中小學(xué)教師繼續(xù)教育政策執(zhí)行機(jī)制實(shí)證研究

謝　妮

(貴州師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，貴州 貴陽　550025)

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中小學(xué)教師繼續(xù)教育政策執(zhí)行機(jī)制實(shí)證研究

謝妮

(貴州師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，貴州 貴陽550025)

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中小學(xué)教師繼續(xù)教育存在以下問題：“項(xiàng)目式”將教師繼續(xù)教育碎片化、行政主導(dǎo)下的繼續(xù)教育不重視核算教師利益、繼續(xù)教育供給則缺乏市場活力、教學(xué)在繼續(xù)教育體系中缺乏應(yīng)有的地位、缺乏相對獨(dú)立的專業(yè)評估等。主要原因在于執(zhí)行機(jī)制不完善。本文研究提出，應(yīng)從信息傳導(dǎo)機(jī)制、目標(biāo)人群利益核算機(jī)制、行政機(jī)制、市場機(jī)制、教學(xué)機(jī)制、評估機(jī)制等方面去完善繼續(xù)教育政策執(zhí)行機(jī)制，從而確保繼續(xù)教育政策的目標(biāo)效益。

中小學(xué)教師；繼續(xù)教育；定期注冊；政策執(zhí)行機(jī)制

在職教師的繼續(xù)教育有兩種情形，其一是學(xué)歷提升，其二是非學(xué)歷培訓(xùn)。本文研究中的繼續(xù)教育特指第二種，即在職教師的非學(xué)歷培訓(xùn)。國家歷來重視中小學(xué)教師的繼續(xù)教育，將其作為提升中小學(xué)師資隊(duì)伍素質(zhì)和確?；A(chǔ)教育質(zhì)量的重要手段，取得了令人矚目的成就。2013年頒發(fā)的文件、2016年全面推行的《中小學(xué)教師資格定期注冊暫行辦法》，對教師職業(yè)的專業(yè)化要求和規(guī)范化管理提出了更高的要求。教師職業(yè)專業(yè)化的核心內(nèi)涵是持續(xù)提升的教育教學(xué)能力和不斷增長的熟練技能，這需要不間斷的、優(yōu)質(zhì)的在職學(xué)習(xí)與培訓(xùn)來提供支持?！岸ㄆ谧浴敝贫葘⒗^續(xù)教育的重要性提到了前所未有的高度，事關(guān)教師的切身利益。本文研究正是在此背景下來審視我國當(dāng)前繼續(xù)教育的實(shí)施狀況及繼續(xù)教育政策在執(zhí)行過程中存在的問題，反思繼續(xù)教育政策執(zhí)行機(jī)制，以更好地保障教師享有優(yōu)質(zhì)的繼續(xù)教育。

一、我國中小學(xué)教師繼續(xù)教育政策發(fā)展概述

由于歷史的原因，我國中小學(xué)教師隊(duì)伍的專業(yè)化程度較低，尤其是在農(nóng)村地區(qū)。相比其他行業(yè)，教師職業(yè)的規(guī)范化管理起步較晚，行業(yè)門檻偏低，這是導(dǎo)致教師職業(yè)不受社會尊重的主要原因。為了改善中小學(xué)師資隊(duì)伍的素質(zhì)和質(zhì)量，國家持續(xù)地出臺了繼續(xù)教育政策，這些政策在不同的歷史時期承載著不同的歷史使命。繼續(xù)教育政策的總體趨勢是由重視社會功能轉(zhuǎn)向重視個體功能、由關(guān)切國家命運(yùn)轉(zhuǎn)向關(guān)切個人命運(yùn)、由注重整體效用轉(zhuǎn)向注重個體效用。

(一)解決在職教師普遍存在的資格問題

20世紀(jì)后30年，繼續(xù)教育的主要任務(wù)是解決中小學(xué)教師缺乏合格學(xué)歷和合格專業(yè)證書的問題。相關(guān)的政策有《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(1985)、《關(guān)于加強(qiáng)在職中、小學(xué)教師培訓(xùn)工作的意見》(1986)、《關(guān)于開展小學(xué)教師繼續(xù)教育的意見》(1991)、《關(guān)于加快中學(xué)教師學(xué)歷培訓(xùn)步伐的意見》(1992)。經(jīng)過集中式的攻堅(jiān)克難，到1991年底，我國小學(xué)、初中、高中教師合格學(xué)歷的比例分別為80.7%、51.8%、47.2%，另有60多萬中小學(xué)教師取得《專業(yè)合格證書》[1]。在此基礎(chǔ)上，教育部于1999年出臺《中小學(xué)教師繼續(xù)教育規(guī)定》，將繼續(xù)教育上升到常規(guī)制度層面，標(biāo)志著我國對中小學(xué)教師繼續(xù)教育由先前的應(yīng)急式的工作安排走向制度化和常規(guī)化；由行政性意見轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄒ?guī)性文件，使繼續(xù)教育有法可依，強(qiáng)化了繼續(xù)教育的法律地位。

(二)重點(diǎn)支持農(nóng)村教師專業(yè)發(fā)展

通過繼續(xù)教育，中小學(xué)教師的資格問題基本上得到解決。但是，由于繼續(xù)教育在經(jīng)費(fèi)管理上以地方財(cái)政為主，農(nóng)村教師并未獲得與城市教師同等的提升機(jī)會和待遇，兩者之間的質(zhì)量差距在日益擴(kuò)大。農(nóng)村教師的低水平狀況對農(nóng)村教育及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成了顯在的不利影響[2]。為從整體上提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量，提升中小學(xué)教師教育教學(xué)素質(zhì)和能力，從2010年起，國家出臺了重點(diǎn)針對農(nóng)村教師的“國培計(jì)劃”，并投入大量資金，大大拓展了農(nóng)村教師接受繼續(xù)教育的覆蓋面和受益面?！皣嘤?jì)劃”作為繼續(xù)教育的拳頭產(chǎn)品，對我國教育事業(yè)的整體性發(fā)展，尤其是對農(nóng)村教師專業(yè)成長、改善農(nóng)村教育作出了獨(dú)特貢獻(xiàn)。

(三)促使每個教師持續(xù)滿足崗位要求

2016年全面推進(jìn)的“定期注冊”制度成為事實(shí)上的教師退出機(jī)制，對教師能力和素質(zhì)提出了更高要求。定期注冊包括師德、年度考核、培訓(xùn)學(xué)時等方面。師德和年度考核主要衡量的是教師的職業(yè)素質(zhì)和教育教學(xué)能力；培訓(xùn)學(xué)時的規(guī)定為每個注冊有效期內(nèi)(五年)完成不少于國家和省教育行政部門規(guī)定的360個學(xué)時，未完成者，暫緩注冊。繼續(xù)教育成為每個教師每個周期內(nèi)的強(qiáng)制性要求，這已不僅僅是簡單完成規(guī)定的學(xué)時數(shù)，更重要的是每個教師能否通過繼續(xù)教育獲得相應(yīng)的教育教學(xué)能力，且持續(xù)滿足崗位要求。

在中小學(xué)教師總體資格問題已解決的基礎(chǔ)上，提升教師教育教學(xué)能力和素質(zhì)成為繼續(xù)教育在新的歷史時期的核心任務(wù)?！岸ㄆ谧浴敝贫鹊倪m時推出，既是我國中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的成就體現(xiàn)，也是教育國際化背景下，加強(qiáng)對教師進(jìn)行規(guī)范化管理的內(nèi)在需求。“定期注冊”制度構(gòu)筑了一條引導(dǎo)教師終身學(xué)習(xí)的發(fā)展路徑，繼續(xù)教育是教師職業(yè)生涯發(fā)展不可缺少的助力。正是在繼續(xù)教育由注重整體效用轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅貍€體效用、并事關(guān)教師個體命運(yùn)這一宏觀背景下，本研究運(yùn)用問卷和訪談法，深入基層，對繼續(xù)教育的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，反思繼續(xù)教育政策執(zhí)行中存在的問題，為繼續(xù)教育的有效實(shí)施及保障教師基本權(quán)益提供政策建議。

二、 中小學(xué)教師繼續(xù)教育現(xiàn)狀及存在的問題

本文研究的樣本來自農(nóng)村教師占絕大多數(shù)的西部某省份。2015年，該省對“十二五”期間的繼續(xù)教育工作進(jìn)行了地毯式的全面調(diào)查，每個市(州 )抽取 2/3以上縣(市、區(qū)、特區(qū))；每個縣(市、區(qū)、特區(qū))隨機(jī)抽取 1/3以上的普通高中、初中、小學(xué)和幼兒園；每所學(xué)校隨機(jī)抽取 lO%以上教師、50%以上的校長進(jìn)行個別訪談、20%以上教師進(jìn)行問卷調(diào)研，共獲得有效樣本11299份，數(shù)據(jù)以SPSS20.0軟件處理。

(一)中小學(xué)教師基本信息

1.教師年齡、教齡、學(xué)歷、職稱、工作所在地結(jié)構(gòu)。見表1。

從表1中可看出，25歲及以下的教師占比12.4%，相對偏低；26-35歲的教師占比42.8%，這個年齡正是教師家庭負(fù)擔(dān)最重的時候；36-45歲的教師占比27.75%；46歲及以上教師占比17.1%，就中小學(xué)實(shí)際情況而言，36歲以上教師會被認(rèn)為是失去培養(yǎng)前途的“中年教師”(訪談)。學(xué)歷結(jié)構(gòu)表明，大專及以上學(xué)歷教師接近99%。中小學(xué)教師職稱普遍偏低，高級職稱極為稀少。農(nóng)村學(xué)校占42.7%，縣城學(xué)校占41%，城市學(xué)校只占16.2%。

表1　教師年齡、教齡、職稱、學(xué)校所在地結(jié)構(gòu)

2.教師承擔(dān)課程門數(shù)。見表2。

表2　教師承擔(dān)課程門數(shù)情況

從表2中可見，每個學(xué)期中，只任教1門課程的人數(shù)為5629人，占比為/49.8%；任教2門課程的人數(shù)為1915人，占比16.9%；任教3門課程的為3449人，占比30.5%。也就是說，全部教師中，有三分之一的教師要承擔(dān)3門課程的教學(xué)任務(wù)。學(xué)段越低，教師承擔(dān)的課程門數(shù)越多。

從表1和表2中可知，教師在年齡、教齡、職稱、學(xué)校所在地及承擔(dān)的教學(xué)任務(wù)等方面，存在較大的差異，這些差異決定了教師繼續(xù)教育需求的多樣化，繼續(xù)教育政策在實(shí)際運(yùn)行中，如果忽視這些差異，其遭遇到的困難和挑戰(zhàn)是可想而知的。

(二)繼續(xù)教育現(xiàn)狀及存在的問題

1.繼續(xù)教育方式相對單一。見表3。

表3　繼續(xù)教育方式

表3顯示，以理論講座為主的集中培訓(xùn)占80.3%，觀摩等實(shí)踐性的繼續(xù)教育方式為8.1%，網(wǎng)絡(luò)/遠(yuǎn)程/函授占5.5%。

2.繼續(xù)教育機(jī)會分配不均等

繼續(xù)教育機(jī)會主要以教師參加各級各類培訓(xùn)的學(xué)時數(shù)來考察，繼續(xù)教育學(xué)時以每5年為一周期，要達(dá)到360學(xué)時，需參加法定的教育培訓(xùn)才能得到認(rèn)證。見表4。

表4　繼續(xù)教育時間統(tǒng)計(jì)表

從平均學(xué)時數(shù)來看，培訓(xùn)的主力是縣級部門和學(xué)校，其次是國家，第三是網(wǎng)絡(luò)；省級部門和本市州部門相對較少；從超出平均學(xué)時的人數(shù)來看，49.84%的教師超過了國培平均數(shù)，35.51%的教師超過了省培平均數(shù)，59.56%的教師超過了縣培平均數(shù)，31.26%的教師超過本市州培訓(xùn)的平均數(shù)，46.84%的教師在縣級及以上培訓(xùn)總平均數(shù)之上，校級培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)及其他等相對偏低；教師之間最高學(xué)時總數(shù)和最低學(xué)時總數(shù)相差懸殊；最值得關(guān)注的是，34.7%的教師從未參加國家培訓(xùn)，55.1%的教師從未參加過少級培訓(xùn)，42.5%的教師從未參加過本市州培訓(xùn)，8.8%的教師從未參加過縣級培訓(xùn)，3.4%的教師從未參加過校級培訓(xùn)，24.5%的教師從未參加過遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)，57.6%從未參加過其他培訓(xùn)，4.8%的教師從未參加過縣級及以上的各類培訓(xùn)。這組數(shù)據(jù)表明，繼續(xù)教育機(jī)會相對集中，越是高層次培訓(xùn)，機(jī)會越集中。

3.農(nóng)村教師難以獲得高層次培訓(xùn)機(jī)會。見表5。

表5　從未參加高層次培訓(xùn)教師的區(qū)位分布

表5顯示，從未參加過高層次培訓(xùn)的教師中，主要分布在農(nóng)村，其次是縣城，絕大多數(shù)市區(qū)教師是高層次培訓(xùn)的受益者，進(jìn)一步證實(shí)了高層次培訓(xùn)機(jī)會高度集中的觀點(diǎn)。

4. 參訓(xùn)地集中在縣以上城市。見表6。

表6　繼續(xù)教育舉辦地

表6顯示，15%的繼續(xù)教育地省外，25%的繼續(xù)教育地在省城，44.6%的繼續(xù)教育地在州市，縣城占4.1%。數(shù)據(jù)表明，繼續(xù)教育的組織者和承辦者傾向于集中在城市，從交通和教育實(shí)施條件來看，有其合理之處；但就基層教師來說，多有不便。

5. 繼續(xù)教育重量輕質(zhì)

目前，繼續(xù)教育質(zhì)量并沒有可以測量的量化指標(biāo)，對這一問題的調(diào)查以訪談為主，從教師的主觀感受中進(jìn)行概括，主要有以下觀點(diǎn)：繼續(xù)教育開拓了視野，增加了教師知識量；提供了與同行交流的機(jī)會和平臺；但另一方面，繼續(xù)教育以大班式的講座為主，沒有針對性，難有實(shí)質(zhì)性的收獲；高?；蚴⊥鈱＜抑乩碚摚睂?shí)踐；在外面觀摩到的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)因條件所限很難本土化；現(xiàn)有的繼續(xù)教育在數(shù)量上基本滿足了各方需求，但質(zhì)量方面差強(qiáng)人意。

上面的數(shù)據(jù)分析結(jié)果也佐證了一些學(xué)者的觀點(diǎn)，繼續(xù)教育內(nèi)容時效性低，教師學(xué)習(xí)積極性不高，培訓(xùn)后效果差；培訓(xùn)方式單一；重理論、輕實(shí)踐；評價機(jī)制不夠完善。培訓(xùn)中的分層做得不夠；教師的實(shí)際需要被忽視，培訓(xùn)內(nèi)容缺乏時效性且過度城市化、課程知識的整合性和連續(xù)性較差；培訓(xùn)的方式較為單一；現(xiàn)代信息技術(shù)沒有得到充分的體現(xiàn)；考核評價體制不完善；基層教育行政部門對參訓(xùn)教師的選拔機(jī)制存在漏洞[3],[4],[5],[6]。這些文獻(xiàn)基本上揭示了繼續(xù)教育存在的普遍性問題及相關(guān)原因，也提出了相應(yīng)的建議，但未從繼續(xù)教育政策執(zhí)行機(jī)制的角度進(jìn)行思考。

三、影響繼續(xù)教育實(shí)際效果的政策執(zhí)行機(jī)制分析

繼續(xù)教育中出現(xiàn)的問題，在于忽視中小學(xué)教師的實(shí)際情況：一個學(xué)期中，16.9%的教師要承擔(dān)2門課程，而30.5%的教師要承擔(dān)3門課程，學(xué)段越低，承擔(dān)多門課程的教師越多；35歲及以下的教師占比55.2%，這是最受機(jī)會青睞的年齡，也是家庭負(fù)擔(dān)最重的年齡；繼續(xù)教育舉辦地基本上集中在城市，將教師抽離了實(shí)踐領(lǐng)域，事實(shí)上增加了教師接受繼續(xù)教育的難度。繼續(xù)教育中存在的問題并不限于局部區(qū)域，而是帶有普遍性。因此，對這個問題的思考應(yīng)該從繼續(xù)教育政策執(zhí)行機(jī)制上著手。

(一)政策傳導(dǎo)存在盲區(qū)

互聯(lián)網(wǎng)極大地提高了信息的流動效率和擴(kuò)展了信息的流動幅度，但是作為政策的信息傳導(dǎo)卻有其特定的管道，人們?nèi)菀自诰W(wǎng)上找到文字表述性的政策，卻很難發(fā)現(xiàn)政策的操作性規(guī)定。因此，我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多基層教師并不知道各類培訓(xùn)的機(jī)會是如何分配的，自己如何爭取機(jī)會。他們直言，實(shí)質(zhì)性的文件很難到達(dá)他們手上，一般傳到校領(lǐng)導(dǎo)這個層面就結(jié)束了。好的政策不能為每一個利益關(guān)切者所知和所用，這一現(xiàn)象，越是在農(nóng)村學(xué)校越嚴(yán)重。有些農(nóng)村學(xué)校不通網(wǎng)絡(luò)，完全處于信息盲區(qū)，教師因此沒有機(jī)會參加繼續(xù)教育。

(二)“項(xiàng)目”碎片化繼續(xù)教育

自2010年推出“國培計(jì)劃”以來，繼續(xù)教育的完整性事實(shí)上被各種類型的項(xiàng)目所分割，成為一個一個的碎片。“國培計(jì)劃”包括“中小學(xué)教師示范性培訓(xùn)項(xiàng)目”和“中西部農(nóng)村骨干教師培訓(xùn)項(xiàng)目”兩項(xiàng)內(nèi)容。其中，“中小學(xué)教師示范性培訓(xùn)項(xiàng)目”又分為中小學(xué)骨干教師培訓(xùn)、中小學(xué)教師遠(yuǎn)程培訓(xùn)、班主任教師培訓(xùn)、中小學(xué)緊缺薄弱學(xué)科教師培訓(xùn)等示范性項(xiàng)目；其“中西部農(nóng)村骨干教師培訓(xùn)項(xiàng)目”，又分為農(nóng)村中小學(xué)教師置換脫產(chǎn)研修、農(nóng)村中小學(xué)教師短期集中培訓(xùn)、農(nóng)村中小學(xué)教師遠(yuǎn)程培訓(xùn)等。獲得機(jī)會的教師抱怨很多項(xiàng)目高度雷同，對教師個體完整性的職業(yè)生涯發(fā)展沒有多大幫助，費(fèi)時費(fèi)力，苦不堪言。碎片化之后的一個最大困難在于，很難再將之整合，整體上反而增加了成本，提高了監(jiān)管難度，效率變得低下。

(三)行政主導(dǎo)下的繼續(xù)教育不重視核算教師利益

從調(diào)查中我們知道，教師在承擔(dān)教學(xué)任務(wù)、年齡、教齡、職稱、工作學(xué)校所在地等方面，存在著巨大的差異性，這些差異性決定他們對繼續(xù)教育的利益需求是不一樣的。作為自上而下行政推動的項(xiàng)目式繼續(xù)教育運(yùn)動，很少有人去核算教師利益，設(shè)計(jì)出符合教師主體需求的繼續(xù)教育，以致于重點(diǎn)面向農(nóng)村教師的“國培計(jì)劃”，很多農(nóng)村教師反而難以受益，實(shí)際操作與政策目標(biāo)背道而馳。繼續(xù)教育作為一個龐大的社會工程，本身是為教師服務(wù)的，但在行政主導(dǎo)下的項(xiàng)目制中，教師被裹挾其中，利益很難得到保障，因?yàn)榻處熥陨頉]有選擇權(quán)。

(四)繼續(xù)教育供給有限

繼續(xù)教育資源源自各級政府，承擔(dān)者主要是與各級教育行政部門有隸屬關(guān)系的教師教育學(xué)校和普通師范院校。教師教育學(xué)校是專業(yè)的教師繼續(xù)教育提供者，但其受行政約束及人員不足的限制，只能勉強(qiáng)滿足數(shù)量上的要求，很難從質(zhì)量上去拓展；普通師范院校是人才培養(yǎng)機(jī)構(gòu)，非專門的繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)，因?qū)W科的分散性，其所承擔(dān)的繼續(xù)教育常分布在校內(nèi)的不同教學(xué)單位，雖然他們也有繼續(xù)教育學(xué)院之類的建制，但他們主要是行政人員，而非專業(yè)人員。授課教師是臨時性組合，只對單個專題負(fù)責(zé)，相互之間缺乏溝通與合作。繼續(xù)教育的供給很難滿足中小學(xué)教師的多樣化需求。

(五)教學(xué)在繼續(xù)教育政策中沒有明顯規(guī)定

在全日制學(xué)校里，教學(xué)在學(xué)校工作中占有極為重要的地位，相比之下，繼續(xù)教育中的教學(xué)問題未引起足夠的重視。繼續(xù)教育中，以理論講座為主的集中培訓(xùn)占80.3%，觀摩等實(shí)踐性的繼續(xù)教育為8.1%，網(wǎng)絡(luò)/遠(yuǎn)程/函授占5.5%。繼續(xù)教育除了給教師提供相應(yīng)的理論知識外，更加重要的是提升教師的教育教學(xué)素質(zhì)和實(shí)踐能力，教師希望通過繼續(xù)教育學(xué)會“如何教”。但是，在繼續(xù)教育體系中，最為重要的教學(xué)問題反而顯得無足輕重。因?yàn)椋^續(xù)教育政策文本及執(zhí)行中，并沒有對教學(xué)問題提出明確要求。

(六)繼續(xù)教育質(zhì)量及該政策執(zhí)行質(zhì)量缺乏有制約力的保障機(jī)制

繼續(xù)教育不僅關(guān)系著“定期注冊”制度下中小學(xué)教師的個體命運(yùn)，也關(guān)系著國家教育事業(yè)的長期發(fā)展，政府在人力、物力和財(cái)力上的投入達(dá)到了前所未有的高度，對繼續(xù)教育的質(zhì)量有很強(qiáng)的目標(biāo)性。但就實(shí)際來看，在質(zhì)量保證和質(zhì)量監(jiān)控方面，缺乏有制約力的保障機(jī)制。評估的主體是省級教育行政部門和培訓(xùn)承辦單位，客體則是項(xiàng)目與教師[7]。繼續(xù)教育作為一項(xiàng)“工作”，被納入到各級行政部門的年度量化考核中，是必須完成的“任務(wù)”。由于受制于量化考核的行政思維和項(xiàng)目思維，繼續(xù)教育更多的是重視任務(wù)本身的完成，很難深入到質(zhì)量的肌理中。同時，行政部門對“自己”的政策執(zhí)行易缺乏“他者”的視角。

四、完善中小學(xué)教師繼續(xù)教育政策執(zhí)行機(jī)制

上述的分析表明，繼續(xù)教育在實(shí)踐中存在諸多的缺陷，與繼續(xù)教育政策執(zhí)行本身有密切的關(guān)系。定期注冊制度全面推進(jìn)以后，繼續(xù)教育政策的執(zhí)行效果直接與每個中小學(xué)教師的切身利益相關(guān)，會成為教師個體自覺關(guān)注的目標(biāo)。一項(xiàng)針對目標(biāo)人群的政策出臺后，從設(shè)定的目標(biāo)到實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，離不開相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)制，以便最大程度保障目標(biāo)的預(yù)期性和圓滿性?？梢哉f，繼續(xù)教育政策執(zhí)行機(jī)制直接決定政策目標(biāo)的達(dá)到與否及效果的好壞。

(一)繼續(xù)教育政策執(zhí)行機(jī)制內(nèi)涵分析

教育政策執(zhí)行是指教育政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)期結(jié)果、在時間和事件上的連續(xù)性；教育政策執(zhí)行機(jī)制則是指確保這個連續(xù)性的一系列必要的可操作的措施和手段。學(xué)者對教育政策執(zhí)行機(jī)制有不同的內(nèi)涵界定，第一種認(rèn)為包括行政機(jī)制、市場機(jī)制、法律機(jī)制、教學(xué)機(jī)制和社會機(jī)制[8]；第二種認(rèn)為包括傳達(dá)機(jī)制、保障機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和反饋機(jī)制[9]；第三種認(rèn)為包括政策認(rèn)識的差異機(jī)制、政策利益的博弈機(jī)制、權(quán)力對政策的重塑機(jī)制和“關(guān)系”在政策中的嵌入機(jī)制[10]。第一種關(guān)注的是教育政策執(zhí)行過程中的相關(guān)影響因素，第二種關(guān)注的是教育政策執(zhí)行過程的完整性和閉合性，第三種關(guān)注的是復(fù)雜社會背景中多方利益主體之間的互動。第一、二種觀點(diǎn)側(cè)重執(zhí)行過程本身的流程和可操作性，第三種觀點(diǎn)側(cè)重執(zhí)行過程中利益相關(guān)者的主體性。在政策執(zhí)行過程中，利益相關(guān)者的主體性，尤其是政策目標(biāo)人群的主體性更為重要。確立并圍繞目標(biāo)人群的主體性來思考，政策執(zhí)行才可能避免偏差，不背離政策目標(biāo)。政策執(zhí)行雖有一定的共性，但因政策目標(biāo)的差異性，具體的執(zhí)行機(jī)制也應(yīng)有其獨(dú)特性。

繼續(xù)教育旨在幫助中小學(xué)教師提升教育教學(xué)素質(zhì)和能力，符合定期注冊要求。中小學(xué)教師是繼續(xù)教育政策的利益目標(biāo)人群，執(zhí)行機(jī)制應(yīng)在充分考慮目標(biāo)人群——教師主體性的基礎(chǔ)上進(jìn)行建構(gòu)，這便是目標(biāo)人群利益核算機(jī)制。利益目標(biāo)人群確定后，作為強(qiáng)制性的繼續(xù)教育政策，誰來執(zhí)行？如何執(zhí)行？國家出臺政策后，需要一個通暢的傳導(dǎo)機(jī)制，讓社會及相關(guān)人員能夠獲得這一信息。繼續(xù)教育政策有特定的內(nèi)容指向，有較高的專業(yè)要求，既需要完善的行政機(jī)制，以行政權(quán)威貫徹落實(shí)，也需要市場機(jī)制提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。就繼續(xù)教育的內(nèi)容轉(zhuǎn)化而言，涉及到教學(xué)機(jī)制。為確保項(xiàng)目實(shí)施效果，需要監(jiān)測與評估機(jī)制。因此，根據(jù)以上分析，本文研究認(rèn)為繼續(xù)教育政策執(zhí)行機(jī)制基本上應(yīng)包括信息發(fā)布機(jī)制、目標(biāo)人群利益核算機(jī)制、行政機(jī)制、市場機(jī)制、教學(xué)機(jī)制與評估機(jī)制。

(二)完善繼續(xù)教育政策執(zhí)行機(jī)制

“國培計(jì)劃”從2010年起成為繼續(xù)教育的代名詞，其公共性和權(quán)威性[11]已得到了中小學(xué)教師的認(rèn)可?！皣嘤?jì)劃”是政府為提升教育質(zhì)量，促進(jìn)教育均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)教育公平而采取的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略舉措，體現(xiàn)的是國家意志，著力的是基礎(chǔ)教育的持續(xù)創(chuàng)新和教師的綜合素質(zhì)發(fā)展。既要考慮政策的普遍含義，更應(yīng)考慮政策執(zhí)行中的具體情況[12]?！岸ㄆ谧浴敝贫葘⒗^續(xù)教育的國家意志根植到教師個體命運(yùn)中，建立與完善關(guān)懷教師主體性需求的政策執(zhí)行機(jī)制顯得尤為重要。

1.疏通政策信息傳導(dǎo)機(jī)制

個體的主體性體現(xiàn)在擁有知情權(quán)和選擇權(quán)。幫助教師，尤其是農(nóng)村教師獲得完整的繼續(xù)教育信息，本身是政策執(zhí)行中不可或缺的環(huán)節(jié)，在充分利用互聯(lián)網(wǎng)快捷優(yōu)勢的同時，要考慮到互聯(lián)網(wǎng)觸及不到的盲區(qū)?，F(xiàn)實(shí)中常常有很多意圖良善的政策，因?yàn)槿狈ν〞车那蓝槐欢鄶?shù)目標(biāo)人群所知，使目標(biāo)人群錯失機(jī)會。繼續(xù)教育政策信息的傳導(dǎo)容易阻塞在學(xué)校管理層面，這說明信息傳導(dǎo)易在基層“失靈”，學(xué)校這“最后一公里”恰恰是傳導(dǎo)機(jī)制中最脆弱的部分。這個問題的解決既需要學(xué)校管理層在信息處理上的公平、公開和公正，也需要教師權(quán)利意識的復(fù)蘇和教師對自我命運(yùn)的高度關(guān)注。

2.完善行政機(jī)制

繼續(xù)教育政策的執(zhí)行離不開行政機(jī)制，但行政機(jī)制中的預(yù)設(shè)性、控制性和便于管理性使得繼續(xù)教育的“教育性”被遮蔽，教育繼續(xù)成為一個一個彼此分離、容易操作的任務(wù)或項(xiàng)目，其核心和本質(zhì)反而消彌在碎片化中。后果是有項(xiàng)目無教師，或有教師無教育。繼續(xù)教育是教師的繼續(xù)教育，行政機(jī)制應(yīng)該圍繞教師來建構(gòu)，為教師接受繼續(xù)教育提供便利和服務(wù)，而不是讓教師遷就行政邏輯。在這個意義上，行政機(jī)制要改變的是強(qiáng)控制性和易于管理的思維，樹立“客戶”意識，將政府對教師的關(guān)懷切實(shí)送到教師手中。

3.確立目標(biāo)人群利益核算機(jī)制

繼續(xù)教育政策在實(shí)施中效果欠佳的一個最大問題，在于對教師的基本情況缺乏足夠的了解和關(guān)注，沒有認(rèn)真地從教師的角度去核算教師的核心利益。繼續(xù)教育對教師職業(yè)發(fā)展至關(guān)重要，但教師處于具體情境中，職業(yè)發(fā)展是一個系統(tǒng)性和整體性的設(shè)計(jì)，不能被簡單地切割成“項(xiàng)目”。確立教師利益核算機(jī)制，需要真正從教師福祉入手，以教師個體的需求為出發(fā)點(diǎn)，分門別類地、與教師共同制訂成長計(jì)劃，創(chuàng)設(shè)根植于教師日常實(shí)踐場域、而非集中到城市培訓(xùn)點(diǎn)的專業(yè)發(fā)展活動，才可能對教師的課堂教學(xué)產(chǎn)生積極的影響。

4.引入市場機(jī)制

繼續(xù)教育的供給非常有限，形式單一，脫離教師實(shí)踐，已不能再吸引教師。這說明缺乏競爭的繼續(xù)教育在種類和質(zhì)量上，不能滿足教師對于繼續(xù)教育的多樣化需求。引入市場機(jī)制，對繼續(xù)教育供給側(cè)進(jìn)行改革，鼓勵有專業(yè)實(shí)力的社會力量進(jìn)入繼續(xù)教育領(lǐng)域，既可以解決供給有限的問題，增加供給的多樣化和多元性，也可以對已經(jīng)承擔(dān)繼續(xù)教育的教育機(jī)構(gòu)形成一定的張力，促使其以教師需求為出發(fā)點(diǎn)，改變原來的應(yīng)對模式。唯有如此，繼續(xù)教育質(zhì)量不高和效益低下的局面才能得到根本性改變。

5.明確教學(xué)機(jī)制

中小學(xué)教師繼續(xù)教育中的教學(xué)組織和教學(xué)效果是最容易被忽視的問題。教師學(xué)歷要求基本達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)以后，他們需要尋求幫助的是如何做一個成功的實(shí)踐者，能夠自如地應(yīng)對來自實(shí)踐工作中教書育人的各種挑戰(zhàn)。就現(xiàn)在情形來看，由大學(xué)教師或名師主講的、集中式的、大班額的理論教學(xué)占到80%以上。在這種理論灌輸式的繼續(xù)教育中，參訓(xùn)教師既不能與培訓(xùn)者進(jìn)行溝通，也不能與其他參訓(xùn)者交流， 教不少師對這種方式不再感興趣。繼續(xù)教育是一種實(shí)踐性教育形態(tài)，政策設(shè)計(jì)上應(yīng)該對教學(xué)有明確的規(guī)定，引導(dǎo)繼續(xù)教育落實(shí)到教師在實(shí)踐中的教育教學(xué)效果上。

6.建立第三方評估機(jī)制

第三方是指依法成立、獨(dú)立于政府和繼續(xù)教育組織者的專業(yè)的質(zhì)量評估機(jī)構(gòu)，與政府部門和舉辦者共同構(gòu)成立體式的評估網(wǎng)絡(luò)，但又各司其職。第三方機(jī)構(gòu)基于價值中立，既對教育行政部門在繼續(xù)教育政策執(zhí)行中的角色與履職情況進(jìn)行評估，也對繼續(xù)教育的組織者和承擔(dān)者的實(shí)施質(zhì)量進(jìn)行評估。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，向政府、繼續(xù)教育舉辦者及社會發(fā)布評估結(jié)果，促進(jìn)繼續(xù)教育的公平競爭，以確保繼續(xù)教育質(zhì)量，保障每個教師能夠接受有質(zhì)量保證的繼續(xù)教育。就實(shí)際情形來看，第三方機(jī)構(gòu)在我國發(fā)育尚不成熟，既需要有志人士胸懷天下，為社會進(jìn)步做出專業(yè)貢獻(xiàn)，也需要政府的大力扶持和培育。

[1]國家教委.《關(guān)于加快中學(xué)教師學(xué)歷培訓(xùn)步伐的意見》(教師[1992]5號).

[2]謝妮，王赪.新課程改革背景下農(nóng)村教育邊緣化問題的探討[J].江西教育科學(xué)，2007(4)：88-90.

[3]費(fèi)振新. 中小學(xué)教師培訓(xùn)存在的問題及對策[J].教育探索，2014(2):91-92.

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[5]劉莉萍. 新課改背景下中小學(xué)教師培訓(xùn)的調(diào)查研究——以成都市成華區(qū)中小學(xué)教師培訓(xùn)為例[D]. 四川師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2015:24-27.

[6]李林容. 山西省農(nóng)村中小學(xué)教師培訓(xùn)問題與對策研究——以山西師范大學(xué)“國培計(jì)劃”為例[D]. 山西師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2015:29.

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責(zé)任編輯周瑩潔英文審校孟俊一

Research on the Implementation Mechanism of the Continuing Education Policy for Primary and Middle School Teachers

XIE Ni

(School of Educational Science, Guizhou Normal University, Guiyang 550025, China)

Through the survey, it is found that there exist the following problems in continuing education: the “project” has fragmented the teachers’ Continuing Education; teachers’ interests have not been accounted under the administrative leadership; supply of continuing education lacks the vitality of the market; teaching lacks the due status in continuing education system; and specialized evaluation system and feedback are expected. The main reason is that the implementation of the mechanism is not perfect. This paper proposed that we should improve execution mechanism of the continuing education policy to ensure the continuing education policy benefits from the following aspects: accounting mechanism of the target population interest, administrative mechanism, market mechanism, teaching mechanism and evaluation mechanism.

primary and middle school teachers; continuing education; periodical registration; implementation mechanism of policy

1001-733X(2016)02-0122-08

2016-03-15

謝妮(1970-)，女，湖南邵陽人，貴州師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院教授、教育學(xué)博士。研究方向：教師專業(yè)化、教育基本理論。

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