市民提案：日本合作治理的新動向

◎俞祖成 （上海外國語大學國際關系與公共事務學院，上海200083）

◎李 健 （中央民族大學管理學院，北京100081）

市民提案：日本合作治理的新動向

◎俞祖成 （上海外國語大學國際關系與公共事務學院，上海200083）

◎李 健 （中央民族大學管理學院，北京100081）

大力推進作為社會治理基本形態(tài)之一的合作治理，有助于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。為此，我們有必要在不斷總結(jié)改革實踐經(jīng)驗的同時積極借鑒國外有益經(jīng)驗。循此目的，本文聚焦于鄰國日本近年來興起于城市內(nèi)部的合作治理新型實踐——市民提案，著重分析其創(chuàng)設背景、制度概要、民主合法性以及典型實踐等內(nèi)容并提出對我國的若干啟示，以供國內(nèi)相關研究和實務參考。

社會治理；市民提案；合作治理；協(xié)動；非營利組織

黨的十八屆三中全會提出我國全面深化改革的總體目標，即“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，從而迅速推動以國家治理為總體治理，以政府治理和社會治理為分支范疇和子領域的治理改革［1］。其中，作為社會治理所呈現(xiàn)的三種基本狀態(tài)之一的政府與社會組織和公民的合作治理，是指“不同治理主體為解決共同事務而對各方治理性資源進行的交換和共享”［2］，“在廣義上，也是政府治理的緊密相關內(nèi)容”［1］。然而，盡管有關合作治理方面的理論已經(jīng)具備，但“在合作治理層面上的發(fā)展還缺乏深入的實踐”［2］。為此，今后我們有必要在不斷總結(jié)改革實踐經(jīng)驗的同時，積極借鑒國外發(fā)達國家在合作治理方面的有益經(jīng)驗。甚為遺憾的是，國內(nèi)已有研究集中傾向關注歐美發(fā)達國家，而選擇性地忽視同屬東亞儒家文化圈的鄰國日本在合作治理領域所取得的成績。有鑒于此，本文聚焦于日本近年來興起于城市內(nèi)部的合作治理新型實踐——市民提案，著重分析其創(chuàng)設背景、制度概要、民主合法性以及典型實踐等內(nèi)容，并嘗試總結(jié)出對我國的若干啟示，以供國內(nèi)相關研究和實務參考。

一、市民提案制度的創(chuàng)設背景及其概要

（一）市民提案制度的創(chuàng)設背景

在日本學界，合作治理（CollarborationGovernance）通常表述為“協(xié)動”。這個日式概念由行政學者荒木昭次郎首次提出。1990年，荒木教授在其著作《參加與協(xié)動》一書中根據(jù)美國政治學者奧斯特羅姆所提出的Coproduction理論，系統(tǒng)論證采用“協(xié)動”方式以提高公共服務生產(chǎn)效率的可能性［3］。若干年后，荒木教授對“協(xié)動”重新詮釋：“協(xié)動是實現(xiàn)某種共同目標的手段，即兩個或兩個以上的行為主體在相互協(xié)商的基礎上，共同設定相互認同的活動目標，并為完成這一目標各行為主體基于平等立場展開自主、自律的相互交流和通力合作，從而獲得單一行為主體所無法取得的具有相乘效應的活動成效?！保?］簡言之，“協(xié)動”特指政府與非營利組織（以下簡稱NPO）等社會力量的合作伙伴關系，其基本要素包括“兩個或兩個以上的合作主體”以及各主體之間的“平等性”“自主性”“相互作用”“具有相乘效應的活動成效”。

在荒木教授提出“協(xié)動”概念之后的短短20余年間，該詞已席卷日本絕大多數(shù)的地方自治體，并成為最具話語權的政策用語之一?？梢哉f，“協(xié)動”為日本社會從“統(tǒng)治”走向“治理”提供強有力的智力支持，并為日本政府創(chuàng)新公共服務供給方式提供新理念。在協(xié)動理念的影響下，近年來日本不少市級自治體相繼實施名為“市民提案型協(xié)動事業(yè)制度”或“協(xié)動事業(yè)市民提案制度”（以下簡稱“市民提案制度”），從而推動日本城市內(nèi)部合作治理的實踐和發(fā)展。

（二）市民提案的制度概要

一般而言，市民提案是指政府就某個社會問題主動接受NPO等社會力量的政策提案，并在明確相互角色和作用的基礎上，通過取長補短的方式共同實施合作治理項目，以此有效地解決社會問題。概而言之，市民提案的制度安排主要包括以下五個要素［5］。

1.市民提案的主體。各地方自治體對于市民提案主體的規(guī)定不盡相同。概括而言，市民提案的主體包括兩種：一是涵蓋所有市民個人和NPO；二是局限于NPO（包括志愿者團體和地緣團體等市民活動團體）。此外，不少地方自治體對參與市民提案的NPO做出相關規(guī)定，例如要求NPO必須在該地方自治體所管轄的行政區(qū)域內(nèi)開展活動，或要求它們具備一定的活動業(yè)績?？偠灾块T要求市民提案主體須具備實施公益事業(yè)所需的基本能力。

2.市民提案的類型。市民提案主要包括“市民自由提案”和“行政委托提案”兩種類型。其中，前者是指NPO等就某個未進入公共政策議程的社會問題向政府提出解決方案，在獲得政府部門合作的基礎上共同實施項目。一般而言，市民自由提案需要滿足以下要件：（1）具有公益性、能夠回應社會需求并以解決本地社會問題為宗旨；（2）具備計劃性、客觀性、可行性且能夠在年度內(nèi)完成；（3）要求NPO等和政府部門以協(xié)動（合作治理）的方式共同實施方案。此外，不少地方自治體還將“項目的可持續(xù)性”以及“有效激活市民活動”等要件納入市民提案基準。與之相對應的，“行政委托提案”是指政府部門就某個領域的社會問題向社會公開征集解決方案，并采取特定項目或一般性施策重點項目之形式，通過與NPO等的合作治理共同實施項目。

3.市民提案的程序。其程序可概括如下：（1）NPO等向政府部門提交包括事業(yè)計劃和收支預算計劃在內(nèi)的事業(yè)提案書以及提案團體的概要說明書等材料；（2）與希望獲得協(xié)動的政府部門進行事前協(xié)商；（3）行政部門事先公布審查基準并進行客觀、公正、公開的審查和遴選（按照慣例，政府部門會組建包括外部委員在內(nèi)的審查委員會并委托其對市民提案進行審查和遴選）；（4）政府部門進行內(nèi)部協(xié)調(diào)后提交行政首長裁決；（5）不少地方自治體需要將市民提案事業(yè)所需經(jīng)費編制成預算并提交議會表決通過。

4.市民提案的經(jīng)費來源。一般而言，每項市民提案事業(yè)所需經(jīng)費維持在數(shù)十萬日元至數(shù)百萬日元之間。協(xié)動雙方事先協(xié)商好資金配套方式，例如，要求政府部門承擔所需經(jīng)費的1/2、2/3或3/4。另外，絕大部分的市民提案項目主要依據(jù)“補助金交付要綱”加以實施。當然，不少地方自治體也可以根據(jù)市民提案的內(nèi)容選擇不同的實施方式（包括委托、共濟、補助、執(zhí)行委員會方式或公共財產(chǎn)使用方式等）并簽訂協(xié)議書或合同書。

5.市民提案的實施和評估。市民提案項目雖然采取協(xié)動方式加以實施，但是這種協(xié)動主要限定于“NPO等通過動員各種治理性資源負責實施項目，而行政部門提供包括補助金在內(nèi)的全方位支援”。另外，不少地方自治體會在項目實施的中期階段進行項目評估，并在項目結(jié)束后要求提案團體向政府提交項目報告和收支決算材料并召開公開報告會。與此同時，還可組建第三方機構對項目成果進行事后評估。

二、市民提案的民主合法性及其現(xiàn)實功能

（一）市民提案的民主合法性

在以議會民主制為基礎的現(xiàn)代日本政治框架下，其政策決策過程可被分解為“政策提案”（提案權）和“政策決定”（決策權）。迄今為止，日本學界圍繞提案權和決策權孰優(yōu)孰劣的問題爭論已久。根據(jù)行政學者金井利之的研究表明，提案者在現(xiàn)代日本的政策決策過程中最終占據(jù)優(yōu)勢。其原因在于，盡管決策者（國會或地方議會議員）擁有最終決策權，但他們最終只能在提案者所提交的法律草案中抉擇。而在目前的日本政治體制中，提案權幾乎被中央官僚或地方行政首長所壟斷，從而導致決策者的決策權最終受制于提案者［6］。這就是日本被稱為“官僚主導型國家”的根本原因所在。盡管如此，中央官僚或地方政府職員仍擁有無可爭議的、具有民主合法性的提案權。原因很簡單，在中央政府層面，負責指揮監(jiān)督中央官僚的中央部委首長均為民選產(chǎn)生的國會議員，而負責指揮監(jiān)督地方政府的行政首長亦經(jīng)由民選產(chǎn)生。當然，日本國會議員或地方議員也擁有提案權，盡管這種提案權很少被使用。簡而言之，日本議會民主制框架下的中央官僚或地方政府職員所擁有的提案權之所以擁有民主合法性，是因為中央部委首長或地方行政首長經(jīng)由民選產(chǎn)生。根據(jù)這個推論，金井利之提出“民主合法性的起源在于市民”之論斷。既然民主合法性最終歸屬市民，那么由市民或市民組織發(fā)起的政策提案就天然地擁有民主合法性。當然，并非任何市民或市民組織能夠享受完全意義上的政策提案權。例如，各種經(jīng)濟團體、地產(chǎn)者及專家團體等特殊利益集團所擁有的提案權受到相關法律的規(guī)制和約束。

（二）市民提案的現(xiàn)實功能

在解決市民提案的民主合法性問題之后，我們還有必要追問市民提案制度之所以被創(chuàng)設的原因，即其現(xiàn)實功能問題。針對該問題，金井利之認為，市民提案制度能夠有效化解提案權被政府部門壟斷的現(xiàn)實困境，即對于議會而言，市民提案與政府提案同臺競爭，增加議會的決策選項，從而強化議會的決策權。對于行政首長而言，雖然其統(tǒng)轄的各行政部門在提案權上也存在內(nèi)部競爭，但最終很難超越行政部門固有的思維模式，而市民提案一方面使提案更加貼近社區(qū)層面的真實需求，有利于社會問題的實際解決，提高經(jīng)費的使用效益；另一方面，能夠最大限度地激活更多的民間智慧，從而優(yōu)化行政首長的決策權［6］。一言以蔽之，市民提案能夠強化議會和行政首長的決策權，從而使其擁有不可爭辯的民主合法性和現(xiàn)實功能性。

三、市民提案制度的典型實踐①除了特別注釋說明，本節(jié)論述均參考筆者于2015年6月7日對大阪府豐中市的實地調(diào)研記錄。

根據(jù)日本學者佐藤徹于2012年在日本全國范圍內(nèi)所實施的有關市民提案制度的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，在參與問卷調(diào)查的810個地方自治體中，已實施市民提案制度的地方自治體達到132個［7］。其中，大阪府豐中市所實施的市民提案制度被評選為五大示范性案例之一。

（一）大阪府豐中市的協(xié)動政策

大阪府豐中市毗鄰于國際大都市大阪市，1936年由豐中町、麻田村、櫻井古村以及熊野田村合并而成，目前擁有36.6平方公里的管轄面積和397，309人的法定人口。二戰(zhàn)結(jié)束后不久，豐中市隨即組建獨具特色的地域組織——公民分館，以此聚合青年團和婦女會等地域組織的力量，集中開展公共衛(wèi)生和文化等領域的社會貢獻活動。隨著居民人口的激增，諸如老人俱樂部和兒童會等分領域、分年齡段的居民組織不斷涌現(xiàn)。進入20世紀80年代后，豐中市開始組建以小學片區(qū)為單位的“校區(qū)福祉委員會”，并與原有地域組織展開合作，向居民提供諸如老年人送餐服務和育兒沙龍服務等公共服務。對此現(xiàn)象，時任豐中市政策企劃部部長、現(xiàn)任該市副市長的田中逸郎解釋道：“隨著豐中市城市問題的復雜化，單憑原有的諸如自治會或町內(nèi)會的綜合性地域組織已然無法有效應對。為此，我們必須盡快構建以多元化主體為核心的公共治理制度框架?！保?］在此背景下，豐中市政府于1992年在日本全國率先出臺《豐中市地區(qū)城市營造條例》，明確提出行政部門必須積極主動地支援以居民為主體的城市營造活動。

1995年，日本發(fā)生阪神·淡路大地震并促使中央政府出臺《特定非營利活動促進法》（簡稱NPO法），從而引發(fā)日本社會對NPO的極大關注和殷切期待。為了回應時代需求，豐中市專門設置由市政府各部門和豐中市社會福祉協(xié)議會共同組成的特別委員會，集中討論如何進一步制定相關政策。2001年，豐中市制訂《第三次豐中市綜合計劃》②所謂“綜合計劃”，是指日本地方自治體制定的涉及該自治體未來發(fā)展的基本藍圖和基本方針，具體包括基本構想、基本計劃和實施計劃等三大部分，屬于地方自治體的頂層制度設計。并將“基于協(xié)動和公私伙伴關系的城市治理”定為市政基本方針。根據(jù)這個方針，豐中市于2003年頒布《豐中市市民公益活動推進條例》并于2004年開始實施。該條例作為豐中市踐行協(xié)動（合作治理）理念的基本政策，明確提出“將有計劃地全面推廣市民公益活動，構建以多元化主體為核心的新型公共治理框架，以此促進以協(xié)動和公私伙伴關系為基礎的城市治理”，同時規(guī)定行政部門與NPO等社會力量之間的協(xié)動原則，包括“對等原則”“互相理解原則”“目的共享原則”“信息公開原則”“自主性和自律性尊重原則”。根據(jù)這些政策原則，豐中市隨即推出以市民創(chuàng)意為基礎的市民提案制度，具體包括“提案公募型委托制度”和“協(xié)動事業(yè)市民提案制度”。

（二）提案公募型委托制度及其實踐

所謂“提案公募型委托制度”，是指行政部門為了解決某個特定領域的社會問題，專門向公益類NPO公開征集解決方案并擇優(yōu)選定合作對象共同實施項目的制度。其中，根據(jù)《豐中市市民公益活動推進條例》第二條的規(guī)定，所謂“公益類NPO”（日文表述為“市民公益活動團體”），是指具有自發(fā)性、自律性且以增進不特定多數(shù)人的利益為宗旨的市民活動團體。截至2016年2月22日，豐中市轄區(qū)內(nèi)的公益類NPO共計142家，其組織形態(tài)包括特定非營利活動法人、公益社團法人、一般社團法人、社會福祉法人以及不具有法人資格的志愿者團體等［9］。

如圖1所示，該制度的實踐流程可概括如下：一是行政部門召集有意參與政策提案的公益類NPO舉行公開征集說明會，鼓勵它們積極提交項目策劃方案（問題解決方案）；二是行政部門組建由行政職員組成的審查委員會并召集提案團體舉行項目方案公開說明會。審查委員會在聽取各提案團體的項目方案說明后，根據(jù)事先制定的審查基準進行打分；三是市長根據(jù)審查委員會的審查意見，擇優(yōu)選定項目方案并將審查結(jié)果進行公開；四是被選定為合作方的提案團體與行政部門展開協(xié)商，共同制定項目實施細節(jié)目錄（委托清單表）；五是簽訂委托合同，正式實施項目；六是項目結(jié)束后，作為合作方的提案團體應向行政部門提交結(jié)項報告書等資料。

圖1 豐中市提案公募型委托制度的實踐流程［10］9

較之原有的政府購買服務制度，豐中市提案公募型委托制度具有以下三個顯著特征：第一，在項目方案公開征集階段，行政部門并沒有事先單獨制定有關項目實施細節(jié)目錄（委托清單表），而是就某個特定社會問題的解決方法向社會公開征集最優(yōu)方案；第二，根據(jù)提案團體所提交的項目方案等材料以及審查委員會的審查意見，最終選定最優(yōu)提案和合作方；第三，作為合作方的提案團體與行政部門基于平等原則展開協(xié)商，共同制定委托清單表并簽訂委托合同，同時合作雙方在項目實施過程中充分調(diào)動各自所擁有的運作性資源和治理性資源。

（三）協(xié)動事業(yè)市民提案制度及其實踐

所謂“協(xié)動事業(yè)市民提案制度”，是指公益類NPO為了解決本地區(qū)所存在的社會問題，獨自制訂問題解決方案并提交至行政部門，嘗試通過與行政部門的合作以更好地解決社會問題的制度。如圖2所示，該制度的實踐流程可概括如下：

1.行政部門召集有意參與提案的公益類NPO舉行提案公開征集說明會，鼓勵它們在規(guī)定期限內(nèi)向主管部門（豐中市市民協(xié)動部社區(qū)政策科）提交參加“事前意見交換會”的申請。在事前意見交換會上，作為提案團體的NPO必須就提案內(nèi)容及其必要性等具體事項，與作為協(xié)動方的行政部門進行磋商。需要說明的是，根據(jù)《豐中市協(xié)動推進本部會議設置要綱》的規(guī)定，提案團體所希望的協(xié)動方（即相關行政部門）必須派出“協(xié)動推進員”①2012年4月1日，豐中市政府廢除之前所實施的《豐中市市民公益活動推進聯(lián)絡會議設置要綱》，重新制定并實施《豐中市協(xié)動推進本部會議設置要綱》。根據(jù)這項新制度，豐中市政府組建由市長、副市長和各行政部門負責人組成的“協(xié)動推進本部會議”，并下設以市民協(xié)動部部長為干事長、市民協(xié)動部社區(qū)政策科科長為副干事長、各行政科室負責人為干事成員的“協(xié)動推進本部會議干事會”。同時，要求所有部局級行政部門和科室級行政部門分別配置“主任協(xié)動推進員”和“協(xié)動推進員”，以協(xié)助干事會開展協(xié)動工作。參加事前意見交換會。

2.提案團體在規(guī)定期限內(nèi)通過現(xiàn)場遞交或郵寄等方式，向作為協(xié)動方的相關行政部門提交提案材料（包括協(xié)動事業(yè)提案書、提案事業(yè)策劃書、提案團體介紹材料以及市長認為有必要提交的其他材料）。各行政部門的協(xié)動推進員受理提案材料后，負責填寫“協(xié)動事業(yè)市民提案接收科報告書”并經(jīng)由主任協(xié)動推進員將其提交至市民協(xié)動部社區(qū)政策科。

3.根據(jù)市民協(xié)動部社區(qū)政策科的要求，各行政部門的協(xié)動推進員負責對市民提案內(nèi)容進行審查，包括“與提案內(nèi)容相關的法律和制度”“與提案內(nèi)容相關的市政府所實施的相關政策”“采用協(xié)動方式實施提案所需調(diào)查的其他事項”。根據(jù)審查結(jié)果，協(xié)動推進員負責撰寫“協(xié)動事業(yè)市民提案制度調(diào)查報告書”并經(jīng)由主任協(xié)動推進員將其提交至市民協(xié)動部社區(qū)政策科。

4.針對上述調(diào)查報告書的相關內(nèi)容，市長負責向作為行政內(nèi)部會議的“豐中市協(xié)動推進本部會議干事會”（簡稱“干事會”）以及作為第三方組織的“豐中市市民公益活動推進委員會”（簡稱“市民委員會”）進行咨詢，最后選定有資格參加項目方案公開說明會的提案團體，同時要求作為協(xié)動方的各行政部門一并出席公開說明會。需要說明的是，市民委員會是根據(jù)《豐中市市民公益活動推進條例》第8條的規(guī)定成立于2004年的市長咨詢機構，其成員包括專家學者（4名）、NPO實務者（4名）、企業(yè)界代表（1名）以及公開招聘的市民代表（4名）。

5.舉行“項目方案公開說明會”，要求提案團體和作為協(xié)動方的各行政部門就提案項目的具體內(nèi)容以及合法性等事項進行口頭說明，同時接受市民委員會質(zhì)疑。之后，干事會和市民委員會員根據(jù)提案項目的公益性、可行性、前沿性、普及性以及是否符合《第三次豐中市綜合計劃》所規(guī)定的政策方向等審查基準展開審查并形成初步結(jié)論。根據(jù)這個初步結(jié)論，市長最后選定可付諸實施的市民提案。

6.被選定為合作方的提案團體基于平等的立場，與作為協(xié)動方的行政部門展開協(xié)商并共同制訂提案項目的具體實施方案以及決定雙方的責任分擔，從而最終形成“成案化事業(yè)策劃書”。行政部門將其承擔的項目費用編入財政預算并提交議會審議表決。獲得財政支出許可后，協(xié)動雙方根據(jù)事業(yè)策劃書的相關規(guī)定，充分調(diào)動各自所擁有的運作性資源和治理性資源共同實施項目。同時，豐中市負責將提案項目的名稱、實施計劃、實施狀況等信息徹底公開，以便接受社會監(jiān)督。

7.項目結(jié)束后，作為合作方的提案團體必須向行政部門提交項目總結(jié)報告，并召開公開報告會進行總結(jié)和評估。

圖2 豐中市協(xié)動事業(yè)市民提案制度的實踐流程［10］11

根據(jù)上述內(nèi)容，不難發(fā)現(xiàn)豐中市協(xié)動事業(yè)市民提案制度具有以下四個方面的顯著特征：第一，公益類NPO可以就任何一個社會問題向行政部門進行政策提案；第二，能夠充分發(fā)揮NPO所具有的專業(yè)性和敏感性等優(yōu)勢，將那些未被社會認知的社會問題進行顯性化并通過政策提案使之進入公共政策議程；第三，通過尋求與行政部門的“協(xié)動”（合作治理），突破行政部門的“條塊分割”束縛，強化行政部門與NPO的合作；第四，根據(jù)參與各方的權限和職責，劃定NPO、行政部門和議會所應承擔的責任，并促使它們共同合作以推進城市治理。

（四）政策成效與主要問題

通過“綜合計劃→公益活動推進條例→市民提案制度”這個制度架構，豐中市實現(xiàn)以法制化的方式推動NPO等社會力量通過協(xié)動方式深度參與社會治理。豐中市市民提案制度自2004年創(chuàng)設以來，盡管遭遇不少困難和挫折，但總體上基本維持制度的穩(wěn)定性并實現(xiàn)合作治理的可持續(xù)性［11］。

根據(jù)豐中市發(fā)布的最新報告，其市民提案制度的政策成效可概括為以下五點：一是推動NPO參與政策全過程，包括議題遴選、方案制訂、政策實施以及政策評估；二是重建NPO（市民）與政府部門的信任關系，同時通過協(xié)動方式促進NPO（市民）與地方公務員之間的相互學習和相互成長；三是充分發(fā)揮NPO的專業(yè)性和靈活性，以協(xié)動方式提升市民參與的力度和廣度，提高公共服務供給的質(zhì)量和市民滿意度；四是通過政府部門與NPO的協(xié)動，有效剔除政府部門的“條塊分割”所帶來的弊端并實現(xiàn)其內(nèi)部變革；五是擴大志愿者活動與協(xié)動之間的界限，動員更多的社會力量參與公共服務供給，從而強化公共服務供給的公開性和透明度［10］97-100。

當然，作為新生事物的市民提案制度仍面臨諸多問題。首先，從制度本身而言，市民提案制度存在手續(xù)較為煩瑣、普及性不足以及參與主體缺乏多元性等問題。其次，從政府部門的角度而言，政府部門仍習慣將協(xié)動限定在政策實施過程，同時傾向重視協(xié)動成果，而對協(xié)動的穩(wěn)定性和可持續(xù)性重視不足。另外，公務員仍不習慣親臨現(xiàn)場參與協(xié)動，與NPO工作人員的交流和溝通存在不足。最后，從NPO的角度而言，NPO的整體能力建設有待加強，同時它們比較容易自我滿足，從而導致其對自身使命的忽視［10］87-96。

應該說，豐中市市民提案制度所面臨的上述問題，同樣也是其他地方自治體所面臨的問題。盡管如此，目前尚未得到全面普及的市民提案制度仍對日本社會產(chǎn)生深遠影響。正如日本公共治理權威學者新川達郎所指出的：“該制度采取市民提案的方式，超越并創(chuàng)新原有的政府購買或行政補助的制度框架，逐漸促使日本公共服務供給方式轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髦卫砟Ｊ??！薄澳壳埃_展協(xié)動型項目被普遍視為日本社會的發(fā)展方向。項目策劃階段以及實施階段的參與和協(xié)動被視為理所當然并得到迅速普及，甚至有些地方自治體還出現(xiàn)只有采用協(xié)動方式才能進行預算編制的現(xiàn)象”［5］。

四、對我國的若干啟示

合作治理乃至社會治理通常涉及公民的社會生活和社會活動，具體包括社會公共服務、社會安全和秩序、社會保障和福利、社會組織、社區(qū)管理等［1］。雖然中日兩國在政治體制和行政體制上存在較大差異，但在公共服務的供給責任主體上卻是相同的，即公眾的公共服務同樣由地方政府支持和提供，與公眾直接打交道的仍是地方政府［12］。因此，地方政府要積極推動公眾廣泛參與到社會治理中，增強政府決策的科學性和合理性，進而最大限度地確保政府的決策符合公眾的利益訴求。概括而言，以市民提案為最新實踐的日本合作治理至少能為我國帶來以下三點啟示。

（一）推動從“政府購買”走向“合作治理”

合作治理能否建立往往取決于政（政府）社（社會組織）合作的形態(tài)。從當前世界范圍內(nèi)的公共管理實踐看，政社合作的形態(tài)主要包括政府購買和合作治理。前者的基本特征是運作性資源的交換和共享，即政府用財政資金或硬件資源換取社會組織的專業(yè)服務。而后者的基本特征是不同治理主體為解決共同事務而對各方治理性資源進行的交換和共享，通常政府采取邀請和授權等多種方式，支持社會組織參與公共事務的咨詢、決策、實施、評價和監(jiān)督，共同實現(xiàn)對公共需求和社會矛盾的發(fā)現(xiàn)、型塑和回應［2］。

早在20世紀60年代，日本就已著手構建包括民間委托制度、PFI制度、指定管理者制度以及市場檢驗制度在內(nèi)的政府購買服務制度體系［13］。然而，這些政府購買服務的游戲規(guī)則往往由政府部門事先單獨制定，而社會組織在大多數(shù)情況下只能被動地參與其中。換言之，在政府部門具有絕對話語權和主導權的政府購買服務模式中，社會組織原有的治理性資源可能較少釋放甚至被壓制，其與服務受眾之間的關系局限在服務供給（政策實施）上，進而容易淪落為單純的政府服務承包商。進入20世紀80年代以后，日本市民的公共服務需求快速呈現(xiàn)出多樣化和碎片化，單憑政府部門的力量已然無法提供貼近市民日常生活且呈現(xiàn)高度碎片化的公共服務。為此，日本地方自治體主動創(chuàng)設市民提案制度，通過“協(xié)動”（合作治理）的方式，鼓勵并支持活躍在社會各領域的社會組織向政府部門提出針對新社會問題或潛在社會問題的解決方案。正是在這個意義上，新川達郎給予市民提案制度高度評價，認為它推動“以‘減量型行政’為目標的傳統(tǒng)外包模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴淖冃姓块T體制及其行為模式’的協(xié)動型外包模式”［14］。而在筆者看來，日本市民提案制度的意義絕不僅僅局限于公共服務供給方式的創(chuàng)新，更在于“將直接民主理念有效地嵌入間接民主框架”，從而鞏固和強化日本政府的合法性。

較之日本，我國政社合作的相關實踐發(fā)展目前仍處在購買服務層面。其原因在于“在中國這樣社會組織發(fā)展遲緩的強國家社會，社會服務需求和政治管控需要往往首先催生以服務為首要使命的依附性社會組織，使得購買服務成為政社合作的第一步”［2］。當然，購買服務盡管具有濃厚的培育色彩，但未來通過一定的渠道和機制，也有可能帶來合作治理的后果和格局，尤其是當前地方層面如火如荼開展的公益創(chuàng)投，其操作方式也在一定程度上借鑒市民提案的做法，讓我們對合作治理的前景更加樂觀。鑒于日本的經(jīng)驗，今后我們在通過發(fā)展和鞏固購買服務能力以推動合作治理發(fā)展的同時，還可以鼓勵有條件的地方政府大膽嘗試類似日本市民提案制度的合作治理改革。

（二）致力于構建“法治型合作治理”

在日本，國家治理、政府治理以及社會治理均須遵循“依法治理”這個基本原則。作為日本合作治理最新實踐的市民提案也不例外。以大阪府豐中市為例，該市在推行市民提案之前，首先出臺具有地方自治體“小憲法”之稱的條例——《豐中市地區(qū)自治推進條例》和《豐中市市民公益活動推進條例》，并制定作為該市頂層制度設計的《第三次豐中市綜合計劃》，從而將“基于協(xié)動和合作伙伴關系的城市治理”這個市政方針納入法規(guī)范疇，進而為市民提案制度的創(chuàng)設奠定堅實的法律基礎。另外，豐中市還針對市民提案流程出臺專項政策，例如，《豐中市協(xié)動事業(yè)市民提案制度實施要綱》以及《豐中市協(xié)動推進本部會議設置要綱》等。此外值得我們關注的是，這種由地方政府先行探索實踐的法治型合作治理，最終引起日本中央政府的關注并被納入相關國家法律。2014年6月，日本國會審議通過“第四次一攬子法案”，明確將“提案征集方式”列為地方分權改革的新型方式之一。

較之日本，在我國，即使是先行實踐的政府購買服務也還處于制度建構階段，其制度的分化和細化還有待時日。另外，在某種意義上接近日本市民提案的公益創(chuàng)投，雖然在地方層面已“開展得如火如荼，但還沒有國家層面的相應政策文件出臺”［15］，即使是在地方層面也基本停留于諸如“意見”“通知”“辦法”等法律位階較低的制度層面，還遠未達到類似日本的系統(tǒng)化和精細化的建制水準?；谌毡镜慕?jīng)驗，今后我們需要注重合作治理的法制化和精細化，努力推動基于依法治國這個基本方略的治理變革。

（三）重視發(fā)揮政府在合作治理中的“元治理”作用

合作治理傾向于將“多主體合作”視為其核心要素，側(cè)重“強調(diào)合作網(wǎng)絡的權威，將社會組織、市場等力量置于與政府平等的地位，但是學者們發(fā)現(xiàn)對于國家的‘自然排斥’，似乎同樣會帶來失靈問題，到最后仍然會拷問國家這個‘元治理’主體的責任”［16］。那么，日本的合作治理究竟是如何處理這個難題？

從大阪府豐中市的案例中我們不難發(fā)現(xiàn)，市民提案制度雖然非常重視“合作各方之間的平等性”，并極力確保合作各方在政策全過程中的自主性和平等性，但是它本身并不排斥行政部門作為“元治理”的主體作用。事實上，在豐中市的市民提案實踐中，行政部門在制度和資源供給、確保公平以及維護合作網(wǎng)絡等方面都發(fā)揮不可替代的作用。當然，行政部門作為元治理的作用得以充分發(fā)揮，其前提條件在于依法治理原則的貫徹。不過即使如此，囿于根深蒂固的“官主主義”以及“被統(tǒng)治”的歷史傳統(tǒng)，日本的合作治理實踐也無法完全規(guī)避“政府元治理的兩面性”問題。正如日本市民提案制度的積極推動者、地方自治學者今川晃所指出的：“迄今為止，我們在定義‘協(xié)動’一詞之時往往傾向于強調(diào)合作雙方之間的平等性。然而在現(xiàn)實中，NPO等民間組織很難與被賦予法律權限并掌控財政預算執(zhí)行權的政府部門平起平坐。與其一味地強調(diào)合作雙方在上述領域的平等性，還不如有意識地強化以下兩個方面的平等性，即在各個具體領域的政策決策過程中為實現(xiàn)目的共享而展開平等協(xié)商，以及在政策實施過程中平等地分配各自所承擔的角色并對合作進程展開平等磋商。即使如是，我們也不得不承認，實現(xiàn)這兩個方面的平等性也絕非易事。原因顯而易見，比起NPO等民間組織，政府部門掌握了強大的法律限權和財政預算執(zhí)行權?！保?7］總而言之，在國家與社會關系上與日本存在相似性的中國，理應更重視政府在合作治理中的“元治理”作用，而不能單純或完全否定之。

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（責任編輯：溫美榮）

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1005-460X（2016）04-0097-06

2016-05-22

日本學術振興會平成28年度科學研究費補助金項目（青年研究B）“NPO與政治關系研究：世界動向及對中國的啟示”（16K17062）；國家社會科學基金項目“互嵌式民族社區(qū)異質(zhì)性與族際融合關系研究”（15CMZ024）

俞祖成（1982—），男，福建永定人，政策科學博士，副教授，從事社會治理和NPO政策研究；李?。?981—），男，遼寧盤錦人，管理學博士，副教授，從事社會組織和社會企業(yè)研究。