，在推進(jìn)集體林權(quán)抵押貸款的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善林權(quán)抵押制度、延長(zhǎng)集體林權(quán)承包期限及完善森林資源評(píng)估制度以減小林農(nóng)失地風(fēng)險(xiǎn)并重視在農(nóng)民失地后的社會(huì)保障問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]集體林權(quán)抵押；失地風(fēng)險(xiǎn)；承包期限；評(píng)估制度

[中圖分類(lèi)號(hào)]F832.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）07 — 0104 — 02

一、集體林權(quán)抵押貸款中農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生

對(duì)于家庭承包取得的林權(quán)是否可以抵押，《物權(quán)法》語(yǔ)焉不詳，但《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法（試行）》第9條的規(guī)定“以家庭承包形式取得的集體林地使用權(quán)”不得抵押，另外，2005年的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》在第15條也明確指出，以家庭承包方式取得的土地使用權(quán)進(jìn)行抵押的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無(wú)效?？梢?jiàn)從現(xiàn)行法律的角度看，以家庭承包方式取得的集體林權(quán)（指林地使用權(quán)，下同）不是法定的抵押權(quán)客體。但考慮到我國(guó)法制建設(shè)的滯后性以及目前正在推行的農(nóng)村土地改革的現(xiàn)狀，法律與政策、實(shí)踐往往是不同步的，比如，2008年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》實(shí)際上已將家庭承包的集體林權(quán)抵押作為林權(quán)改革的重要任務(wù)之一；2012年的《中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行林權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）》第7條第六項(xiàng)的規(guī)定，以家庭承包方式取得的集體林權(quán)只要完成了林改并取得林權(quán)證就可以抵押。實(shí)踐中由于得到國(guó)家相關(guān)政策的支持，以家庭承包方式取得林權(quán)進(jìn)行抵押已大量存在?！?〕貸款農(nóng)民一旦不能按時(shí)清償貸款則面臨失地風(fēng)險(xiǎn)。

可見(jiàn)，我國(guó)集體林權(quán)抵押貸款制度對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)的突破是導(dǎo)致林農(nóng)失地風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的重要原因之一，但這種突破是集體林權(quán)改革所必須并不可逆轉(zhuǎn)，隨著家庭承包的集體林權(quán)抵押貸款的增多，林農(nóng)失地風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)和增加是可以預(yù)見(jiàn)的。

二、集體林權(quán)抵押貸款中加劇農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)的制度因素

（一）集體林權(quán)抵押貸款制度的不完善導(dǎo)致林農(nóng)失地風(fēng)險(xiǎn)突顯

目前我國(guó)集體林權(quán)抵押制度是在沒(méi)有法律依據(jù)甚至是突破現(xiàn)行法律框架，完全依賴(lài)國(guó)家政策形成的。而涉及集體林權(quán)抵押的政策大多對(duì)林農(nóng)在林權(quán)抵押中的失地風(fēng)險(xiǎn)重視不夠。比如，2008年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》雖然也提到要“防止農(nóng)民失山失地”，但在實(shí)踐中，各級(jí)地方放政府、金融機(jī)構(gòu)及相關(guān)學(xué)者對(duì)林農(nóng)失地風(fēng)險(xiǎn)都沒(méi)有給予足夠的重視，林權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)尚不能滿(mǎn)足林權(quán)流轉(zhuǎn)的需要，不能承擔(dān)林權(quán)流轉(zhuǎn)中價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制的作用，往往導(dǎo)致林權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格較低，林權(quán)流轉(zhuǎn)成本過(guò)大，財(cái)政貼息及利率優(yōu)惠也沒(méi)有得到真正落實(shí)，這些使得林農(nóng)不能按期償還貸款的可能性以及林權(quán)被低價(jià)處分的風(fēng)險(xiǎn)增加。再如根據(jù)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)國(guó)家林業(yè)局《關(guān)于林權(quán)抵押貸款的實(shí)施意見(jiàn)》第27條，集體林權(quán)抵押貸款的期限一般不超過(guò)10年，實(shí)踐中一般不會(huì)超過(guò)5年，這與了林業(yè)生產(chǎn)的周期嚴(yán)重不符。眾所周知，林業(yè)產(chǎn)品生長(zhǎng)周期較長(zhǎng)，貸款期限遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于林木生長(zhǎng)周期，這使得貸款林農(nóng)不能及時(shí)清償債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)增加，林農(nóng)失地風(fēng)險(xiǎn)也進(jìn)一步增加?？傊?，林權(quán)抵押制度的不完善是林農(nóng)失地風(fēng)險(xiǎn)增加的重要因素。

（二）集體林權(quán)承包期限過(guò)短導(dǎo)致的農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)增加

馬克思認(rèn)為地租由級(jí)差地租I和級(jí)差地租II構(gòu)成，后者是由連續(xù)在土地上追加投資所帶來(lái)的額外收益。級(jí)差地租II越低投資者的積極性越高，而降低級(jí)差地租II的有效手段是投資者擁有固定的土地使用權(quán)，也即承包期限越長(zhǎng)土地的價(jià)值越高，越有利于土地的集約化經(jīng)營(yíng)?！?〕我國(guó)《物權(quán)法》和《土地承包法》均規(guī)定集體林權(quán)的承包期限為30-70年，我國(guó)集體林權(quán)承包大都在上世紀(jì)八十年代初，即使按照70的承包期限計(jì)算，以家庭承包方式取得的集體林權(quán)所剩承包期限也不足40年。過(guò)短的承包期嚴(yán)重影響了集體林權(quán)的價(jià)值。一是在貸款時(shí)農(nóng)民無(wú)法取得林業(yè)生產(chǎn)所需的資金，增加林業(yè)生產(chǎn)失敗的概率；二是一旦屆時(shí)不能及時(shí)還款，林權(quán)會(huì)以極低的價(jià)格被處分，如此，林農(nóng)承擔(dān)著失地的巨大風(fēng)險(xiǎn)并且得不到與之相應(yīng)的補(bǔ)償。

（三）評(píng)估機(jī)制不健全導(dǎo)致的林農(nóng)權(quán)益受損失地風(fēng)險(xiǎn)增加

目前全國(guó)林權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)數(shù)量少、不專(zhuān)業(yè)、非獨(dú)立及費(fèi)用高（在某些地區(qū)評(píng)估費(fèi)用可達(dá)到評(píng)估標(biāo)的額的3%-6%〔3〕）等弊端。森林資源評(píng)估體系不健全，評(píng)估費(fèi)用過(guò)高，某些評(píng)估機(jī)構(gòu)的非中立性，導(dǎo)致林權(quán)得不到合理定價(jià)，森林資源評(píng)估價(jià)值過(guò)低，嚴(yán)重?fù)p害林農(nóng)合法權(quán)益。比如，根據(jù)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)國(guó)家林業(yè)局《關(guān)于林權(quán)抵押貸款的實(shí)施意見(jiàn)》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕32號(hào)）第14條，貸款金額在30萬(wàn)元以上的集體林權(quán)抵押貸款，按照常規(guī)的評(píng)估方式進(jìn)行評(píng)估，對(duì)于貸款金額在30萬(wàn)元以下的林權(quán)抵押貸款，金融機(jī)構(gòu)可以自行評(píng)估。而以家庭承包的林權(quán)進(jìn)行抵押的大多屬于金融機(jī)構(gòu)自行評(píng)估的范圍，銀行為了控制風(fēng)險(xiǎn)，往往做出較低的估價(jià)并同時(shí)降低抵押率（目前抵押率一般在20%-50%之間），這導(dǎo)致林業(yè)生產(chǎn)者可能因?yàn)榈貌坏匠渥愕馁Y金發(fā)展林業(yè)，同時(shí)由于林權(quán)價(jià)值低估對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的抵抗能力減弱，一旦經(jīng)營(yíng)失敗，不能按時(shí)還款，林權(quán)就會(huì)以極低的價(jià)格被處分，林農(nóng)的失地風(fēng)險(xiǎn)增加。

三、關(guān)于集體林權(quán)抵押中林農(nóng)失地問(wèn)題的幾點(diǎn)思考

（一）指導(dǎo)思想——推進(jìn)林權(quán)抵押貸款與解決失地林農(nóng)的保障不可偏廢

集體林權(quán)改革的最終目標(biāo)是建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)，促進(jìn)林農(nóng)增收。要達(dá)到這一目標(biāo)需要大量的資金投入。我國(guó)林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，林業(yè)投入長(zhǎng)期不足，可以說(shuō)我國(guó)集體林權(quán)改革已遭遇“資金瓶頸”。為解決林業(yè)發(fā)展融資難的問(wèn)題，2013年中國(guó)銀監(jiān)會(huì)國(guó)家林業(yè)局《關(guān)于林權(quán)抵押貸款的實(shí)施意見(jiàn)》積極推進(jìn)集體林權(quán)抵押貸款，部分省市也出臺(tái)了規(guī)范林權(quán)抵押規(guī)范性文件。如安徽省根據(jù)2009年發(fā)布的《關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的意見(jiàn)》（皖政辦〔2009〕117號(hào)）開(kāi)展了集體林權(quán)抵押融資試點(diǎn)并取得了一定的成績(jī)，如安徽霍山的“五+一模式”及“寧國(guó)針對(duì)林戶(hù)的小額抵押貸款”已成為全國(guó)林權(quán)改革中的亮點(diǎn)而備受關(guān)注。福建、江西、浙江等省也有類(lèi)似規(guī)定及實(shí)踐。集體林權(quán)抵押已是箭在弦上，不能因?yàn)榱洲r(nóng)失地風(fēng)險(xiǎn)的存在而因噎廢食。我們應(yīng)當(dāng)充分意識(shí)到集體林權(quán)改革在最終解決三農(nóng)問(wèn)題中的重要意義，林權(quán)抵押也是打造新型城鎮(zhèn)化的必由之路，林農(nóng)的在林權(quán)抵押中的失地風(fēng)險(xiǎn)是推行林權(quán)抵押的必然結(jié)果。建立和完善林農(nóng)權(quán)益保護(hù)措施，盡快建立和完善相關(guān)配套制度，減小林農(nóng)的失地風(fēng)險(xiǎn)并在農(nóng)民失地后解決好失地林農(nóng)生活、就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題是當(dāng)前十分緊迫的任務(wù)。

（二）管控集體林權(quán)抵押中林農(nóng)失地風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)建議

1.強(qiáng)化政府責(zé)任，完善集體林權(quán)抵押制度

集體林權(quán)抵押在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)將林權(quán)抵押與林農(nóng)合法權(quán)益保護(hù)放在同等重要的位置，不可偏廢。目前我國(guó)的集體林權(quán)抵押制度過(guò)于強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)控制，對(duì)林農(nóng)失地風(fēng)險(xiǎn)不夠重視，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)解決當(dāng)前困局有所作為。首先，應(yīng)當(dāng)建立健全林農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)專(zhuān)門(mén)知識(shí)培訓(xùn)機(jī)制并做好金融風(fēng)險(xiǎn)的宣傳警示工作。強(qiáng)化林農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)專(zhuān)門(mén)知識(shí)的培訓(xùn)，提供林業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)服務(wù)有利于降低林農(nóng)林業(yè)投資失敗的風(fēng)險(xiǎn)；系統(tǒng)的金融風(fēng)險(xiǎn)宣傳和及時(shí)的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警可以防止林農(nóng)盲目抵押所帶來(lái)的失地風(fēng)險(xiǎn)。其次，完善社會(huì)保障，多方籌措資金，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障機(jī)制；做好再就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)工作，解決好失地林農(nóng)的再就業(yè)與生活問(wèn)題，減小失地所帶來(lái)的沖擊。最后，應(yīng)當(dāng)增加政府扶持力度，建立健全林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，推進(jìn)財(cái)政貼息的落實(shí)，恢復(fù)集體林權(quán)抵押貸款的促進(jìn)林業(yè)發(fā)展和惠農(nóng)本質(zhì)。比如在美國(guó)，政府對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)和小私有森林所有者的專(zhuān)項(xiàng)貸款，利率低于商業(yè)銀行貸款，一般為5%-6.5%，貸款期限較長(zhǎng)，緊急災(zāi)害貸款為20年，一般生產(chǎn)貸款為1-7年〔4〕。我國(guó)可以適當(dāng)借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮財(cái)政資金的扶持作用，減小林農(nóng)投資失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

2.延長(zhǎng)集體林權(quán)承包期限，公平分配改革紅利

根據(jù)馬克思地租理論，土地承包期限越長(zhǎng)越有利土地價(jià)值的提升，土地價(jià)值的提升不但有利于集體林權(quán)抵押貸款的發(fā)展，也有利于林農(nóng)提高融資的額度，保證為林業(yè)發(fā)展提高充足的資金支持并可避免因資金不足導(dǎo)致的創(chuàng)業(yè)失敗，減小林農(nóng)不能清償貸款及失地的風(fēng)險(xiǎn)，另外也可提升林農(nóng)投資失敗后風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)十加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》重申并要求盡快研究土地承包“長(zhǎng)久不變”的實(shí)現(xiàn)形式。課題組認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“長(zhǎng)久不變”是在《物權(quán)法》和《土地承包法》規(guī)定了林權(quán)承包期限70年之后做出的重大決定，它不應(yīng)該是對(duì)70年承包期的重申，這里的“長(zhǎng)久不變”應(yīng)理解為比70年更長(zhǎng)的期限。雖然“長(zhǎng)久不變”是否可以理解為“永久不變”尚存爭(zhēng)議，但要比現(xiàn)行的70年要長(zhǎng)是沒(méi)有疑問(wèn)的。課題組認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改《物權(quán)法》和《土地承包法》，廢除集體林權(quán)承包期限70年的規(guī)定，改為“集體林權(quán)家庭承包長(zhǎng)久不變，承包期限屆滿(mǎn)的承包權(quán)自動(dòng)續(xù)期”較為合理。

3.完善林業(yè)評(píng)估機(jī)制，公平評(píng)估林權(quán)價(jià)值

當(dāng)前的森林資源資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)出現(xiàn)了諸多弊端。課題組認(rèn)為，首先，應(yīng)當(dāng)借鑒林業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家成熟經(jīng)驗(yàn)，積極研究出臺(tái)科學(xué)的《森林資源資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》、《森林資產(chǎn)評(píng)估技術(shù)規(guī)程》等規(guī)范性文件，將森林資源評(píng)估納入到法治軌道。其次，積極推進(jìn)專(zhuān)門(mén)的森林資源評(píng)估機(jī)構(gòu)的建設(shè)，保證林權(quán)評(píng)估的中立性與公正性，改變目前由林業(yè)部門(mén)及金融機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，切實(shí)保證林權(quán)評(píng)估的公平公正并依法落實(shí)評(píng)估人員失信評(píng)估的法律責(zé)任。保證評(píng)估市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)并有效降低評(píng)估費(fèi)用。最后，應(yīng)建立健全評(píng)估人員的培養(yǎng)、選任、考核及獎(jiǎng)懲機(jī)制，實(shí)現(xiàn)評(píng)估人員的專(zhuān)業(yè)化，提升評(píng)估公正性和質(zhì)量，減少逆向選擇的道德風(fēng)險(xiǎn)?！?〕

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕張曉梅，尚立娜.林權(quán)抵押融資中的林農(nóng)利益保護(hù)問(wèn)題研究——以物權(quán)法為視角〔J〕.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010，（10）：71-75.

〔2〕陸劍.我國(guó)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度研究〔M〕.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2014：56-57.

〔3〕廖文梅，孔凡斌，高雪萍.集體林權(quán)抵押貸款政策問(wèn)題及完善對(duì)策研究——基于江西南方林權(quán)交易中心數(shù)據(jù)分析〔J〕.林業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2012，（03）：221-225.

〔4〕景彥勤.美國(guó)林業(yè)投入政策與管理之思考〔J〕.綠色財(cái)會(huì)，2006，（02）：22-25.

〔5〕張涵冰，岳書(shū)銘.集體林權(quán)抵押貸款探討：?jiǎn)栴}與對(duì)策〔J〕.林業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2012，（06）：140-142.

〔責(zé)任編輯：孫玉婷〕