跨界治理與霧霾治理轉(zhuǎn)型研究
—以京津冀區(qū)域?yàn)槔?/h1>
2016-08-08 03:40:56楊利花
東北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版） 2016年4期
王 穎, 楊利花
(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110819)
?
跨界治理與霧霾治理轉(zhuǎn)型研究
—以京津冀區(qū)域?yàn)槔?/p>
王穎, 楊利花
(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽110819)
摘要:京津冀地區(qū)的霧霾污染已經(jīng)成為全國乃至世界空氣污染的一個重災(zāi)區(qū),因此,破解霧霾治理困境,推動霧霾治理轉(zhuǎn)型具有重大意義。霧霾污染治理轉(zhuǎn)型應(yīng)充分運(yùn)用跨界治理理論,從理念、組織機(jī)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新三方面構(gòu)建京津冀地區(qū)跨界合作治理新模式。理念上,轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“單中心”治理理念,重塑區(qū)域跨界合作治理理念;組織機(jī)構(gòu)上,架構(gòu)與創(chuàng)新京津冀空氣質(zhì)量跨界治理機(jī)構(gòu);運(yùn)行機(jī)制方面,通過建立多元投資保障機(jī)制、區(qū)域統(tǒng)一碳排放交易機(jī)制、區(qū)域立法協(xié)作機(jī)制及區(qū)域監(jiān)督機(jī)制來確保區(qū)域霧霾治理的有效運(yùn)行。
關(guān)鍵詞:跨界治理; 霧霾治理; 京津冀區(qū)域
一、問題提出:跨界治理與霧霾治理轉(zhuǎn)型
隨著經(jīng)濟(jì)全球化日漸深入,單個國家內(nèi)的跨界問題日益突出,跨界治理隨之成為現(xiàn)實(shí)生活中解決跨行政區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門公共問題的一個熱點(diǎn)研究。學(xué)者們運(yùn)用跨界治理理論在解決區(qū)域合作、區(qū)域危機(jī)管理,以及區(qū)域環(huán)境治理等區(qū)域性公共問題方面積極探索,取得了一定的研究成果。如卓凱和殷存毅(2007)認(rèn)為,為了解決區(qū)域合作面臨的困境,需要建立一個符合市場經(jīng)濟(jì)原則的跨界治理體系,以推動區(qū)域合作的進(jìn)一步深化[1]。馬奔(2009)也指出,面對區(qū)域性危機(jī)管理中出現(xiàn)的問題,需要構(gòu)建有效的危機(jī)管理中跨界治理的機(jī)制和模式,以實(shí)現(xiàn)國家對危機(jī)的有效管理[2]。這一系列的研究成果表明跨界治理已經(jīng)成為解決區(qū)域性重大公共問題行之有效的模式。
何謂跨界治理？學(xué)者們也或多或少有所闡述,如陶希東(2011)認(rèn)為,跨界治理是適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)一體化、產(chǎn)業(yè)融合化及組織變革化而發(fā)展起來的涉及多學(xué)科的全新治理理論,其秉承主體多元、多維互動、網(wǎng)絡(luò)合作的治理理念,是一個集跨域治理、跨不同政府及部門治理、跨公私合作治理的多維互動體系[3]。婁成武和于東山(2011)闡述了跨界治理的典型模式的類型和含義,指出跨界治理的典型模式有伙伴關(guān)系模式、行政性合作模式和碎片化模式[4]。由此可見,跨界治理理論無論是從其理論研究本身,還是解決區(qū)域性公共問題來看,都已經(jīng)成為探討區(qū)域性公共事務(wù)治理模式創(chuàng)新的一個必然選擇。
本文所研究的跨界治理,是指兩個或兩個以上的彼此之間行政邊界相鄰和功能重疊的不同轄區(qū)的公共部門,在治理區(qū)域性公共問題時,協(xié)調(diào)政府、市場、社會及公民共同解決其面對的區(qū)域公共問題。正如孫友祥等(2008)所言,跨界治理應(yīng)是建立在市場原則、區(qū)域認(rèn)同及共同利益基礎(chǔ)上的平等合作,其突出的特點(diǎn)是確立了不同主體之間以談判為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)合作的基礎(chǔ),旨在通過合作不斷提升解決區(qū)域內(nèi)公共問題能力。這不僅解決了傳統(tǒng)行政區(qū)行政所帶來的困擾,也成為搭建國家治理和地方治理的紐帶和橋梁[5]。
目前,我國的霧霾污染頻頻爆發(fā),程度愈演愈烈,呈現(xiàn)出長期性、跨域性及復(fù)雜性等特點(diǎn),迫切要求改變傳統(tǒng)的治理模式,走跨界治理之路。因?yàn)殪F霾污染屬于區(qū)域性公共問題,具有高滲透性和不可分割性,其危害已經(jīng)超越了區(qū)域內(nèi)任何一個單一政府組織及部門的管轄權(quán),所以,霧霾治理也不僅僅是單一行政區(qū)劃面臨的問題,而應(yīng)是政府、市場和社會共同關(guān)注的復(fù)雜的區(qū)域問題。這需要打破行政區(qū)限制,由區(qū)域內(nèi)各個主體聯(lián)合行動,實(shí)行跨界合作治理,才是破解霧霾治理困境之道。
二、京津冀區(qū)域霧霾污染跨界治理現(xiàn)狀及效果
近年來,京津冀區(qū)域霧霾污染問題十分嚴(yán)重,在環(huán)保部2014年公布的空氣質(zhì)量相對較差的前10位城市中京津冀區(qū)域就占了8個,其中部分城市空氣重度及以上污染天數(shù)占全年天數(shù)的40%左右。針對如此嚴(yán)重霧霾污染問題,京津冀區(qū)域采取一系列治理措施,呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)。一是跨界合作治理共識基本形成,出臺了一系列合作協(xié)議。2013年,環(huán)保部等6部門聯(lián)合發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動計劃實(shí)施細(xì)則》;2014年,京津冀三地簽署《中國開發(fā)區(qū)協(xié)會與京津冀開發(fā)區(qū)協(xié)會共同推進(jìn)京津冀開發(fā)區(qū)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》;2015年出臺了我國首個區(qū)域空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃《京津冀區(qū)域大氣污染控制中長期規(guī)劃》。二是跨界合作治理組織機(jī)構(gòu)初步建立。2013年,京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組成立,旨在通過建立重污染應(yīng)急、監(jiān)測預(yù)警、信息共享等工作制度,加強(qiáng)區(qū)域大氣污染防治的聯(lián)動協(xié)作。三是跨界合作治理相關(guān)機(jī)制的建立與深化。通過設(shè)立大氣污染防治專項資金和完善區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制,進(jìn)一步深化跨界治理相關(guān)機(jī)制。2013年,財政部設(shè)立大氣污染防治專項資金,為京津冀霧霾治理提供資金保障。2014年,京津冀區(qū)域進(jìn)一步完善了大氣環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法危機(jī)處理機(jī)制、大氣污染協(xié)調(diào)和會商機(jī)制、機(jī)動車排放污染控制機(jī)制,以及區(qū)域內(nèi)大氣污染預(yù)警機(jī)制等等,深化了跨界治理相關(guān)機(jī)制。
在采取一系列相關(guān)區(qū)域合作治理措施后,京津冀區(qū)域空氣質(zhì)量有所改善,其主要污染物平均濃度值也有所下降。從中國環(huán)境監(jiān)測總站提供的數(shù)據(jù)看,與2013年同期達(dá)標(biāo)天數(shù)33.2%相比,2014年上半年京津冀區(qū)域達(dá)標(biāo)天數(shù)為36.4%,達(dá)標(biāo)天數(shù)比例提高3.2個百分點(diǎn),重度及以上污染天數(shù)也由26.2%減少到20.1%,比例降低6.1個百分點(diǎn),空氣質(zhì)量有所改善。同時,與2013年同期相比,2014年上半年京津冀區(qū)域主要污染物的六項監(jiān)測指標(biāo)中,僅有NO2平均濃度保持不變,其他五項污染物PM2.5、PM10、SO2、CO、O3均有所下降,分別下降了13%、13%、9.8%、24.1%和25.5%。
然而,京津冀區(qū)域霧霾污染并沒有得到根本性緩解,2014年上半年京津冀區(qū)域六種污染物中,作為霧霾主要指標(biāo)的PM2.5和PM10所占比重仍然最大,并且由于京津冀三地在霧霾治理中并沒有實(shí)現(xiàn)真正協(xié)同,其空氣質(zhì)量改善程度不同步和主要污染物平均濃度值下降幅度也不同步,尚未有效遏制霧霾污染的形勢。
三、京津冀區(qū)域霧霾跨界治理面臨問題的反思
總體來看,雖然京津冀地區(qū)霧霾治理取得了一定的成果,但仍然未能有效擺脫霧霾污染的困擾。反思其治霾實(shí)踐,主要面臨如下問題。
1.京津冀霧霾治理跨界合作利益協(xié)調(diào)機(jī)制不暢
京津冀區(qū)域治理主體不僅包括區(qū)域內(nèi)各個地方政府,而且還應(yīng)包括市場、社會組織及公民個人。由于受到行政區(qū)行政及傳統(tǒng)府際關(guān)系的影響,目前京津冀地區(qū)各利益主體并沒有建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制,直接影響了京津冀地區(qū)霧霾治理的進(jìn)展。主要表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)。
第一,各地方政府間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制不暢。在目前我國壓力型體制下,地方政府在橫向?qū)用嫔细嗟乇憩F(xiàn)出“經(jīng)濟(jì)人”特性,不斷地追求本地區(qū)利益最大化,盡可能地忽視由于追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展所付出的環(huán)境治理成本。同時,由于政治上的晉升壓力、任期政績最大化沖動和過細(xì)的部門分工,導(dǎo)致政府官員也只關(guān)注本地區(qū)、本部門及自身的最大化利益。所以,在實(shí)際合作中,經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的北京和天津害怕與較落后的河北合作,一方面他們擔(dān)心合作后,發(fā)展較落后的河北會影響本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)綜合排名,從而喪失晉升的機(jī)會;另一方面,若是通過合作的確增加了較落后地方政府的經(jīng)濟(jì)效益,那么根據(jù)當(dāng)前的政績考核制度,經(jīng)濟(jì)效益的增長也只會歸功于較落后地方政府,對于北京和天津來說,最后只是“竹籃子打水一場空”。
第二,政府與其他治理主體利益協(xié)調(diào)機(jī)制不暢。在京津冀地區(qū)霧霾治理過程中,由于企業(yè)、社會組織和公眾無法充分認(rèn)識自己的角色和責(zé)任,也導(dǎo)致了利益協(xié)調(diào)機(jī)制無法有效建立。一方面區(qū)域內(nèi)企業(yè)缺乏環(huán)保意識,未承擔(dān)起應(yīng)盡的社會責(zé)任。2013年,對京津冀地區(qū)298家鋼鐵企業(yè)排污情況調(diào)研發(fā)現(xiàn),河北省安裝脫硫設(shè)備的鋼鐵企業(yè)不足三分之一。由于每日脫硫費(fèi)用在5萬至6萬元,已經(jīng)安裝脫硫設(shè)備的鋼鐵企業(yè)為了節(jié)省這部分開支,通常都會讓脫硫設(shè)備早上8點(diǎn)開始運(yùn)行,晚上8點(diǎn)停止運(yùn)行,夜間偷排現(xiàn)象嚴(yán)重[6]。另一方面,公眾與社會組織參與化程度低。在京津冀三地的環(huán)境保護(hù)網(wǎng)站上,雖然三地環(huán)保官網(wǎng)上都有公眾互動或政民互動欄,但是除了河北省環(huán)保廳和北京市環(huán)保局官網(wǎng)上有一些公民投訴咨詢的內(nèi)容外,天津市環(huán)保局官網(wǎng)上政民互動欄里幾乎沒有公民投訴咨詢的內(nèi)容,形同虛設(shè)。
2.京津冀霧霾治理跨界合作動力機(jī)制不均衡
眾所周知,霧霾治理的難度極大,持續(xù)時間長,注定是一場“持久戰(zhàn)”,因此,京津冀地區(qū)霧霾治理需要強(qiáng)勁的合作動力,但由于京津冀三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為不平衡,使得參與合作的各方霧霾治理動力存在明顯差異,妨礙了治理的成效。根據(jù)2013年《中國統(tǒng)計年鑒》提供的京津冀三地人均GDP數(shù)據(jù)分析,2011—2013年京津冀三地人均GDP差距極為懸殊,其排名順序?yàn)樘旖?、北京和河?尤其是河北省人均GDP還不到前兩者的一半。在這種情況下,三地政府合作動力機(jī)制注定無法均衡,會出現(xiàn)排斥合作的現(xiàn)象。就目前的情況看,北京和天津由于其特殊的區(qū)位優(yōu)勢、政策支持及第三產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),治理霧霾似乎容易些,但是問題嚴(yán)重的河北省既沒有雄厚的財政資金,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然以煤炭鋼鐵企業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè),且數(shù)量眾多,甚至已經(jīng)到了無法取締的地步,導(dǎo)致污染極為嚴(yán)重,所以治理難度最大。這種由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的巨大懸殊引發(fā)的合作動力機(jī)制不均衡現(xiàn)象成為霧霾污染跨界治理的一個難題。
3.京津冀霧霾治理缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)
京津冀地區(qū)由于地區(qū)間污染物排放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一及機(jī)動車油品標(biāo)準(zhǔn)不一致,導(dǎo)致了霧霾污染源跨地區(qū)轉(zhuǎn)移,從而影響了整個區(qū)域的空氣質(zhì)量,無法實(shí)現(xiàn)治理霧霾的目標(biāo)。
第一,空氣主要污染物排放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。二氧化硫、氮氧化物和化學(xué)需氧量、氨氮分別是影響京津冀三地大氣環(huán)境質(zhì)量的主要污染物,二氧化硫、氮氧化物又是PM2.5的主要組成部分,然而,無論是在排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整前還是調(diào)整后,京津冀三地空氣主要污染物排放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)都不一致,差距明顯,調(diào)整后,三地征收標(biāo)準(zhǔn)大約為9∶7∶1(見表1)。這樣就會出現(xiàn)排污企業(yè)尤其是排放大戶會向征收標(biāo)準(zhǔn)低的地區(qū)轉(zhuǎn)移。為了逃避北京或者是天津高額的污染征收費(fèi)用,這些企業(yè)就會轉(zhuǎn)向環(huán)境監(jiān)管不嚴(yán)的河北省。同時,三地對污染企業(yè)排污費(fèi)用的征收起點(diǎn)較低。在這種情況下,對于京津冀地區(qū)的一些大企業(yè)而言,繳納排污費(fèi)對他們來說簡直就是九牛一毛,所以,受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使,他們不愿意更新環(huán)保設(shè)備,而對于污染較小或排污量在合理范圍內(nèi)的企業(yè)來說,由于責(zé)權(quán)利的不對等,導(dǎo)致他們因感不公而對排污治理喪失信心。
表1 京津冀污染物收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整前后對比 元/千克
第二,機(jī)動車油品標(biāo)準(zhǔn)不一致。機(jī)動車的數(shù)量是造成京津冀地區(qū)霧霾污染的一個主要原因。就控制機(jī)動車數(shù)量方面,三地政府應(yīng)統(tǒng)一限行,統(tǒng)一限排,統(tǒng)一油品質(zhì)量,統(tǒng)一環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。目前對進(jìn)入北京的機(jī)動車實(shí)行單雙號限行政策,其排放標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行國Ⅴ標(biāo)準(zhǔn),油品也執(zhí)行的是京Ⅴ(相當(dāng)于國Ⅴ)標(biāo)準(zhǔn)。而天津和河北在機(jī)動車限行方面還是空白,機(jī)動車排放標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的是國Ⅳ標(biāo)準(zhǔn),油品也是國Ⅳ標(biāo)準(zhǔn),都低于北京國Ⅴ標(biāo)準(zhǔn)。這樣由于排放標(biāo)準(zhǔn)的級別差異,一些排放標(biāo)準(zhǔn)不符合北京市場要求的品牌,在被北京市場“拒之門外”后,尚可向天津、河北等周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移,導(dǎo)致無法真正解除污染源。
四、推進(jìn)京津冀區(qū)域霧霾跨界治理轉(zhuǎn)型的思考
空氣污染跨界合作治理在世界上有許多成功經(jīng)驗(yàn),如倫敦的府際合作模式成功地解決了倫敦?zé)熿F問題,美國加利福尼亞南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)作為跨界治理中的網(wǎng)絡(luò)治理模式成功解決了洛杉磯光污染問題,歐盟推廣實(shí)施的“空氣清潔與行政計劃”的市場模式也有效地管理了歐盟各國的空氣污染排放。這些成功經(jīng)驗(yàn)為京津冀區(qū)域霧霾治理轉(zhuǎn)型指明了方向,跨界、協(xié)作及治理儼然成為能夠成功解決霧霾污染問題的良策。所以,以跨界治理理論為分析框架,從跨界治理理念創(chuàng)新、組織機(jī)構(gòu)設(shè)計創(chuàng)新,以及運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新三個方面來探索京津冀區(qū)域跨界治理轉(zhuǎn)型的對策。
1.京津冀區(qū)域跨界合作治理理念創(chuàng)新
霧霾污染的長期性、跨域性和復(fù)雜性等特點(diǎn),要求轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“單中心”的治理理念,重塑區(qū)域跨界合作治理理念,營造霧霾污染跨界治理的宏觀環(huán)境。第一,樹立多元主體合作治理理念。霧霾治理是一個涉及眾多主體和領(lǐng)域的巨大的復(fù)雜工程,需要區(qū)域內(nèi)各級地方政府及政府部門、社會組織、企業(yè)及公眾共同參與合作,才能有效解決霧霾污染問題?？缃绾献髦卫淼膶?shí)現(xiàn)依賴于各個主體之間的伙伴關(guān)系、協(xié)議和同盟所組成的網(wǎng)絡(luò)。同時也需要構(gòu)建政府與各個治理主體間的良性關(guān)系,構(gòu)建市場、社會及公民合作治理道路。比如,對于公眾而言,公眾要增強(qiáng)社會主人翁意識,以節(jié)能減排為己任,從身邊的小事做起,在日常生活中,自覺使用可再生能源、分類處理垃圾、購買節(jié)能型家電產(chǎn)品;在日常出行中,要盡量乘坐公共交通工具、騎自行車或是步行,盡量減少乘坐私家車出行等。對于企業(yè)而言,應(yīng)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新,走節(jié)能減排之路;對于社會組織來說,一些環(huán)保組織應(yīng)加強(qiáng)對霧霾污染的監(jiān)督,尤其可以發(fā)揮新聞媒體在傳遞信息、監(jiān)督政府和社會其他組織方面的作用。第二,重塑生態(tài)行政理念。京津冀區(qū)域一體化的推進(jìn)不僅僅是經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展,更應(yīng)是包括經(jīng)濟(jì)、自然、社會,以及文化一體化的和諧發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能以犧牲環(huán)境和人們的生命健康為代價。因此,京津冀區(qū)域政府要轉(zhuǎn)變過去“唯GDP至上”的區(qū)域發(fā)展觀,樹立生態(tài)行政理念,建立以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)治理和諧發(fā)展為基礎(chǔ)的綠色生態(tài)考核指標(biāo)體系,將生態(tài)行政理念貫徹到區(qū)域政府績效考核中去,切實(shí)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、文化生態(tài)與自然的和諧發(fā)展[7]。
2.創(chuàng)新京津冀空氣質(zhì)量跨界治理組織機(jī)構(gòu)
建立跨界空氣質(zhì)量管理區(qū)已經(jīng)成為治理霧霾污染的一個成功經(jīng)驗(yàn),其中空氣質(zhì)量跨界治理組織機(jī)構(gòu)創(chuàng)新是其中的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此,可以從決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督咨詢機(jī)構(gòu)及行政管理機(jī)構(gòu)方面架構(gòu)與創(chuàng)新京津冀空氣質(zhì)量跨界治理機(jī)構(gòu)(見圖1)。
圖1 京津冀空氣質(zhì)量跨界治理機(jī)構(gòu)的組織框架
第一,決策機(jī)構(gòu)。決策機(jī)構(gòu)包括“京津冀空氣質(zhì)量跨界管理理事會”(以下簡稱“管理理事會”)和“京津冀空氣質(zhì)量跨界管理委員會”(以下簡稱“管理委員會”),二者是上下級隸屬關(guān)系?！肮芾砝硎聲敝苯与`屬于國家環(huán)保部,由京津冀政府首長和國家環(huán)保部代表組成,該理事會負(fù)責(zé)該區(qū)域空氣污染問題的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)與跨界治理事宜?！肮芾砦瘑T會”由河北省的11個地級市、北京市16個區(qū)和天津市6個區(qū)的行政首長組成,該委員會在“管理理事會”已達(dá)成共識的事項就各城市、各區(qū)的具體事務(wù)進(jìn)行決策,制定滿足各市、區(qū)法定要求的具體行動目標(biāo)、計劃和規(guī)則,并對“監(jiān)督咨詢機(jī)構(gòu)”的提案和建議進(jìn)行表決。
第二,執(zhí)行機(jī)構(gòu)。京津冀空氣質(zhì)量跨界管理區(qū)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要包括科技促進(jìn)會、工程合規(guī)部和資源辦公室。執(zhí)行機(jī)構(gòu)除了執(zhí)行“管理委員會”制定的各項具體行動目標(biāo)、計劃和規(guī)則外,各部門還要負(fù)責(zé)其他工作?？萍即龠M(jìn)部一方面要負(fù)責(zé)京津冀區(qū)域各市區(qū)主要大氣污染源的監(jiān)督工作,為京津冀各市區(qū)提供氣象應(yīng)急服務(wù)和取樣分析服務(wù);另一方面通過與科研機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)協(xié)會、社會環(huán)保公益組織等積極合作,負(fù)責(zé)污染物排放及相應(yīng)的環(huán)保燃料技術(shù)的開發(fā)與推廣工作。工程合規(guī)部主要負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)涉及到環(huán)境保護(hù)的工程項目的審批許可、空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定與審查,以及有害、有毒物質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的制定與審核等。資源辦公室則是根據(jù)工程合規(guī)部的空氣檢測結(jié)果制定相關(guān)的保護(hù)方案和規(guī)則。
第三,監(jiān)督咨詢機(jī)構(gòu)。監(jiān)督咨詢機(jī)構(gòu)是由科研機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者組成的“總顧問”和“聽證委員會”。其中,“總顧問”包括“區(qū)域律師”“區(qū)域檢察員”和“環(huán)保顧問”,同時要為“管理委員會”提供大氣保護(hù)方面的專業(yè)知識咨詢服務(wù)?！皡^(qū)域律師”主要為區(qū)域內(nèi)發(fā)生的糾紛提供相關(guān)的法律咨詢服務(wù);“區(qū)域檢察員”主要針對“管理委員會”成員在執(zhí)行區(qū)域內(nèi)規(guī)則、章程和協(xié)議時遇到的執(zhí)行和處罰問題,提供相應(yīng)的法律方面服務(wù);“環(huán)保顧問”要定期針對區(qū)域內(nèi)的空氣污染問題提出可行性建議和議案,并提交“管理理事會”審議?！奥犠C委員會”一方面要對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的各項具體任務(wù)、新技術(shù)的研發(fā)與推廣、企業(yè)污染排放量、機(jī)動車尾氣排放量等進(jìn)行監(jiān)督,并向“管理理事會”提交監(jiān)督報告;另一方面要對“管理委員會”制定的各項規(guī)則、章程、協(xié)議等行使表決權(quán)。
第四,行政管理機(jī)構(gòu)。行政管理機(jī)構(gòu)包括金融辦公室、人力資源部和信息管理部。金融辦公室主要負(fù)責(zé)科研經(jīng)費(fèi)、新技術(shù)推廣費(fèi)用、稅收、現(xiàn)金管理等工作;人力資源部的主要職責(zé)是制定“跨界管理區(qū)”的人力資源計劃、員工績效考核、員工工資發(fā)放等;信息管理部則主要負(fù)責(zé)京津冀空氣質(zhì)量跨界管理區(qū)相關(guān)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、法律和政策的宣傳推廣,網(wǎng)站建設(shè)及服務(wù)。行政管理機(jī)構(gòu)從屬于“跨界管理區(qū)”,獨(dú)立于地方省市政府,一方面有利于保證行政工作的靈活開展;另一方面也保證了信息發(fā)布的相對客觀性、各項經(jīng)費(fèi)使用的獨(dú)立性。
3.創(chuàng)新跨界治理的運(yùn)行機(jī)制
為了探索有效的霧霾治理新路徑,不僅需要創(chuàng)新理念和組織設(shè)計,而且也需要創(chuàng)新確保其有效運(yùn)行的一系列機(jī)制,這主要包括以下四個方面。
第一,建立多元投資保障機(jī)制。霧霾治理是一個巨大的系統(tǒng)的工程,需要改變過去主要由政府進(jìn)行財政投入的單一模式,建立以政府出資為主,企業(yè)和社會資本出資為輔的多元投資保障機(jī)制。一是加大中央政府財政投入,建立中央財政出資的專項資金,為空氣質(zhì)量管理區(qū)跨界治理提供必須的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。二是加強(qiáng)管理區(qū)內(nèi)各級地方政府配套財政投入,建立動態(tài)的地方政府投資保障機(jī)制。這主要是根據(jù)管理區(qū)內(nèi)各個地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)現(xiàn)情況(比如根據(jù)空氣污染源的多少及人口規(guī)模的大小)動態(tài)地配套相應(yīng)的經(jīng)費(fèi),確保公平、公正及合作的理念融入投資保障機(jī)制構(gòu)建中,充分調(diào)動管理區(qū)各個地方政府的積極性。三是建立健全企業(yè)參與治霾的資金投入機(jī)制。京津冀地區(qū)主要可以通過對污染企業(yè)和汽車征收排污費(fèi)的方式,鼓勵企業(yè)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的環(huán)保責(zé)任,不斷更新技術(shù),節(jié)能減排,減少污染。具體來說,對在霧霾治理中表現(xiàn)積極的企業(yè),給予一定的經(jīng)濟(jì)獎勵;對在霧霾治理中表現(xiàn)不積極、拒不合作并造成嚴(yán)重污染的企業(yè),給予一定的經(jīng)濟(jì)處罰;對在霧霾治理中表現(xiàn)積極,但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低且技術(shù)落后的企業(yè),應(yīng)給予一定的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上的支持與指導(dǎo)[8]。四是政府與私營部門簽訂外包治污服務(wù),拓展社會資本進(jìn)入霧霾污染治理的渠道。
第二,建立區(qū)域統(tǒng)一碳排放交易機(jī)制。利益導(dǎo)向的市場機(jī)制是有效解決區(qū)域內(nèi)霧霾的有效手段,因此,在京津冀區(qū)域中,通過建立區(qū)域統(tǒng)一碳排放交易機(jī)制,形成區(qū)域性環(huán)境資源市場,可以有效地解決霧霾污染問題。具體而言,一方面建立和完善京津冀區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的碳交易市場,推進(jìn)碳排放交易健康發(fā)展;另一方面,建立排污權(quán)有償分配使用制度,京津冀區(qū)域政府間可以設(shè)定主要污染物的總量控制最高額度,并且每年為區(qū)域內(nèi)每個排污企業(yè)配備一定的排污許可額度。區(qū)域內(nèi)排污企業(yè)可以根據(jù)配備的排污額度,自由地決定是采取主動減排還是購買其他企業(yè)排污額度的做法,來實(shí)現(xiàn)自己的排污總量控制的目標(biāo)。
第三,建立區(qū)域立法協(xié)作機(jī)制。國外的成功經(jīng)驗(yàn)顯示,統(tǒng)一的法律是跨行政區(qū)聯(lián)合執(zhí)法的依據(jù),是跨界治理有效實(shí)施的關(guān)鍵。為此,京津冀區(qū)域應(yīng)建立相應(yīng)的立法協(xié)作機(jī)制,共同協(xié)商起草相關(guān)的法律法規(guī),制定一部京津冀區(qū)域的“空氣清潔法”,明確該區(qū)域內(nèi)空氣污染源、清潔標(biāo)準(zhǔn)、檢測項目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)指標(biāo),以及處罰舉措等相關(guān)內(nèi)容,制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),確保執(zhí)法人員在聯(lián)合執(zhí)法行動中有法可依。當(dāng)該法律在霧霾治理中取得階段性成功的時候,就可以將該法律上升為國家法律,作為指導(dǎo)全國其他地方霧霾治理的法律依據(jù)。
第四,建立健全區(qū)域監(jiān)督機(jī)制。一方面,建立和完善跨區(qū)域的環(huán)保通報批評機(jī)制,推行統(tǒng)一的稅收政策,協(xié)同發(fā)布公共安全、環(huán)境等領(lǐng)域的強(qiáng)制性區(qū)域標(biāo)準(zhǔn),對該區(qū)域內(nèi)的企業(yè),無論其是否達(dá)標(biāo),都要定期在區(qū)域環(huán)保門戶網(wǎng)站上予以公布。另一方面,建立信息公開與多渠道信息自由獲取機(jī)制,使公眾能及時了解環(huán)境變化情況以及政府的各項政策措施,通過向公眾公開環(huán)境監(jiān)測信息,增加公眾知情權(quán),從而提高公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性。
參考文獻(xiàn):
[1] 卓凱,殷存毅.區(qū)域合作的制度基礎(chǔ):跨界治理理論與歐盟經(jīng)驗(yàn)[J].財經(jīng)研究, 2007(1):55-65.
[2] 馬奔.危機(jī)管理中跨界治理的檢視與改革之道—以汶川大地震為例[J].清華大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版), 2009,24(3):147-152.
[3] 陶希東.跨界治理—中國社會公共治理的戰(zhàn)略選擇[J].學(xué)術(shù)月刊, 2011(8):22-29.
[4] 婁成武,于東山.西方國家跨界治理的內(nèi)在動力、典型模式與實(shí)現(xiàn)路徑[J].行政論壇, 2011,18(1):88-91.
[5] 孫友祥,安家俊.跨界治理視角下武漢城市圈區(qū)域合作制的建構(gòu)[J].中國行政管理, 2008(8):57-59.
[6] 劉溪若.近京省份鋼鐵業(yè)大減產(chǎn)治污[EB/OL].(2013-11-06)[2016-03-02].http:∥www.bjnews.com.cn/finance/2013/11/06/291060.html.
[7] 張彥波,佟林杰,孟衛(wèi)東.政府協(xié)同視角下京津冀區(qū)域生態(tài)治理問題研究[J].經(jīng)濟(jì)與管理, 2015,29(3):23-26.
[8] 汪偉全.空氣污染的跨域合作治理研究:以北京地區(qū)為例[J].公共管理學(xué)報, 2014(1):55-64.
(責(zé)任編輯: 付示威)
doi:10.15936/j.cnki.1008-3758.2016.04.010
收稿日期:2016-01-30
基金項目:國家社會科學(xué)基金資助項目(12CZZ055); 東北大學(xué)研究生質(zhì)量工程建設(shè)2016年資助項目(02020021302003)。
作者簡介:王穎(1976- ),女,遼寧朝陽人,東北大學(xué)副教授,管理學(xué)博士,主要從事區(qū)域治理及比較公共行政研究。
中圖分類號:D 601
文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A
文章編號:1008-3758(2016)04-0388-06
Study on Cross-border Governance and Transformation of Haze and Fog Governance—Based on Beijing-Tianjin-Hebei Region
WANG Ying, YANG Li-hua
(School of Humanities & Law, Northeastern University, Shenyang 110819, China)
Abstract:The current haze pollution in Beijing-Tianjin-Hebei Region is among the most severe ones nationwide and worldwide, hence it is of great significance to resolve the predicaments in haze governance and promote the corresponding governance transformation.By drawing on the theoretical framework of cross-border governance, effective haze governance in the region should be achieved from such three aspects as change of concepts, reform of governance organizations and innovation of operational mechanisms.In other words, it is essential to ideologically replace the conventional “single-center” governance with cross-border governance and cooperation, organizationally set up a specialized agency for the region-wide supervision of air quality, and institutionally establish a multiple investment guarantee mechanism, a regionally unified carbon emission trading system as well as a regional legislative mechanism of collaboration and supervision.
Key words:cross-border governance; haze and fog governance; Beijing-Tianjin-Hebei region
東北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）2016年4期
- 東北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）的其它文章
- 國內(nèi)翻譯研究動態(tài)的科學(xué)知識圖譜分析(2005
—2014)—基于12種外語類核心期刊的詞頻統(tǒng)計 - 國內(nèi)翻譯研究動態(tài)的科學(xué)知識圖譜分析(2005
—2014)—基于12種外語類核心期刊的詞頻統(tǒng)計 - 科技成果評價中學(xué)術(shù)造假問題的混合策略博弈分析
- 科技成果評價中學(xué)術(shù)造假問題的混合策略博弈分析
- 城鎮(zhèn)化與國家治理關(guān)系的實(shí)證研究
—基于社會公平與政策滿意度的模型檢驗(yàn) - 城鎮(zhèn)化與國家治理關(guān)系的實(shí)證研究
—基于社會公平與政策滿意度的模型檢驗(yàn)
王 穎, 楊利花
(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110819)
?
跨界治理與霧霾治理轉(zhuǎn)型研究
—以京津冀區(qū)域?yàn)槔?/p>
王穎, 楊利花
(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽110819)
摘要:京津冀地區(qū)的霧霾污染已經(jīng)成為全國乃至世界空氣污染的一個重災(zāi)區(qū),因此,破解霧霾治理困境,推動霧霾治理轉(zhuǎn)型具有重大意義。霧霾污染治理轉(zhuǎn)型應(yīng)充分運(yùn)用跨界治理理論,從理念、組織機(jī)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新三方面構(gòu)建京津冀地區(qū)跨界合作治理新模式。理念上,轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“單中心”治理理念,重塑區(qū)域跨界合作治理理念;組織機(jī)構(gòu)上,架構(gòu)與創(chuàng)新京津冀空氣質(zhì)量跨界治理機(jī)構(gòu);運(yùn)行機(jī)制方面,通過建立多元投資保障機(jī)制、區(qū)域統(tǒng)一碳排放交易機(jī)制、區(qū)域立法協(xié)作機(jī)制及區(qū)域監(jiān)督機(jī)制來確保區(qū)域霧霾治理的有效運(yùn)行。
關(guān)鍵詞:跨界治理; 霧霾治理; 京津冀區(qū)域
一、問題提出:跨界治理與霧霾治理轉(zhuǎn)型
隨著經(jīng)濟(jì)全球化日漸深入,單個國家內(nèi)的跨界問題日益突出,跨界治理隨之成為現(xiàn)實(shí)生活中解決跨行政區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門公共問題的一個熱點(diǎn)研究。學(xué)者們運(yùn)用跨界治理理論在解決區(qū)域合作、區(qū)域危機(jī)管理,以及區(qū)域環(huán)境治理等區(qū)域性公共問題方面積極探索,取得了一定的研究成果。如卓凱和殷存毅(2007)認(rèn)為,為了解決區(qū)域合作面臨的困境,需要建立一個符合市場經(jīng)濟(jì)原則的跨界治理體系,以推動區(qū)域合作的進(jìn)一步深化[1]。馬奔(2009)也指出,面對區(qū)域性危機(jī)管理中出現(xiàn)的問題,需要構(gòu)建有效的危機(jī)管理中跨界治理的機(jī)制和模式,以實(shí)現(xiàn)國家對危機(jī)的有效管理[2]。這一系列的研究成果表明跨界治理已經(jīng)成為解決區(qū)域性重大公共問題行之有效的模式。
何謂跨界治理？學(xué)者們也或多或少有所闡述,如陶希東(2011)認(rèn)為,跨界治理是適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)一體化、產(chǎn)業(yè)融合化及組織變革化而發(fā)展起來的涉及多學(xué)科的全新治理理論,其秉承主體多元、多維互動、網(wǎng)絡(luò)合作的治理理念,是一個集跨域治理、跨不同政府及部門治理、跨公私合作治理的多維互動體系[3]。婁成武和于東山(2011)闡述了跨界治理的典型模式的類型和含義,指出跨界治理的典型模式有伙伴關(guān)系模式、行政性合作模式和碎片化模式[4]。由此可見,跨界治理理論無論是從其理論研究本身,還是解決區(qū)域性公共問題來看,都已經(jīng)成為探討區(qū)域性公共事務(wù)治理模式創(chuàng)新的一個必然選擇。
本文所研究的跨界治理,是指兩個或兩個以上的彼此之間行政邊界相鄰和功能重疊的不同轄區(qū)的公共部門,在治理區(qū)域性公共問題時,協(xié)調(diào)政府、市場、社會及公民共同解決其面對的區(qū)域公共問題。正如孫友祥等(2008)所言,跨界治理應(yīng)是建立在市場原則、區(qū)域認(rèn)同及共同利益基礎(chǔ)上的平等合作,其突出的特點(diǎn)是確立了不同主體之間以談判為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)合作的基礎(chǔ),旨在通過合作不斷提升解決區(qū)域內(nèi)公共問題能力。這不僅解決了傳統(tǒng)行政區(qū)行政所帶來的困擾,也成為搭建國家治理和地方治理的紐帶和橋梁[5]。
目前,我國的霧霾污染頻頻爆發(fā),程度愈演愈烈,呈現(xiàn)出長期性、跨域性及復(fù)雜性等特點(diǎn),迫切要求改變傳統(tǒng)的治理模式,走跨界治理之路。因?yàn)殪F霾污染屬于區(qū)域性公共問題,具有高滲透性和不可分割性,其危害已經(jīng)超越了區(qū)域內(nèi)任何一個單一政府組織及部門的管轄權(quán),所以,霧霾治理也不僅僅是單一行政區(qū)劃面臨的問題,而應(yīng)是政府、市場和社會共同關(guān)注的復(fù)雜的區(qū)域問題。這需要打破行政區(qū)限制,由區(qū)域內(nèi)各個主體聯(lián)合行動,實(shí)行跨界合作治理,才是破解霧霾治理困境之道。
二、京津冀區(qū)域霧霾污染跨界治理現(xiàn)狀及效果
近年來,京津冀區(qū)域霧霾污染問題十分嚴(yán)重,在環(huán)保部2014年公布的空氣質(zhì)量相對較差的前10位城市中京津冀區(qū)域就占了8個,其中部分城市空氣重度及以上污染天數(shù)占全年天數(shù)的40%左右。針對如此嚴(yán)重霧霾污染問題,京津冀區(qū)域采取一系列治理措施,呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)。一是跨界合作治理共識基本形成,出臺了一系列合作協(xié)議。2013年,環(huán)保部等6部門聯(lián)合發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動計劃實(shí)施細(xì)則》;2014年,京津冀三地簽署《中國開發(fā)區(qū)協(xié)會與京津冀開發(fā)區(qū)協(xié)會共同推進(jìn)京津冀開發(fā)區(qū)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》;2015年出臺了我國首個區(qū)域空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃《京津冀區(qū)域大氣污染控制中長期規(guī)劃》。二是跨界合作治理組織機(jī)構(gòu)初步建立。2013年,京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組成立,旨在通過建立重污染應(yīng)急、監(jiān)測預(yù)警、信息共享等工作制度,加強(qiáng)區(qū)域大氣污染防治的聯(lián)動協(xié)作。三是跨界合作治理相關(guān)機(jī)制的建立與深化。通過設(shè)立大氣污染防治專項資金和完善區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制,進(jìn)一步深化跨界治理相關(guān)機(jī)制。2013年,財政部設(shè)立大氣污染防治專項資金,為京津冀霧霾治理提供資金保障。2014年,京津冀區(qū)域進(jìn)一步完善了大氣環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法危機(jī)處理機(jī)制、大氣污染協(xié)調(diào)和會商機(jī)制、機(jī)動車排放污染控制機(jī)制,以及區(qū)域內(nèi)大氣污染預(yù)警機(jī)制等等,深化了跨界治理相關(guān)機(jī)制。
在采取一系列相關(guān)區(qū)域合作治理措施后,京津冀區(qū)域空氣質(zhì)量有所改善,其主要污染物平均濃度值也有所下降。從中國環(huán)境監(jiān)測總站提供的數(shù)據(jù)看,與2013年同期達(dá)標(biāo)天數(shù)33.2%相比,2014年上半年京津冀區(qū)域達(dá)標(biāo)天數(shù)為36.4%,達(dá)標(biāo)天數(shù)比例提高3.2個百分點(diǎn),重度及以上污染天數(shù)也由26.2%減少到20.1%,比例降低6.1個百分點(diǎn),空氣質(zhì)量有所改善。同時,與2013年同期相比,2014年上半年京津冀區(qū)域主要污染物的六項監(jiān)測指標(biāo)中,僅有NO2平均濃度保持不變,其他五項污染物PM2.5、PM10、SO2、CO、O3均有所下降,分別下降了13%、13%、9.8%、24.1%和25.5%。
然而,京津冀區(qū)域霧霾污染并沒有得到根本性緩解,2014年上半年京津冀區(qū)域六種污染物中,作為霧霾主要指標(biāo)的PM2.5和PM10所占比重仍然最大,并且由于京津冀三地在霧霾治理中并沒有實(shí)現(xiàn)真正協(xié)同,其空氣質(zhì)量改善程度不同步和主要污染物平均濃度值下降幅度也不同步,尚未有效遏制霧霾污染的形勢。
三、京津冀區(qū)域霧霾跨界治理面臨問題的反思
總體來看,雖然京津冀地區(qū)霧霾治理取得了一定的成果,但仍然未能有效擺脫霧霾污染的困擾。反思其治霾實(shí)踐,主要面臨如下問題。
1.京津冀霧霾治理跨界合作利益協(xié)調(diào)機(jī)制不暢
京津冀區(qū)域治理主體不僅包括區(qū)域內(nèi)各個地方政府,而且還應(yīng)包括市場、社會組織及公民個人。由于受到行政區(qū)行政及傳統(tǒng)府際關(guān)系的影響,目前京津冀地區(qū)各利益主體并沒有建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制,直接影響了京津冀地區(qū)霧霾治理的進(jìn)展。主要表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)。
第一,各地方政府間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制不暢。在目前我國壓力型體制下,地方政府在橫向?qū)用嫔细嗟乇憩F(xiàn)出“經(jīng)濟(jì)人”特性,不斷地追求本地區(qū)利益最大化,盡可能地忽視由于追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展所付出的環(huán)境治理成本。同時,由于政治上的晉升壓力、任期政績最大化沖動和過細(xì)的部門分工,導(dǎo)致政府官員也只關(guān)注本地區(qū)、本部門及自身的最大化利益。所以,在實(shí)際合作中,經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的北京和天津害怕與較落后的河北合作,一方面他們擔(dān)心合作后,發(fā)展較落后的河北會影響本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)綜合排名,從而喪失晉升的機(jī)會;另一方面,若是通過合作的確增加了較落后地方政府的經(jīng)濟(jì)效益,那么根據(jù)當(dāng)前的政績考核制度,經(jīng)濟(jì)效益的增長也只會歸功于較落后地方政府,對于北京和天津來說,最后只是“竹籃子打水一場空”。
第二,政府與其他治理主體利益協(xié)調(diào)機(jī)制不暢。在京津冀地區(qū)霧霾治理過程中,由于企業(yè)、社會組織和公眾無法充分認(rèn)識自己的角色和責(zé)任,也導(dǎo)致了利益協(xié)調(diào)機(jī)制無法有效建立。一方面區(qū)域內(nèi)企業(yè)缺乏環(huán)保意識,未承擔(dān)起應(yīng)盡的社會責(zé)任。2013年,對京津冀地區(qū)298家鋼鐵企業(yè)排污情況調(diào)研發(fā)現(xiàn),河北省安裝脫硫設(shè)備的鋼鐵企業(yè)不足三分之一。由于每日脫硫費(fèi)用在5萬至6萬元,已經(jīng)安裝脫硫設(shè)備的鋼鐵企業(yè)為了節(jié)省這部分開支,通常都會讓脫硫設(shè)備早上8點(diǎn)開始運(yùn)行,晚上8點(diǎn)停止運(yùn)行,夜間偷排現(xiàn)象嚴(yán)重[6]。另一方面,公眾與社會組織參與化程度低。在京津冀三地的環(huán)境保護(hù)網(wǎng)站上,雖然三地環(huán)保官網(wǎng)上都有公眾互動或政民互動欄,但是除了河北省環(huán)保廳和北京市環(huán)保局官網(wǎng)上有一些公民投訴咨詢的內(nèi)容外,天津市環(huán)保局官網(wǎng)上政民互動欄里幾乎沒有公民投訴咨詢的內(nèi)容,形同虛設(shè)。
2.京津冀霧霾治理跨界合作動力機(jī)制不均衡
眾所周知,霧霾治理的難度極大,持續(xù)時間長,注定是一場“持久戰(zhàn)”,因此,京津冀地區(qū)霧霾治理需要強(qiáng)勁的合作動力,但由于京津冀三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為不平衡,使得參與合作的各方霧霾治理動力存在明顯差異,妨礙了治理的成效。根據(jù)2013年《中國統(tǒng)計年鑒》提供的京津冀三地人均GDP數(shù)據(jù)分析,2011—2013年京津冀三地人均GDP差距極為懸殊,其排名順序?yàn)樘旖?、北京和河?尤其是河北省人均GDP還不到前兩者的一半。在這種情況下,三地政府合作動力機(jī)制注定無法均衡,會出現(xiàn)排斥合作的現(xiàn)象。就目前的情況看,北京和天津由于其特殊的區(qū)位優(yōu)勢、政策支持及第三產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),治理霧霾似乎容易些,但是問題嚴(yán)重的河北省既沒有雄厚的財政資金,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然以煤炭鋼鐵企業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè),且數(shù)量眾多,甚至已經(jīng)到了無法取締的地步,導(dǎo)致污染極為嚴(yán)重,所以治理難度最大。這種由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的巨大懸殊引發(fā)的合作動力機(jī)制不均衡現(xiàn)象成為霧霾污染跨界治理的一個難題。
3.京津冀霧霾治理缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)
京津冀地區(qū)由于地區(qū)間污染物排放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一及機(jī)動車油品標(biāo)準(zhǔn)不一致,導(dǎo)致了霧霾污染源跨地區(qū)轉(zhuǎn)移,從而影響了整個區(qū)域的空氣質(zhì)量,無法實(shí)現(xiàn)治理霧霾的目標(biāo)。
第一,空氣主要污染物排放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。二氧化硫、氮氧化物和化學(xué)需氧量、氨氮分別是影響京津冀三地大氣環(huán)境質(zhì)量的主要污染物,二氧化硫、氮氧化物又是PM2.5的主要組成部分,然而,無論是在排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整前還是調(diào)整后,京津冀三地空氣主要污染物排放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)都不一致,差距明顯,調(diào)整后,三地征收標(biāo)準(zhǔn)大約為9∶7∶1(見表1)。這樣就會出現(xiàn)排污企業(yè)尤其是排放大戶會向征收標(biāo)準(zhǔn)低的地區(qū)轉(zhuǎn)移。為了逃避北京或者是天津高額的污染征收費(fèi)用,這些企業(yè)就會轉(zhuǎn)向環(huán)境監(jiān)管不嚴(yán)的河北省。同時,三地對污染企業(yè)排污費(fèi)用的征收起點(diǎn)較低。在這種情況下,對于京津冀地區(qū)的一些大企業(yè)而言,繳納排污費(fèi)對他們來說簡直就是九牛一毛,所以,受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使,他們不愿意更新環(huán)保設(shè)備,而對于污染較小或排污量在合理范圍內(nèi)的企業(yè)來說,由于責(zé)權(quán)利的不對等,導(dǎo)致他們因感不公而對排污治理喪失信心。
表1 京津冀污染物收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整前后對比 元/千克
第二,機(jī)動車油品標(biāo)準(zhǔn)不一致。機(jī)動車的數(shù)量是造成京津冀地區(qū)霧霾污染的一個主要原因。就控制機(jī)動車數(shù)量方面,三地政府應(yīng)統(tǒng)一限行,統(tǒng)一限排,統(tǒng)一油品質(zhì)量,統(tǒng)一環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。目前對進(jìn)入北京的機(jī)動車實(shí)行單雙號限行政策,其排放標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行國Ⅴ標(biāo)準(zhǔn),油品也執(zhí)行的是京Ⅴ(相當(dāng)于國Ⅴ)標(biāo)準(zhǔn)。而天津和河北在機(jī)動車限行方面還是空白,機(jī)動車排放標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的是國Ⅳ標(biāo)準(zhǔn),油品也是國Ⅳ標(biāo)準(zhǔn),都低于北京國Ⅴ標(biāo)準(zhǔn)。這樣由于排放標(biāo)準(zhǔn)的級別差異,一些排放標(biāo)準(zhǔn)不符合北京市場要求的品牌,在被北京市場“拒之門外”后,尚可向天津、河北等周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移,導(dǎo)致無法真正解除污染源。
四、推進(jìn)京津冀區(qū)域霧霾跨界治理轉(zhuǎn)型的思考
空氣污染跨界合作治理在世界上有許多成功經(jīng)驗(yàn),如倫敦的府際合作模式成功地解決了倫敦?zé)熿F問題,美國加利福尼亞南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)作為跨界治理中的網(wǎng)絡(luò)治理模式成功解決了洛杉磯光污染問題,歐盟推廣實(shí)施的“空氣清潔與行政計劃”的市場模式也有效地管理了歐盟各國的空氣污染排放。這些成功經(jīng)驗(yàn)為京津冀區(qū)域霧霾治理轉(zhuǎn)型指明了方向,跨界、協(xié)作及治理儼然成為能夠成功解決霧霾污染問題的良策。所以,以跨界治理理論為分析框架,從跨界治理理念創(chuàng)新、組織機(jī)構(gòu)設(shè)計創(chuàng)新,以及運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新三個方面來探索京津冀區(qū)域跨界治理轉(zhuǎn)型的對策。
1.京津冀區(qū)域跨界合作治理理念創(chuàng)新
霧霾污染的長期性、跨域性和復(fù)雜性等特點(diǎn),要求轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“單中心”的治理理念,重塑區(qū)域跨界合作治理理念,營造霧霾污染跨界治理的宏觀環(huán)境。第一,樹立多元主體合作治理理念。霧霾治理是一個涉及眾多主體和領(lǐng)域的巨大的復(fù)雜工程,需要區(qū)域內(nèi)各級地方政府及政府部門、社會組織、企業(yè)及公眾共同參與合作,才能有效解決霧霾污染問題?？缃绾献髦卫淼膶?shí)現(xiàn)依賴于各個主體之間的伙伴關(guān)系、協(xié)議和同盟所組成的網(wǎng)絡(luò)。同時也需要構(gòu)建政府與各個治理主體間的良性關(guān)系,構(gòu)建市場、社會及公民合作治理道路。比如,對于公眾而言,公眾要增強(qiáng)社會主人翁意識,以節(jié)能減排為己任,從身邊的小事做起,在日常生活中,自覺使用可再生能源、分類處理垃圾、購買節(jié)能型家電產(chǎn)品;在日常出行中,要盡量乘坐公共交通工具、騎自行車或是步行,盡量減少乘坐私家車出行等。對于企業(yè)而言,應(yīng)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新,走節(jié)能減排之路;對于社會組織來說,一些環(huán)保組織應(yīng)加強(qiáng)對霧霾污染的監(jiān)督,尤其可以發(fā)揮新聞媒體在傳遞信息、監(jiān)督政府和社會其他組織方面的作用。第二,重塑生態(tài)行政理念。京津冀區(qū)域一體化的推進(jìn)不僅僅是經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展,更應(yīng)是包括經(jīng)濟(jì)、自然、社會,以及文化一體化的和諧發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能以犧牲環(huán)境和人們的生命健康為代價。因此,京津冀區(qū)域政府要轉(zhuǎn)變過去“唯GDP至上”的區(qū)域發(fā)展觀,樹立生態(tài)行政理念,建立以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)治理和諧發(fā)展為基礎(chǔ)的綠色生態(tài)考核指標(biāo)體系,將生態(tài)行政理念貫徹到區(qū)域政府績效考核中去,切實(shí)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、文化生態(tài)與自然的和諧發(fā)展[7]。
2.創(chuàng)新京津冀空氣質(zhì)量跨界治理組織機(jī)構(gòu)
建立跨界空氣質(zhì)量管理區(qū)已經(jīng)成為治理霧霾污染的一個成功經(jīng)驗(yàn),其中空氣質(zhì)量跨界治理組織機(jī)構(gòu)創(chuàng)新是其中的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此,可以從決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督咨詢機(jī)構(gòu)及行政管理機(jī)構(gòu)方面架構(gòu)與創(chuàng)新京津冀空氣質(zhì)量跨界治理機(jī)構(gòu)(見圖1)。
圖1 京津冀空氣質(zhì)量跨界治理機(jī)構(gòu)的組織框架
第一,決策機(jī)構(gòu)。決策機(jī)構(gòu)包括“京津冀空氣質(zhì)量跨界管理理事會”(以下簡稱“管理理事會”)和“京津冀空氣質(zhì)量跨界管理委員會”(以下簡稱“管理委員會”),二者是上下級隸屬關(guān)系?！肮芾砝硎聲敝苯与`屬于國家環(huán)保部,由京津冀政府首長和國家環(huán)保部代表組成,該理事會負(fù)責(zé)該區(qū)域空氣污染問題的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)與跨界治理事宜?！肮芾砦瘑T會”由河北省的11個地級市、北京市16個區(qū)和天津市6個區(qū)的行政首長組成,該委員會在“管理理事會”已達(dá)成共識的事項就各城市、各區(qū)的具體事務(wù)進(jìn)行決策,制定滿足各市、區(qū)法定要求的具體行動目標(biāo)、計劃和規(guī)則,并對“監(jiān)督咨詢機(jī)構(gòu)”的提案和建議進(jìn)行表決。
第二,執(zhí)行機(jī)構(gòu)。京津冀空氣質(zhì)量跨界管理區(qū)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要包括科技促進(jìn)會、工程合規(guī)部和資源辦公室。執(zhí)行機(jī)構(gòu)除了執(zhí)行“管理委員會”制定的各項具體行動目標(biāo)、計劃和規(guī)則外,各部門還要負(fù)責(zé)其他工作?？萍即龠M(jìn)部一方面要負(fù)責(zé)京津冀區(qū)域各市區(qū)主要大氣污染源的監(jiān)督工作,為京津冀各市區(qū)提供氣象應(yīng)急服務(wù)和取樣分析服務(wù);另一方面通過與科研機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)協(xié)會、社會環(huán)保公益組織等積極合作,負(fù)責(zé)污染物排放及相應(yīng)的環(huán)保燃料技術(shù)的開發(fā)與推廣工作。工程合規(guī)部主要負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)涉及到環(huán)境保護(hù)的工程項目的審批許可、空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定與審查,以及有害、有毒物質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的制定與審核等。資源辦公室則是根據(jù)工程合規(guī)部的空氣檢測結(jié)果制定相關(guān)的保護(hù)方案和規(guī)則。
第三,監(jiān)督咨詢機(jī)構(gòu)。監(jiān)督咨詢機(jī)構(gòu)是由科研機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者組成的“總顧問”和“聽證委員會”。其中,“總顧問”包括“區(qū)域律師”“區(qū)域檢察員”和“環(huán)保顧問”,同時要為“管理委員會”提供大氣保護(hù)方面的專業(yè)知識咨詢服務(wù)?！皡^(qū)域律師”主要為區(qū)域內(nèi)發(fā)生的糾紛提供相關(guān)的法律咨詢服務(wù);“區(qū)域檢察員”主要針對“管理委員會”成員在執(zhí)行區(qū)域內(nèi)規(guī)則、章程和協(xié)議時遇到的執(zhí)行和處罰問題,提供相應(yīng)的法律方面服務(wù);“環(huán)保顧問”要定期針對區(qū)域內(nèi)的空氣污染問題提出可行性建議和議案,并提交“管理理事會”審議?！奥犠C委員會”一方面要對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的各項具體任務(wù)、新技術(shù)的研發(fā)與推廣、企業(yè)污染排放量、機(jī)動車尾氣排放量等進(jìn)行監(jiān)督,并向“管理理事會”提交監(jiān)督報告;另一方面要對“管理委員會”制定的各項規(guī)則、章程、協(xié)議等行使表決權(quán)。
第四,行政管理機(jī)構(gòu)。行政管理機(jī)構(gòu)包括金融辦公室、人力資源部和信息管理部。金融辦公室主要負(fù)責(zé)科研經(jīng)費(fèi)、新技術(shù)推廣費(fèi)用、稅收、現(xiàn)金管理等工作;人力資源部的主要職責(zé)是制定“跨界管理區(qū)”的人力資源計劃、員工績效考核、員工工資發(fā)放等;信息管理部則主要負(fù)責(zé)京津冀空氣質(zhì)量跨界管理區(qū)相關(guān)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、法律和政策的宣傳推廣,網(wǎng)站建設(shè)及服務(wù)。行政管理機(jī)構(gòu)從屬于“跨界管理區(qū)”,獨(dú)立于地方省市政府,一方面有利于保證行政工作的靈活開展;另一方面也保證了信息發(fā)布的相對客觀性、各項經(jīng)費(fèi)使用的獨(dú)立性。
3.創(chuàng)新跨界治理的運(yùn)行機(jī)制
為了探索有效的霧霾治理新路徑,不僅需要創(chuàng)新理念和組織設(shè)計,而且也需要創(chuàng)新確保其有效運(yùn)行的一系列機(jī)制,這主要包括以下四個方面。
第一,建立多元投資保障機(jī)制。霧霾治理是一個巨大的系統(tǒng)的工程,需要改變過去主要由政府進(jìn)行財政投入的單一模式,建立以政府出資為主,企業(yè)和社會資本出資為輔的多元投資保障機(jī)制。一是加大中央政府財政投入,建立中央財政出資的專項資金,為空氣質(zhì)量管理區(qū)跨界治理提供必須的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。二是加強(qiáng)管理區(qū)內(nèi)各級地方政府配套財政投入,建立動態(tài)的地方政府投資保障機(jī)制。這主要是根據(jù)管理區(qū)內(nèi)各個地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)現(xiàn)情況(比如根據(jù)空氣污染源的多少及人口規(guī)模的大小)動態(tài)地配套相應(yīng)的經(jīng)費(fèi),確保公平、公正及合作的理念融入投資保障機(jī)制構(gòu)建中,充分調(diào)動管理區(qū)各個地方政府的積極性。三是建立健全企業(yè)參與治霾的資金投入機(jī)制。京津冀地區(qū)主要可以通過對污染企業(yè)和汽車征收排污費(fèi)的方式,鼓勵企業(yè)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的環(huán)保責(zé)任,不斷更新技術(shù),節(jié)能減排,減少污染。具體來說,對在霧霾治理中表現(xiàn)積極的企業(yè),給予一定的經(jīng)濟(jì)獎勵;對在霧霾治理中表現(xiàn)不積極、拒不合作并造成嚴(yán)重污染的企業(yè),給予一定的經(jīng)濟(jì)處罰;對在霧霾治理中表現(xiàn)積極,但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低且技術(shù)落后的企業(yè),應(yīng)給予一定的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上的支持與指導(dǎo)[8]。四是政府與私營部門簽訂外包治污服務(wù),拓展社會資本進(jìn)入霧霾污染治理的渠道。
第二,建立區(qū)域統(tǒng)一碳排放交易機(jī)制。利益導(dǎo)向的市場機(jī)制是有效解決區(qū)域內(nèi)霧霾的有效手段,因此,在京津冀區(qū)域中,通過建立區(qū)域統(tǒng)一碳排放交易機(jī)制,形成區(qū)域性環(huán)境資源市場,可以有效地解決霧霾污染問題。具體而言,一方面建立和完善京津冀區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的碳交易市場,推進(jìn)碳排放交易健康發(fā)展;另一方面,建立排污權(quán)有償分配使用制度,京津冀區(qū)域政府間可以設(shè)定主要污染物的總量控制最高額度,并且每年為區(qū)域內(nèi)每個排污企業(yè)配備一定的排污許可額度。區(qū)域內(nèi)排污企業(yè)可以根據(jù)配備的排污額度,自由地決定是采取主動減排還是購買其他企業(yè)排污額度的做法,來實(shí)現(xiàn)自己的排污總量控制的目標(biāo)。
第三,建立區(qū)域立法協(xié)作機(jī)制。國外的成功經(jīng)驗(yàn)顯示,統(tǒng)一的法律是跨行政區(qū)聯(lián)合執(zhí)法的依據(jù),是跨界治理有效實(shí)施的關(guān)鍵。為此,京津冀區(qū)域應(yīng)建立相應(yīng)的立法協(xié)作機(jī)制,共同協(xié)商起草相關(guān)的法律法規(guī),制定一部京津冀區(qū)域的“空氣清潔法”,明確該區(qū)域內(nèi)空氣污染源、清潔標(biāo)準(zhǔn)、檢測項目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)指標(biāo),以及處罰舉措等相關(guān)內(nèi)容,制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),確保執(zhí)法人員在聯(lián)合執(zhí)法行動中有法可依。當(dāng)該法律在霧霾治理中取得階段性成功的時候,就可以將該法律上升為國家法律,作為指導(dǎo)全國其他地方霧霾治理的法律依據(jù)。
第四,建立健全區(qū)域監(jiān)督機(jī)制。一方面,建立和完善跨區(qū)域的環(huán)保通報批評機(jī)制,推行統(tǒng)一的稅收政策,協(xié)同發(fā)布公共安全、環(huán)境等領(lǐng)域的強(qiáng)制性區(qū)域標(biāo)準(zhǔn),對該區(qū)域內(nèi)的企業(yè),無論其是否達(dá)標(biāo),都要定期在區(qū)域環(huán)保門戶網(wǎng)站上予以公布。另一方面,建立信息公開與多渠道信息自由獲取機(jī)制,使公眾能及時了解環(huán)境變化情況以及政府的各項政策措施,通過向公眾公開環(huán)境監(jiān)測信息,增加公眾知情權(quán),從而提高公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性。
參考文獻(xiàn):
[1] 卓凱,殷存毅.區(qū)域合作的制度基礎(chǔ):跨界治理理論與歐盟經(jīng)驗(yàn)[J].財經(jīng)研究, 2007(1):55-65.
[2] 馬奔.危機(jī)管理中跨界治理的檢視與改革之道—以汶川大地震為例[J].清華大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版), 2009,24(3):147-152.
[3] 陶希東.跨界治理—中國社會公共治理的戰(zhàn)略選擇[J].學(xué)術(shù)月刊, 2011(8):22-29.
[4] 婁成武,于東山.西方國家跨界治理的內(nèi)在動力、典型模式與實(shí)現(xiàn)路徑[J].行政論壇, 2011,18(1):88-91.
[5] 孫友祥,安家俊.跨界治理視角下武漢城市圈區(qū)域合作制的建構(gòu)[J].中國行政管理, 2008(8):57-59.
[6] 劉溪若.近京省份鋼鐵業(yè)大減產(chǎn)治污[EB/OL].(2013-11-06)[2016-03-02].http:∥www.bjnews.com.cn/finance/2013/11/06/291060.html.
[7] 張彥波,佟林杰,孟衛(wèi)東.政府協(xié)同視角下京津冀區(qū)域生態(tài)治理問題研究[J].經(jīng)濟(jì)與管理, 2015,29(3):23-26.
[8] 汪偉全.空氣污染的跨域合作治理研究:以北京地區(qū)為例[J].公共管理學(xué)報, 2014(1):55-64.
(責(zé)任編輯: 付示威)
doi:10.15936/j.cnki.1008-3758.2016.04.010
收稿日期:2016-01-30
基金項目:國家社會科學(xué)基金資助項目(12CZZ055); 東北大學(xué)研究生質(zhì)量工程建設(shè)2016年資助項目(02020021302003)。
作者簡介:王穎(1976- ),女,遼寧朝陽人,東北大學(xué)副教授,管理學(xué)博士,主要從事區(qū)域治理及比較公共行政研究。
中圖分類號:D 601
文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A
文章編號:1008-3758(2016)04-0388-06
Study on Cross-border Governance and Transformation of Haze and Fog Governance—Based on Beijing-Tianjin-Hebei Region
WANG Ying, YANG Li-hua
(School of Humanities & Law, Northeastern University, Shenyang 110819, China)
Abstract:The current haze pollution in Beijing-Tianjin-Hebei Region is among the most severe ones nationwide and worldwide, hence it is of great significance to resolve the predicaments in haze governance and promote the corresponding governance transformation.By drawing on the theoretical framework of cross-border governance, effective haze governance in the region should be achieved from such three aspects as change of concepts, reform of governance organizations and innovation of operational mechanisms.In other words, it is essential to ideologically replace the conventional “single-center” governance with cross-border governance and cooperation, organizationally set up a specialized agency for the region-wide supervision of air quality, and institutionally establish a multiple investment guarantee mechanism, a regionally unified carbon emission trading system as well as a regional legislative mechanism of collaboration and supervision.
Key words:cross-border governance; haze and fog governance; Beijing-Tianjin-Hebei region
東北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）2016年4期
- 東北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）的其它文章
- 國內(nèi)翻譯研究動態(tài)的科學(xué)知識圖譜分析(2005
—2014)—基于12種外語類核心期刊的詞頻統(tǒng)計 - 國內(nèi)翻譯研究動態(tài)的科學(xué)知識圖譜分析(2005
—2014)—基于12種外語類核心期刊的詞頻統(tǒng)計 - 科技成果評價中學(xué)術(shù)造假問題的混合策略博弈分析
- 科技成果評價中學(xué)術(shù)造假問題的混合策略博弈分析
- 城鎮(zhèn)化與國家治理關(guān)系的實(shí)證研究
—基于社會公平與政策滿意度的模型檢驗(yàn) - 城鎮(zhèn)化與國家治理關(guān)系的實(shí)證研究
—基于社會公平與政策滿意度的模型檢驗(yàn)