城鄉(xiāng)利益共享機制建構(gòu)中的農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變與權(quán)益保護

◎蔣紅軍

◎熊美娟b

（廣州大學a.公共管理學院 b.廣州市社會工作研究中心，廣東廣州510006）

城鄉(xiāng)利益共享機制建構(gòu)中的農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變與權(quán)益保護

◎蔣紅軍a

◎熊美娟b

（廣州大學a.公共管理學院 b.廣州市社會工作研究中心，廣東廣州510006）

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展改革是農(nóng)民身份市民化轉(zhuǎn)變進程中不可或缺的背景。從廣州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革實踐出發(fā)，發(fā)現(xiàn)從理念、體制機制、公共政策及主體行動等四個維度建構(gòu)城鄉(xiāng)利益共享機制，不但能夠有效破除農(nóng)民與市民之間的身份邊界，而且有利于激活農(nóng)民的權(quán)利意識，從而推動農(nóng)民的政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利和社會權(quán)利發(fā)展，提升農(nóng)民的公民權(quán)益保護水平。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革；農(nóng)民身份；利益共享機制；權(quán)益保護

一、問題與脈絡(luò)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是中央制定的構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，加快推進中國現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展綜合配套改革涉及當前政府體制與社會管理模式的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全國各地諸如成都、廣州、重慶等地都在積極地開展改革創(chuàng)新。從當前的改革思路來看，農(nóng)民身份向市民身份轉(zhuǎn)變是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合改革的主要任務之一，其目的在于實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會整合和推動農(nóng)民權(quán)益發(fā)展。然而，縱觀全國各地的農(nóng)民市民化進程，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變結(jié)局還呈現(xiàn)出另外的多幅面孔，如“半市民化”“偽市民化”“去市民化”等現(xiàn)象，反映出農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變面臨巨大的“資源—制度—角色”結(jié)構(gòu)性困境。為破除該結(jié)構(gòu)性困境，推動實現(xiàn)全面、真實與主動的農(nóng)民市民化，國家嘗試通過系統(tǒng)性的制度與政策創(chuàng)新，建構(gòu)破除農(nóng)民與市民兩個群體的身份與權(quán)益邊界的城鄉(xiāng)利益共享機制，來推進城鄉(xiāng)社會整合、農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變與權(quán)益保護，為新型城鄉(xiāng)關(guān)系建設(shè)奠定堅實基礎(chǔ)。

在此背景下，雖然學術(shù)界探討農(nóng)民身份市民化轉(zhuǎn)變的研究成果比較豐富，但是將農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變置于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革場域中，研究城鄉(xiāng)利益共享機制建構(gòu)中的農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變過程以及權(quán)益保護機制的成果則比較少見。具體而言，農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變研究主要集中在三個方面：其一，在社會學學科視野內(nèi)，基于社會角色理論與文化素質(zhì)話語來研究農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變，認為傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代市民身份轉(zhuǎn)變，既是在素質(zhì)話語與學校教育的作用下終結(jié)文化意義上的“小農(nóng)”［1-2］，又意味著經(jīng)過角色轉(zhuǎn)化、角色再造、角色建構(gòu)等過程向新的社會角色轉(zhuǎn)型［3-4］。這些研究可以稱為“角色—文化”分析敘事模式。其二，從行政學和公共政策視角出發(fā)探索農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變的原因，并分析農(nóng)民權(quán)益受損的制度根源。如蘇黛瑞與陳映芳等人認為政府特別是地方政府的自利選擇是推動農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變的重要動因［5-6］；而農(nóng)民權(quán)益受損的制度根源，一是源于戶籍等制度約束下的收入分配與再分配政策對農(nóng)民與農(nóng)村的剝奪；二是不完善的土地政策與土地流轉(zhuǎn)政策造成農(nóng)民權(quán)益的保護不足［7］。這些研究可以概括為“生存—經(jīng)濟”分析敘事模式。其三，在政治學學科視野內(nèi)試圖對城市化背景下的農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變及其權(quán)利發(fā)展進行探索性研究。如王小章和俞可平的研究突出農(nóng)民（工）的公民權(quán)利不足現(xiàn)實和農(nóng)民工進城所蘊含的公民權(quán)利發(fā)展內(nèi)涵［8-9］，蔣紅軍也對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變及其公民權(quán)利發(fā)展問題進行初步探討10-11］。這些研究可以歸納為“身份—政治”分析敘事模式。

總體而言，上述研究成果對于農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變與權(quán)益保護進行多面向闡釋，但其仍有相當?shù)木窒扌?。在研究視角上，大多?shù)研究忽視農(nóng)民作為公民的實質(zhì)，過于強調(diào)“角色—文化”和“生存—經(jīng)濟”兩種分析敘事模式，忽略“身份—政治”分析敘事模式下農(nóng)民的公民權(quán)利不足的現(xiàn)實以及身份轉(zhuǎn)變所帶來的農(nóng)民權(quán)益發(fā)展；在研究內(nèi)容上，大多數(shù)研究未能看到農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變與農(nóng)民權(quán)益保護之間的緊密相關(guān)性?！敖巧幕焙汀吧妗?jīng)濟”兩種分析敘事模式幾乎割裂二者的聯(lián)系，“身份—政治”分析敘事模式雖然意識到這種相關(guān)性，但此類研究仍處于探索階段。在城鄉(xiāng)二元體制中，學界主要集中從土地政策與土地流轉(zhuǎn)政策角度研究農(nóng)民權(quán)益保護，較少涉及農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變。故而，在深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展改革的過程中，非常有必要研究農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變工作如何保護農(nóng)民權(quán)益；在研究思路上，大多數(shù)研究將農(nóng)民視為政府技術(shù)治理下的被動客體，在強調(diào)國家制度、政策等結(jié)構(gòu)性特征及國家行為之外，忽視農(nóng)民作為主體一方的微觀行動；在研究方法上，不少研究陷入大而空的泥潭，微觀的實證研究欠缺。

因而，本文嘗試從廣州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的實證經(jīng)驗出發(fā)，在公民身份理論觀照下利用“身份—政治”分析敘事模式探索城鄉(xiāng)居民利益共享機制建構(gòu)中的農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變過程與權(quán)益保護邏輯。其研究問題便是：在廣州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展綜合改革實踐中，城鄉(xiāng)居民利益共享機制如何建構(gòu)；農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變在城鄉(xiāng)居民利益共享機制建構(gòu)中如何發(fā)生及遭遇何種困境；農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變對于其公民權(quán)益有何影響。

二、城鄉(xiāng)居民利益共享機制的四維建構(gòu)

為大力推動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合改革，圍繞如何破除城鄉(xiāng)二元體制，近年來廣州市不斷進行理念更新、體制機制改革、公共政策創(chuàng)新以及強化農(nóng)民權(quán)益的法治保障，力圖建構(gòu)一個跨越城鄉(xiāng)和身份邊界的利益共享機制，來提升廣州市的城市化質(zhì)量，探索出城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的新型城市化道路。從廣州市的改革經(jīng)驗出發(fā)，我們可以抽取出一個如圖1所示的四維框架，借此歸納描述廣州市城鄉(xiāng)居民利益共享機制的建構(gòu)過程。

圖1 城鄉(xiāng)利益共享機制的四維建構(gòu)

（一）理念維度

為建立城鄉(xiāng)居民利益共享機制、推動農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變，廣州市各級政府高度正視農(nóng)民享有公民權(quán)利及公民服務不足的客觀現(xiàn)實，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展綜合改革過程中，充分踐行“積極賦權(quán)”與“均等服務”的新理念，力圖提升農(nóng)民分享現(xiàn)代化改革成果的能力和機會，逐步縮小農(nóng)民與市民之間的權(quán)利鴻溝，建立以平等的公民身份為基礎(chǔ)的國家治理制度體系與政策系統(tǒng)。

就“積極賦權(quán)”而言，面對城鄉(xiāng)居民之間的公民權(quán)利享有差異，廣州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革十分強調(diào)保護農(nóng)民的公民權(quán)利，通過多樣化的公共政策創(chuàng)新推進賦權(quán)增能，提升農(nóng)民在市場化與城市化進程中的議價能力。例如，為健全土地市場化配置機制，廣州市積極探索建立城鄉(xiāng)一體化土地交易市場，要求完善征地補償制度，按照同地同價、動態(tài)調(diào)整、及時足額原則，合理補償被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民，這對于擴大農(nóng)民的財產(chǎn)性權(quán)利、保護農(nóng)民利益具有重要作用。

從“均等服務”來看，政府在全域廣州的理念觀照下大力推動基本公共服務均等化，將公共服務均衡配置作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展改革的總體目標之一，積極構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的公共教育服務體系、公共衛(wèi)生服務體系、就業(yè)培訓服務體系、社會保障體系及文化體系，從而使廣大農(nóng)民能夠有機會平等參與現(xiàn)代化進程，共享改革發(fā)展成果。

（二）體制機制維度

1.構(gòu)建面向城鄉(xiāng)一體化的政府機構(gòu)與政府職能。廣州市在城鄉(xiāng)一體化改革進程中積極推進政府機構(gòu)革新，尋求政府部門職能的重新定位，從而將鄉(xiāng)村和城市平等對待，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的治理框架，借此突出強調(diào)城鄉(xiāng)一體化工作的重要地位。2011年年底，為進一步加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展組織領(lǐng)導力度，推進城鄉(xiāng)一體化工作與國家中心城市建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，原負責城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的廣州市農(nóng)業(yè)局提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一項長期性、艱巨性的社會系統(tǒng)工作……建議成立高級別的市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌領(lǐng)導小組及其辦公室，領(lǐng)導小組組長由市主要領(lǐng)導擔任，辦公室負責責任分解、綜合協(xié)調(diào)、檢查督辦、目標考核等日常工作”。①參見：廣州市農(nóng)業(yè)局《關(guān)于成立市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌領(lǐng)導小組辦公室問題的意見》（穗農(nóng)〔2011〕190號）。這些建議很快就被吸納進后續(xù)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展政策之中，各區(qū)、各部門主要領(lǐng)導成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展工作的第一責任人。

此外，借助新一輪政府機構(gòu)改革契機，廣州市農(nóng)業(yè)局加掛中共廣州市委農(nóng)村工作辦公室牌子，以加強黨委對“三農(nóng)”工作綜合管理與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度；組建市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會，把城市建設(shè)的功能延伸至農(nóng)村；組建市交通委員會，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)交通事業(yè)發(fā)展；組建市林業(yè)和園林局，推動城市綠化走向農(nóng)村。②參見：2011年1月15日中共廣州市委農(nóng)辦、廣州市農(nóng)業(yè)局發(fā)布的《廣州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基本情況》一文。在實行大部門制改革之后，各級政府及各個部門便主動尋找自身在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的位置，對機構(gòu)職能重新定位，不但將自身的工作職責覆蓋城鄉(xiāng)，而且將資源更多地向農(nóng)村傾斜。

2.推行城鄉(xiāng)一元化戶籍管理制度。作為國家中心城市，廣州市的戶籍制度改革始終受到全國的關(guān)注。為加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化格局，2009年廣州市啟動城鄉(xiāng)戶籍制度改革新政，著力推進一元化的戶籍制度改革，逐步消解戶口的區(qū)隔功能，強化其信息功能，理順戶口管理的社會功能，并逐步改革過去黏附于戶籍制度上的各種社會差別政策。

為此，廣州市實施“三步走”的戶籍改革思路：一是逐步取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口劃分，統(tǒng)一登記為廣州市居民戶口，形成一元化戶籍制度改革的“總體框架”；二是在二元戶籍管理模式向一元戶籍管理模式推進的過程中，公安部門及其他各配套政策相關(guān)的職能部門對原農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口人員加注相關(guān)標識，以此作為改革過渡期間的政策實施依據(jù)；三是各職能部門、各區(qū)綜合考慮全市各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異，引導相關(guān)配套政策進行同步或逐步的改革和完善，確保城鄉(xiāng)戶籍制度改革落到實處，實現(xiàn)城鄉(xiāng)“同是居民、同等待遇”。在推進各項配套政策一元化的進程中，逐步取消區(qū)分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口人員的標識，即完成一類一元化配套政策的改革，取消該類標識。待各項配套政策全都實現(xiàn)一元化管理模式后，則由公安部門在居民戶口底冊上取消農(nóng)業(yè)及非農(nóng)業(yè)戶口人員的標識，真正達到城鄉(xiāng)一元化戶籍管理模式。①參見：廣州市《關(guān)于推進城鄉(xiāng)戶籍制度改革的實施意見》（2009-07-24）。

3.推進村改居及社區(qū)治理改革。2013年1月，55名廣州市人大代表聯(lián)名提出一號議案《關(guān)于深化“村改居”社區(qū)管理體制綜合改革，促進新型城市化發(fā)展的議案》，敦促政府制定政策，加快解決村改居過程中的深層次問題，讓農(nóng)轉(zhuǎn)居人員享受與城市居民同樣的公共服務和同等權(quán)利。同年4月，廣州市人大表示，廣州市政府將通過加大財政扶持力度等八個方面舉措推進城中村改制［12］。2013年下半年，天河、黃埔、海珠等區(qū)啟動新一輪改革，提出加大對村改居社區(qū)各項公共服務投入，改善公共服務設(shè)施，增加公共服務供給，逐步提高農(nóng)轉(zhuǎn)居人員社會保障水平。

“村改居的重要意義不僅僅是實現(xiàn)城市與農(nóng)村兩種行政建制和社會體制的并軌、統(tǒng)一，更重要的是，需要通過村改居提升基層治理的民主化，提高政府公共服務的品質(zhì)，增強社區(qū)集體經(jīng)濟的活力”［13］。截至2013年，廣州市村改居地區(qū)基本完成“政經(jīng)分離”改革，全部實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織與社區(qū)自治組織在選民資格、組織功能、干部管理、賬目資產(chǎn)、議事決策的“五分離”［14］。通過政經(jīng)分離，廣州市基本建立起新的基層社區(qū)治理機制。

4.搭建農(nóng)村社會管理與公共服務平臺。為提升農(nóng)村的公共服務水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化，廣州市近幾年來積極推進農(nóng)村基層“便民服務直通車”工程，嘗試構(gòu)建多個農(nóng)村社會管理與公共服務新平臺，政務服務中心與家庭綜合服務中心是其中兩個有特色、廣覆蓋的重要平臺。具體而言，一方面，廣州市在各區(qū)建立健全鎮(zhèn)（街）“政務服務中心”、行政村“公共服務站”和自然村“公共服務點”等三級服務網(wǎng)絡(luò)。截至2013年上半年，廣州市已建成農(nóng)村公共服務站710個，其中，南沙區(qū)、蘿崗區(qū)、白云區(qū)、從化市全面完成建設(shè)任務。另一方面，廣州市將鎮(zhèn)一級家庭綜合服務中心建設(shè)作為“創(chuàng)新鎮(zhèn)村社會服務管理體制”重點工作之一，全面推進家庭綜合服務中心建設(shè)。截至2013年上半年，市區(qū)兩級財政總投入達3.46億元，廣州市已有150個街鎮(zhèn)家庭綜合服務中心開業(yè)運營，每個街道至少建成1個家庭綜合服務中心［14］。

（三）公共政策維度

1.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革保護農(nóng)民土地等財產(chǎn)權(quán)益。2009年，廣州市就對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革做了政策安排，以保障農(nóng)民權(quán)益。為建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，《關(guān)于加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的實施意見》（以下簡稱《意見》）（穗字〔2009〕1號）提出，依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益；征收農(nóng)村集體土地，要按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，并解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障。在促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)層面，該《意見》要求穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，按照依法、自愿、有償和不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的原則，引導農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，對把土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)大戶、龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和種田能手的農(nóng)戶，市、區(qū)兩級將按實際流轉(zhuǎn)面積給予適當?shù)呢斦a貼。

截至2013年上半年，廣州市農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證47.5萬公頃，登記發(fā)證宗數(shù)69 041宗，村級和組級的發(fā)證率分別達到96.3%和95.3%，農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作基本完成。與此同時，廣州市集體經(jīng)濟組織清產(chǎn)核資與頒證工作、林權(quán)制度改革等也基本完成。到2012年年底，廣州市完成88%的村級和63%的組級集體經(jīng)濟組織的清產(chǎn)核資與管理臺賬建立工作；聯(lián)社與經(jīng)濟社兩級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記頒證率達到100%；林權(quán)證發(fā)證率達到95%以上。除此之外，廣州市還深入開展集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)登記發(fā)證試點，將增城區(qū)、白云區(qū)、番禺區(qū)作為全市試點區(qū)域，規(guī)劃制定廣州市農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作方案［14］。這些工作對農(nóng)村的主要生產(chǎn)要素進行全面的產(chǎn)權(quán)界定，為保障農(nóng)民合法財產(chǎn)權(quán)利創(chuàng)造條件。

2.集體經(jīng)濟組織股份化改革保障農(nóng)民集體收益分配權(quán)。新型集體經(jīng)濟組織股份化改革的目的，在于克服原來農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中的產(chǎn)權(quán)不明確、經(jīng)營管理不善、分配不規(guī)范等困境，使其適應市場化的要求做大做強，創(chuàng)造更大的經(jīng)營收益真正分配到每個農(nóng)民股東，切實保障農(nóng)民的集體收益分配權(quán)。為此，廣州市積極分層推進農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，努力深化農(nóng)村集體經(jīng)濟股份制改革：一是都會區(qū)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革基本完成，2013年年初的改革完成率為99.76%，其中，完成股權(quán)固化的比率占79.43%，尚未實現(xiàn)股權(quán)固化的86個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主要位于白云區(qū)；二是新城區(qū)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革快速推進，到2013年年初，蘿崗、南沙兩個行政區(qū)域175個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的改革完成率達到55.43%，改革后的集體經(jīng)濟組織全部實現(xiàn)股權(quán)固化；三是“副中心”集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革開展試點，增城和從化兩區(qū)計劃在2013年下半年加快推進以農(nóng)村“股權(quán)固化”為核心的產(chǎn)權(quán)改革，花都區(qū)則計劃于2013年年底前完成19條村的“村改居”任務［14］。

3.社會政策堅持城鄉(xiāng)并軌。社會政策是國家建設(shè)的重要手段，強調(diào)以公民社會權(quán)利為基礎(chǔ)，為城鄉(xiāng)居民提供統(tǒng)一的、普惠的、基本的社會性公共產(chǎn)品和服務，使每個城鄉(xiāng)居民都能享有平等的公共服務和社會保障。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革過程中，廣州市不僅努力強化政府的公共服務能力，提升農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平，而且在城鄉(xiāng)就業(yè)、社會保障、衛(wèi)生醫(yī)療、教育、社會救助及住房等事關(guān)民生的各個領(lǐng)域都出臺堅持城鄉(xiāng)并軌與城鄉(xiāng)居民社會權(quán)利平等的社會政策，努力實現(xiàn)公共服務均等化。

以城鄉(xiāng)就業(yè)政策為例，為建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的公共就業(yè)體系，廣州市采取健全機制、政策扶持、服務促進、重點援助等措施，促進城鄉(xiāng)各類群體就業(yè)。一方面，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的促進就業(yè)政策體系。在市級層面，廣州市積極擴大就業(yè)政策覆蓋范圍，將促進城鎮(zhèn)失業(yè)人員就業(yè)的崗位補貼、社會保險補貼、職業(yè)培訓補貼、小額擔保貸款等政策延伸到農(nóng)村，農(nóng)村勞動力的就業(yè)服務正式被納入政府就業(yè)政策體系。以此為基礎(chǔ)，各區(qū)、鎮(zhèn)進一步結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，制定并實施城鄉(xiāng)一體的公共就業(yè)政策。①參見廣州市人力資源和社會保障局《關(guān)于提供城鄉(xiāng)一體化有關(guān)材料的函》（穗人社函〔2012〕45號）。另一方面，構(gòu)建城鄉(xiāng)均等化的公共就業(yè)服務體系，建立完善鎮(zhèn)街、社區(qū)公共就業(yè)服務機構(gòu)。2006年年底，廣州市全面建成市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）、村（居）等四級勞動保障公共服務網(wǎng)絡(luò)體系，向城鄉(xiāng)勞動者提供統(tǒng)一、均等的公共就業(yè)服務。目前，市級設(shè)有市勞動就業(yè)服務管理中心、人力資源市場服務中心、高校畢業(yè)生就業(yè)指導中心和就業(yè)訓練中心等四個公共就業(yè)服務機構(gòu)。各區(qū)也分別設(shè)有就業(yè)服務管理中心和就業(yè)訓練中心，并在166個街（鎮(zhèn)）和2 572個居（村）分別設(shè)立勞動保障服務中心和勞動保障工作站。借助這些勞動就業(yè)服務平臺，農(nóng)村勞動力能夠獲得公共就業(yè)服務援助、勞動保障政策咨詢、查詢用工信息、發(fā)布個人求職信息等相關(guān)公共服務。①

此外，廣州市還通過開發(fā)公益性崗位安置就業(yè)，開展訂單式定向培訓及創(chuàng)新“雙零雙到”就業(yè)服務模式，重點對城鄉(xiāng)就業(yè)困難群體實施精細化援助，最大限度地縮小城鄉(xiāng)就業(yè)差異，加快推進城鄉(xiāng)就業(yè)一體化進程。

（四）主體行動維度

從廣州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革實踐來看，由于堅持城鄉(xiāng)平權(quán)、增量改革及漸進并軌的原則，改革并未減損農(nóng)民甚至市民的利益，在政策和資源向農(nóng)村下沉帶來增量利益的過程中，一方面，多數(shù)農(nóng)民都處于被動接受、低度參與的狀態(tài)；另一方面，因利益刺激，那些被稱為“外嫁女”的農(nóng)民回村與村委會及村民展開利益博弈，并通過眾多的個體維權(quán)行動及集體行動以尋求國家力量的介入維護其法律保障的利益。這兩個面向共同呈現(xiàn)出作為主體的農(nóng)民在城鄉(xiāng)利益共享機制建構(gòu)過程中的整體行動特征。其中，因身份權(quán)利資格問題而出現(xiàn)的農(nóng)村“外嫁女”上訪維權(quán)、司法維權(quán)，是城鄉(xiāng)利益共享機制建構(gòu)過程中面臨的最主要維權(quán)行動，是農(nóng)民之間以及農(nóng)民與國家之間博弈最激烈的地方，因此，認真對待“外嫁女”的權(quán)益訴求，強化農(nóng)民權(quán)益的法治保障，事關(guān)廣州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的成敗。

“外嫁女問題的焦點在于如何認定她們的身份資格，進而影響其利益分配，實質(zhì)在于法律認可的公民權(quán)確認與父權(quán)制及從夫居傳統(tǒng)的村規(guī)民約認可之間的沖突。村民身份的地方治理規(guī)則往往利用村規(guī)民約、村民民主決策的方式剝奪、取消外嫁女的村民待遇。面對農(nóng)村中強勢的村委會及多數(shù)村民，處于權(quán)利弱勢的外嫁女只能訴求公民身份的國家治理規(guī)則，試圖通過國家力量的介入保護自身的合法權(quán)益”［13］。因而，隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革、新型集體經(jīng)濟組織股份化改革的深入發(fā)展，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利逐步回歸和釋放，土地和集體經(jīng)濟帶給農(nóng)民的利益越來越大，導致許多“外嫁女”回到原來的村莊要求村民待遇。但是，她們的身份和權(quán)屬要求在農(nóng)村社會遇到前所未有的阻力，于是她們走上上訪或司法訴訟之路，試圖借助國家法律和政策來支持自身的維權(quán)行動。以廣州市番禺區(qū)為例，該區(qū)前幾年“外嫁女”信訪量呈逐年遞增趨勢：2006年，“外嫁女”問題占據(jù)信訪總數(shù)的81%；2007年，“外嫁女”問題占信訪總數(shù)的83%。其中，番禺區(qū)黃閣鎮(zhèn)過去由于經(jīng)濟落后，不存在“外嫁女”權(quán)益糾紛問題，后來隨著納入大南沙開發(fā)區(qū)的范圍，征用拆遷引起集體收入的大幅度增長，“外嫁女”權(quán)益糾紛劇增，一位鎮(zhèn)干部無可奈何地說“都是征地惹的禍”［15］。

面對越來越多的“外嫁女”問題，廣州市各級法院經(jīng)過審理認為村規(guī)民約限制婦女落戶選擇權(quán)，鄉(xiāng)村共同體的傳統(tǒng)運行規(guī)則不應與國家法律法規(guī)相抵觸，村民小組需要保障“外嫁女”的權(quán)益，支付“外嫁女”相應的“分紅”等收入。2009年，廣州市農(nóng)業(yè)局發(fā)布《關(guān)于加強廣州市農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織管理的若干意見（征求意見稿）》，對“外嫁女”的村民身份做了明確認定，進一步遏制村級組織通過全體村民表決的民主方式剝奪“外嫁女”的村民資格。這些司法判決和政府政策充分顯示出國家治理規(guī)則的主導性，規(guī)避地方規(guī)則濫用民主剝奪少數(shù)人權(quán)益的局限性，保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革中每個村民的平等權(quán)益，對于深入、平穩(wěn)地推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展改革具有極大的促進作用。

三、城鄉(xiāng)利益共享機制建構(gòu)中的農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變過程與困境

（一）農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變過程

建構(gòu)城鄉(xiāng)居民利益共享機制不但奠定城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的公共治理框架，為農(nóng)村改革發(fā)展創(chuàng)造制度和政策平臺，而且呈現(xiàn)出農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變的內(nèi)在路徑。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進程中的農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變與城鄉(xiāng)二元體制下的身份轉(zhuǎn)變過程截然不同，它不是簡單地改變農(nóng)民的職業(yè)身份和戶籍身份，而是一個內(nèi)涵更為豐富、路徑更為復雜、平等意蘊更為濃厚的政策過程，牽涉到廣泛的權(quán)益分配和利益調(diào)整。隨著新型城鄉(xiāng)關(guān)系的建立，透過城鄉(xiāng)利益共享機制，原有的農(nóng)民身份發(fā)生分化與重構(gòu)，農(nóng)民與市民之間舊有的身份邊界正日益被打破，二者被共同納入到“城鄉(xiāng)居民”的身份范疇，為實現(xiàn)農(nóng)民的公民化“新命”，終結(jié)作為一種另類社會身份的農(nóng)民邁出堅實的一步［16］。

具體而言，通過理念、體制機制、公共政策、主體行動等四個維度的改革創(chuàng)新，城鄉(xiāng)整合程度顯著提高，城鄉(xiāng)二元體制塑造出的農(nóng)民與市民之間的身份區(qū)隔和身份邊界趨于消失，傳統(tǒng)的農(nóng)民身份正逐步發(fā)生雙重裂變：一方面，體制機制和社會政策維度的改革創(chuàng)新塑造出一個城鄉(xiāng)一體的治理模式和公共政治領(lǐng)域，使作為社會身份的“農(nóng)民”被重構(gòu)為“居民”。一元化戶籍管理制度改革之后，原有戶籍身份的血緣繼承性和福利待遇區(qū)隔功能被消除。城鄉(xiāng)“居民”身份整合并包容城鄉(xiāng)二元體制下的農(nóng)民和市民身份，成為國家制定城鄉(xiāng)一體的公共政策、推行城鄉(xiāng)公共服務均等化以及實施平等的國民待遇的重要制度前提。另一方面，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進程中的農(nóng)村土地所有權(quán)確權(quán)與使用權(quán)流轉(zhuǎn)以及新型集體經(jīng)濟組織股份化改革等經(jīng)濟政策層面的變革創(chuàng)新，則使傳統(tǒng)的農(nóng)民身份被重構(gòu)為“股民”，增強農(nóng)民對接市場和參與經(jīng)濟發(fā)展成果分配的機遇和能力。在傳統(tǒng)農(nóng)民身份發(fā)生雙重裂變背后，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的深入發(fā)展，未來農(nóng)民僅僅作為“農(nóng)業(yè)勞動者”的職業(yè)身份意涵將越來越清晰。

（二）農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變困境

廣州市的經(jīng)驗表明，以城鄉(xiāng)利益共享機制建構(gòu)為核心的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展改革通過多個維度的努力，在深層次上推進農(nóng)民身份的市民化進程。換言之，農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變內(nèi)化于城鄉(xiāng)利益共享機制建構(gòu)進程之中。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展改革碰到的困難和問題，在很大程度上亦是農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變遭遇的困境。

1.改革遭遇民眾低度參與困境。當前的城鄉(xiāng)關(guān)系變革帶有強烈的自上而下、整體推進特征，農(nóng)民在這場恢宏的改革進程中多是被動地卷入，參與程度不高，參與動力不足。其中，部分改革政策不尊重農(nóng)民的主體地位，不征求農(nóng)民意見，甚至將農(nóng)民排除到改革進程之外，使其無法享受到發(fā)展實惠。這種低度參與困境不但造成部分改革政策脫離實際、難以落地，而且在政策執(zhí)行過程中失去群眾的信任和支持。以城鄉(xiāng)規(guī)劃為例，廣州市規(guī)劃系統(tǒng)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革進程中主動將鄉(xiāng)村規(guī)劃納入總體規(guī)劃中，力圖改變村莊布局混亂的狀況，然而，由于缺乏群眾的民主參與，部分村莊的規(guī)劃脫離當?shù)貙嶋H情況，不能與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)、文化、環(huán)境及生態(tài)有效整合，致使農(nóng)民依據(jù)規(guī)劃參與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的意愿不強。

2.改革遭遇農(nóng)村承接能力不足困境。一方面，表現(xiàn)為農(nóng)民對于改革意義和改革政策普遍認知不足，難以在政策執(zhí)行中給予積極配合。譬如，部分農(nóng)民的生活觀念和生活方式難以改變，甚至固執(zhí)于農(nóng)村的風水觀念和情感恩怨，難以理解和支持農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革政策、村改居政策以及“外嫁女”權(quán)益保護等改革舉措。另一方面，表現(xiàn)為農(nóng)村承接國家政策和資源下沉的自我發(fā)展能力不足。為此，在強化制度供給與公共服務均等化的同時，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革更要注重在農(nóng)村基層社會培根培力，培育和動員一批在地農(nóng)村社區(qū)組織參與新型城鄉(xiāng)關(guān)系建設(shè)，這既能為身份轉(zhuǎn)變中的農(nóng)民提供參與和職業(yè)平臺，又能有效地提升農(nóng)村社會的自我發(fā)展能力。

3.改革遭遇投入和發(fā)展的可持續(xù)困境。由于財政投入的有限性和使用的低效率，改革的可持續(xù)發(fā)展成為一個不得不面對的關(guān)鍵性問題。一方面，面對部分農(nóng)民居住分散、偏遠的現(xiàn)實，在財政資金供給有限而且社會和市場籌資渠道還不靈活暢通的情況下，未來政府需要考量如何既能為這部分農(nóng)民提供良好的基本公共服務，又能提高財政資金投入的使用效率。另一方面，由于部分農(nóng)村基層組織的經(jīng)濟基礎(chǔ)和管理能力較為薄弱，在改革進程中常出現(xiàn)項目設(shè)施有人建設(shè)、有人使用，卻無人管理和維護，致使政府投入建設(shè)的公共設(shè)施損壞嚴重，造成嚴重的資源浪費。因而，未來的農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變工作，需要強化改革的成本意識，在籌資、投入與管理等各個環(huán)節(jié)提升政府的治理能力。

四、城鄉(xiāng)利益共享機制與農(nóng)民權(quán)益保護

（一）城鄉(xiāng)利益共享機制對農(nóng)民權(quán)益的影響

城鄉(xiāng)利益共享機制在推進農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變的同時有效提升農(nóng)民的權(quán)益保護水平，推動農(nóng)民與市民的權(quán)利一體化。如表1所示，城鄉(xiāng)利益共享機制對于農(nóng)民權(quán)益保護的積極影響主要體現(xiàn)在以下四個方面：

1.在理念層面，廣州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革從一開始就確立起全域廣州、以人為本的改革方向，強力推進賦權(quán)增能和城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，努力改變農(nóng)民相較于市民的權(quán)利享有弱勢地位。

2.在體制機制層面，通過構(gòu)建面向城鄉(xiāng)一體化的政府機構(gòu)與政府職能、推行城鄉(xiāng)一元化戶籍管理制度、推進村改居及社區(qū)治理改革、搭建農(nóng)村社會管理與公共服務平臺等政策舉措，改革塑造出一個城鄉(xiāng)一體的公共政治領(lǐng)域和公共治理模式。在新的治理體系中，農(nóng)民脫離國家—農(nóng)村治理系統(tǒng)，與國家—城市治理系統(tǒng)一起整合為國家—居民治理框架，借助這個新的治理框架，農(nóng)民享有與市民同等的政治權(quán)利。

表1 城鄉(xiāng)利益共享機制對農(nóng)民權(quán)益的影響

3.在公共政策層面，通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革以及集體經(jīng)濟組織股份化改革，農(nóng)民的土地權(quán)利和對集體資產(chǎn)的占有權(quán)利開始脫離懸置狀態(tài)，土地、集體資產(chǎn)等要素在增加農(nóng)民財產(chǎn)收入中的作用正逐步釋放出來，激活了農(nóng)民的財產(chǎn)性權(quán)利。而通過實施城鄉(xiāng)并軌的社會政策，農(nóng)民逐漸獲得了均等化的公共服務，其社會權(quán)利不斷充實，逐步享有與市民平等的社會福利。

4.在個體行動層面，部分農(nóng)民的維權(quán)行為不但將國家公民身份與地方村民身份之間的緊張關(guān)系顯性化，而且揭示出農(nóng)民具有較高的權(quán)利意識，而國家對于農(nóng)民維權(quán)行為的裁決，則展現(xiàn)出國家深化農(nóng)民權(quán)益法治化保障的決心，更加凸顯出公民權(quán)利平等的深遠意義。

（二）農(nóng)民權(quán)利發(fā)展的“身份—政治”分析敘事省思

為闡述城鄉(xiāng)利益共享機制構(gòu)建中的農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變所蘊含的權(quán)利發(fā)展邏輯，本文采用更具優(yōu)勢的“身份—政治”分析敘事模式來研究此種農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變。這是因為，城鄉(xiāng)一體化改革的中心內(nèi)容是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、體制改革以及政策創(chuàng)新等，農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變以及農(nóng)民權(quán)益發(fā)展則是改革進程中構(gòu)建城鄉(xiāng)居民利益共享機制直接催生的結(jié)果。對于農(nóng)民而言，宏觀層面的城鄉(xiāng)改革與中觀層面的城鄉(xiāng)利益共享機制構(gòu)建是引起身份轉(zhuǎn)變的重大政治過程，從外部政治出發(fā)研究內(nèi)在的農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變，并透視其中的權(quán)利發(fā)展意涵，選用“身份—政治”敘事模式將比從農(nóng)民個體立場出發(fā)選用“角色—文化”“生存—經(jīng)濟”敘事模式研究農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變更具自洽性和解釋力。即便如此，在用“身份—政治”分析敘事模式探求農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變的上述權(quán)利發(fā)展邏輯時，仍然不能忽視農(nóng)民的權(quán)利發(fā)展非均衡問題，它們是城鄉(xiāng)利益共享機制構(gòu)建中的農(nóng)民權(quán)利發(fā)展的一體兩面。由于政府在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革中的政策選擇不同，導致農(nóng)民的權(quán)利發(fā)展具有較強的選擇性特征，其中財產(chǎn)性權(quán)利和社會權(quán)利發(fā)展較快，其他公民權(quán)利發(fā)展則較為緩慢，故而，這種權(quán)利發(fā)展非均衡困境將是未來農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變需要面對和突破的重要難題。

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（責任編輯：于健慧）

D63-31

A

1005-460X（2016）04-0013-06

2016-02-20

國家社會科學基金項目“國家建設(shè)視域下外部扶貧力量嵌入村莊治理研究”（14CZZ025）；教育部人文社會科學研究項目“城鄉(xiāng)基層事務管理中的非戶籍公民有序參與研究（BYJC810006）

蔣紅軍（1981—），男，四川廣安人，政治學博士，講師，從事地方治理研究；熊美娟（1978—），女，黑龍江雙鴨山人，政治學博士，講師，從事城市管理研究。