借鑒歐盟技術(shù)經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)重金屬污染防治

◎但智鋼 史菲菲

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借鑒歐盟技術(shù)經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)重金屬污染防治

◎但智鋼 史菲菲

《土壤污染防治行動計(jì)劃》日前出臺，對今后一個(gè)時(shí)期我國土壤污染防治作出全面戰(zhàn)略部署，并對重金屬污染防治提出要求，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)涉重金屬行業(yè)污染防控，加大監(jiān)督檢查力度，完善重金屬相關(guān)行業(yè)準(zhǔn)入條件，禁止新建落后產(chǎn)能或產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目。

我國重金屬污染防治形勢日益嚴(yán)峻，重金屬污染物排放量近年來呈明顯上升趨勢，重金屬環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患突出。為全面解決重金屬污染問題，歐盟積極探索應(yīng)對措施，分階段制定專門指令，已形成較為完備的區(qū)域性重金屬污染防控管理體系。當(dāng)前，充分借鑒歐盟相關(guān)管理制度和經(jīng)驗(yàn)，大幅度降低重金屬排放量，探索適合我國國情的重金屬污染控制途徑意義重大。

歐盟建立最佳可行環(huán)境技術(shù)管理體系

20世紀(jì)六七十年代歐洲經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，工業(yè)化帶來的環(huán)境問題亦日益凸顯，其中重金屬污染事件尤其引人關(guān)注。

為解決重金屬污染問題，歐盟分階段制定了專門指令。根據(jù)指令的規(guī)定，歐盟建立了以最佳可行技術(shù)管理為核心的環(huán)境技術(shù)管理體系。通過環(huán)境污染預(yù)防，從源頭減少重金屬污染物產(chǎn)生量，達(dá)到對整個(gè)環(huán)境的高水平保護(hù)。

從歐盟重金屬污染防治的發(fā)展歷程看，綜合污染控制體系對歐盟第一、第二階段重金屬污染絕對量減排作用顯著。通過最佳可行技術(shù)管理體系，充分發(fā)揮和管控已有技術(shù)的源頭減排效果，直接保障技術(shù)對污染減排的作用力。

其主要經(jīng)驗(yàn)如下：

第一，有效的技術(shù)管理機(jī)制。歐盟建立了從法律法規(guī)、政策制度、具體實(shí)施到監(jiān)督機(jī)制的鏈條，以法律基礎(chǔ)、組織實(shí)施機(jī)構(gòu)、管理制度設(shè)計(jì)、技術(shù)文件、信息交流與反饋?zhàn)鳛榧夹g(shù)管理機(jī)制的核心點(diǎn)。歐盟《污染預(yù)防與控制綜合指令》（IED指令，原IPPC指令）是歐盟環(huán)境技術(shù)管理的法律基礎(chǔ)，IED指令屬歐盟二級法律。歐盟成員國需根據(jù)指令中的目標(biāo)和要求，在規(guī)定的期限內(nèi)將其轉(zhuǎn)化為本國法律，并執(zhí)行這一指令的要求。IED指令中明確規(guī)定許可證制度作為污染綜合防治的政策制度；明確規(guī)定BAT是制定許可證的條件和排放限值的依據(jù)和基礎(chǔ)，將BAT嵌入許可證管理中，并對最佳可行技術(shù)和參考文件給出了定義和規(guī)范；指令對監(jiān)測、評估及公眾參與也做了明確規(guī)定。

第二，完整的制度鏈條。歐盟環(huán)境技術(shù)管理著重實(shí)用性，從立法內(nèi)容到具體操作制度、技術(shù)文件，各作用點(diǎn)層層遞進(jìn)并上下關(guān)聯(lián)，在實(shí)施中不是孤立存在，而是依靠法律制度（如許可證制度、排放標(biāo)準(zhǔn)）等，由此構(gòu)成一個(gè)完整的制定和實(shí)施體系。無論是新污染源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，還是有害污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，兩者均將排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定在采取一定先進(jìn)技術(shù)所能達(dá)到的水平上，促使企業(yè)采用先進(jìn)工藝和污染控制技術(shù)以達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

第三，專業(yè)化的技術(shù)文件制定系統(tǒng)。技術(shù)文件的水平直接影響到關(guān)聯(lián)政策的可操作性和實(shí)用性。歐盟通過專門機(jī)構(gòu)組織專業(yè)化人員進(jìn)行編制，確保技術(shù)文件質(zhì)量；采用專業(yè)和標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)篩選方法，確保最佳可行技術(shù)的可行性和適用性。歐盟綜合性污染防治控制局是負(fù)責(zé)制定文件的專門機(jī)構(gòu)，組織由政府機(jī)構(gòu)、工業(yè)協(xié)會、企業(yè)和非政府環(huán)保機(jī)構(gòu)等專家組成的專業(yè)化人員制定文件。不同技術(shù)背景的專家相互配合，提升了技術(shù)文件的全面性。

第四，強(qiáng)有力的外部監(jiān)督體系。歐盟非常重視環(huán)境信息公開和公眾參與，本著“公開為原則，不公開為例外”，不但信息公開權(quán)力主體廣泛，對于申請人和申請信息沒有限制，而且政府公開機(jī)構(gòu)級別廣泛。除政府或者公共管理機(jī)構(gòu)外，還包括一些被賦予實(shí)施行政管理職權(quán)的非政府組織。在技術(shù)文件制定過程中，通過歐洲信息交流論壇，以開放、咨詢的方式，廣泛邀請政府、各行業(yè)、非政府機(jī)構(gòu)及民間代表，組織大量磋商，充分吸納各利益相關(guān)方意見，提升BAT的適用性。例如：歐盟委員會在編制排放限值和標(biāo)準(zhǔn)過程中，特別是提出排放限值和標(biāo)準(zhǔn)草案后，必須依法征求公眾意見，包括舉行各種聽證會，甚至在各方意見無法取得一致時(shí)需要進(jìn)行訴訟，由歐盟法院做出裁決。

技術(shù)文件實(shí)施過程中，要求企業(yè)主動向本國主管部門提交監(jiān)測結(jié)果，主管部門定期評估監(jiān)測結(jié)果；要求各歐盟成員國定期向主管機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)的監(jiān)測結(jié)果，主管機(jī)構(gòu)至少每年要對監(jiān)測結(jié)果進(jìn)行一次評估。

歐盟技術(shù)管理經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示

我國重金屬污染防治起步較晚，2011年，國務(wù)院正式批復(fù)了《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》，全面啟動重金屬污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部公布的《重金屬污染防治“十二五”規(guī)劃2014年度考核結(jié)果》，截至2014年底，全國5種重點(diǎn)重金屬污染物（鉛、汞、鎘、鉻和類金屬砷）排放總量比2007年下降20.8%，規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目完成72.4%。但是，近30年涉重金屬產(chǎn)業(yè)的快速擴(kuò)張，造成重金屬污染物排放總量仍處于高位水平，部分地區(qū)控制新增排放量壓力大，重金屬污染物排放量與2007年相比呈明顯上升趨勢，重金屬環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患依然突出。

我國重金屬污染防治面臨長期性和艱巨性，大幅度降低重金屬排放量仍是首要任務(wù)。當(dāng)前，應(yīng)充分借鑒歐盟重金屬污染防治的技術(shù)管理制度和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，探索適合我國國情的重金屬污染控制途徑。

一是完成我國技術(shù)管理機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，細(xì)化現(xiàn)有相關(guān)法律。

我國環(huán)境保護(hù)有關(guān)法律法規(guī)中對環(huán)境技術(shù)的具體要求較少。《環(huán)境保護(hù)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《環(huán)境影響評價(jià)法》等法律文件均未提及最佳可行技術(shù)，環(huán)境技術(shù)管理頂層設(shè)計(jì)缺乏，導(dǎo)致推動最佳可行技術(shù)（或同類技術(shù)文件）實(shí)施的法律基礎(chǔ)薄弱。

為全面、有效地推動綜合污染防治工作，應(yīng)在法律框架下明確最佳可行技術(shù)（或同類技術(shù)文件）體系的地位和作用，將最佳可行技術(shù)嵌入國家和地方的環(huán)境管理體系，明確規(guī)定最佳可行技術(shù)作為污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、工程技術(shù)規(guī)范編制的重要基礎(chǔ)和前提，必須以最佳可行技術(shù)為基礎(chǔ)和前提，制定或修訂環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)。重點(diǎn)建立與BAT推廣應(yīng)用相配套的政策和法律法規(guī)，將污染防治最佳可行技術(shù)管理制度提升到法律層面。

二是設(shè)計(jì)相對完整的制度鏈條，建立最佳可行技術(shù)（或同類技術(shù)文件）落地的制度。

我國環(huán)境技術(shù)管理體系整體呈現(xiàn)碎片化管理的特征，最佳可行技術(shù)管理文件在技術(shù)管理體系中孤立存在，缺少和其他制度的聯(lián)動。環(huán)境技術(shù)對環(huán)境管理的技術(shù)支撐力度不夠，缺乏完備的環(huán)境技術(shù)支撐體系和管理機(jī)制，整體實(shí)施效果不佳。應(yīng)將最佳可行技術(shù)BAT嵌入排污許可證，加強(qiáng)最佳可行技術(shù)與國家或區(qū)域重金屬污染減排實(shí)施方案、環(huán)境影響評價(jià)中的工程分析、清潔生產(chǎn)審核中的中高費(fèi)方案等其他管理制度的聯(lián)動?；谧罴芽尚屑夹g(shù)提出不同行業(yè)、不同類型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)限值，比較不同生產(chǎn)工藝環(huán)境影響程度，判斷企業(yè)清潔生產(chǎn)水平，并以此作為頒發(fā)企業(yè)排污許可證的依據(jù)，推動企業(yè)積極開展技術(shù)升級，從源頭降低污染物產(chǎn)生排放量。

三是建立專業(yè)化的技術(shù)文件制定系統(tǒng)，包括機(jī)構(gòu)、人員和標(biāo)準(zhǔn)化評估方法等。

目前我國技術(shù)篩選主要依靠專家打分法，難以保證篩選結(jié)果的科學(xué)性和客觀性，導(dǎo)致篩選確定的最佳可行技術(shù)魚龍混雜，有些甚至是行業(yè)通用的一般技術(shù)。應(yīng)統(tǒng)一技術(shù)指標(biāo)的獲取方法，提高數(shù)據(jù)的可靠性、可信性和可比性；改變目前以專家評議為主的技術(shù)篩選模式，制定科學(xué)、有效的技術(shù)篩選方法，通過科學(xué)的數(shù)據(jù)對比，篩選出最佳可行技術(shù)。

四是引導(dǎo)形成環(huán)境技術(shù)管理的外部監(jiān)督環(huán)境，強(qiáng)化信息公開和公眾參與。

定期開展最佳可行技術(shù)依托工程的跟蹤、監(jiān)督管理、績效考核等工作，有效促進(jìn)先進(jìn)技術(shù)的不斷示范和成熟技術(shù)的不斷推廣，推動環(huán)境技術(shù)不斷升級和創(chuàng)新。鼓勵公眾積極參與環(huán)境技術(shù)管理，形成決策時(shí)應(yīng)充分考慮公眾參與成果，以便最大限度降低技術(shù)政策實(shí)施的阻力，提升技術(shù)文件的可操作性。（原載《中國有色金屬報(bào)》）