地方政府協(xié)作治理模式：基于戰(zhàn)略問題的類型學(xué)分析

◎于 鵬

◎李宇環(huán)

（中央財經(jīng)大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京100081）

地方政府協(xié)作治理模式：基于戰(zhàn)略問題的類型學(xué)分析

◎于 鵬

◎李宇環(huán)

（中央財經(jīng)大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京100081）

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化改革進(jìn)程需要地方政府更好地處理與中央政府、其他地方政府、社會組織、企業(yè)和公眾的多維度互動關(guān)系。地方政府協(xié)作治理能力的提升需要引入公共戰(zhàn)略管理的思維。依據(jù)環(huán)境（動蕩環(huán)境和常規(guī)環(huán)境）和協(xié)作取向（內(nèi)部協(xié)作和外部協(xié)作）兩個維度，地方政府需要應(yīng)對重大自然及社會類危機(jī)事件、基礎(chǔ)設(shè)施供給、重大經(jīng)濟(jì)及政治事件、跨行政區(qū)治理等四種類型的戰(zhàn)略問題。面對差異化的戰(zhàn)略問題，地方政府應(yīng)采用動蕩環(huán)境下的外部協(xié)作治理模式、常規(guī)環(huán)境下的外部協(xié)作治理模式、動蕩環(huán)境下的內(nèi)部協(xié)作治理模式和常規(guī)環(huán)境下的內(nèi)部協(xié)作治理模式，做到分別應(yīng)對。

地方政府；協(xié)作治理；戰(zhàn)略問題

一、問題的提出

自黨的十八大以來，我國政府明確提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，這一頂層設(shè)計為我國“十三五”期間進(jìn)一步全面深化改革指明方向。作為國家治理體系中重要的組成部分，地方政府應(yīng)如何處理與中央政府和其他地方政府的關(guān)系，以及如何與社會組織、私人部門共同治理公共事務(wù)，將是國家治理體系能否實現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

目前，我國地方政府治理仍存在央地權(quán)責(zé)不清，社會參與地方公共事務(wù)管理的潛力與活力不足，地方政府與市場的角色劃分不清等問題，因此，提升地方政府的治理能力要從全局、重大和長遠(yuǎn)的視角出發(fā)，亟須引入公共戰(zhàn)略管理的思維。戰(zhàn)略決定結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)跟隨戰(zhàn)略［1］。從公共行政理論的發(fā)展來看，每一種管理模式都有與之相對應(yīng)的結(jié)構(gòu)體系，如以馬克斯·韋伯為代表的官僚制模式對應(yīng)科層制結(jié)構(gòu)，以戴維·奧斯本為代表的新公共管理模式對應(yīng)分權(quán)化的制度結(jié)構(gòu)，以佩里·?？怂篂榇淼恼w政府對應(yīng)協(xié)同式組織結(jié)構(gòu)。在我國大力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革中，作為實踐推動者的地方政府如何構(gòu)建多元共治的協(xié)作治理結(jié)構(gòu)是全面深化改革的一個重要命題。

一個互動、復(fù)雜、多樣的社會政治體系也應(yīng)該由一個動態(tài)、多樣的治理體系來管理、協(xié)調(diào)和控制。地方政府協(xié)作治理涉及地方政府與多元主體之間的互動關(guān)系和協(xié)同機(jī)制，包括地方政府與社會、與市場的制約與合作，以及地方政府與中央政府、其他地方政府間的分權(quán)與合作。國內(nèi)外關(guān)于地方協(xié)作治理的研究較為豐富，有府際關(guān)系的視角、區(qū)域治理的視角、交易費(fèi)用理論和多中心治理的視角等方面，可以說，從協(xié)作的過程到建構(gòu)協(xié)作的制度性框架都有所涉及，但這些研究并未針對地方政府面臨的公共事務(wù)類型所對應(yīng)的協(xié)作內(nèi)容和形式展開討論。本文的研究目的就是嘗試彌補(bǔ)這一缺漏，通過引入戰(zhàn)略管理的視角，對地方政府所要應(yīng)對的戰(zhàn)略問題進(jìn)行類型學(xué)劃分，并在此基礎(chǔ)上討論不同戰(zhàn)略問題所與之對應(yīng)的協(xié)作治理模式，以期為地方政府協(xié)作治理實踐提供一種可供討論的理念和視角。

二、地方政府所面臨戰(zhàn)略問題的類型學(xué)分析框架

依據(jù)地方政府所處的環(huán)境情況和彼此協(xié)作的方向可將其面臨的戰(zhàn)略問題劃分為四種類型，如圖1所示。環(huán)境維度的兩個變量是常規(guī)環(huán)境和動蕩環(huán)境。斯科特在《組織：理想、自然與開放系統(tǒng)》一書中將權(quán)變理論的思想概括為：“什么是最好的組織方法，取決于組織所必須面對的環(huán)境具有什么樣的特性?！保?］組織變革和權(quán)變管理理論都主張不存在完美的組織結(jié)構(gòu)，組織結(jié)構(gòu)的變革必須根據(jù)組織內(nèi)外部環(huán)境要素的變化來進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，只有設(shè)計出與環(huán)境相適應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)，才能取得較好的組織效能。協(xié)作方向維度的兩個變量是內(nèi)部協(xié)作和外部協(xié)作。內(nèi)部協(xié)作是指地方政府間及其與中央政府間的合作關(guān)系。外部協(xié)作主要指地方政府與企業(yè)、非政府組織等第二和第三部門的合作關(guān)系。根據(jù)以上兩個維度，地方政府戰(zhàn)略管理的問題類型可劃分為：重大自然及社會事件類問題；基礎(chǔ)設(shè)施供給問題；重大經(jīng)濟(jì)、政治事件類問題；跨行政區(qū)治理問題。需要指出的是，現(xiàn)實世界中并不存在界限清晰的戰(zhàn)略問題類型，只是在多大程度上更接近某一種基本類型。使用類型學(xué)的分類方法更多的是為理論解釋提供方便。

圖1 地方政府戰(zhàn)略管理的問題類型

（一）重大自然及社會類危機(jī)事件問題

重大自然及社會類危機(jī)事件問題對應(yīng)于動蕩環(huán)境下的地方政府外部協(xié)作治理結(jié)構(gòu)。這類問題主要包括公共衛(wèi)生事件、公共安全事件和重大自然災(zāi)害等具有廣泛社會危害性的突發(fā)事件，如SARS、禽流感、礦難、地震和海嘯等。這類具有突發(fā)性、緊急性、巨大危害性的事件屬于地方政府面臨的重大且緊急的戰(zhàn)略問題。

目前，我國地方政府對這類問題的管理主要以內(nèi)部協(xié)作為主，實行分部門、分災(zāi)種的單一救援機(jī)制［3］。組織結(jié)構(gòu)主要以條塊結(jié)合為主，由中央設(shè)立的應(yīng)急管理部門牽頭統(tǒng)一指揮，地方政府積極配合（如非典的應(yīng)對）；一些對專業(yè)性、技術(shù)性要求不強(qiáng)的突發(fā)事件(如突發(fā)社會安全事件)以地方政府為主，中央部委進(jìn)行配合［4］。當(dāng)面對時間緊急、影響廣泛、破壞巨大的危機(jī)事件時，僅靠政府自身的力量難以應(yīng)對復(fù)雜情況，多元化的參與主體可以彌補(bǔ)政府單一主體的功能不足，整合市場和社會的資源來應(yīng)對危機(jī)一方面可以降低政府的救災(zāi)成本，更重要的是可以最大限度地降低災(zāi)害帶來的損失［5］。非營利組織等社會力量一般具有組織性、非營利性、自愿性和專業(yè)性等特點，并以促進(jìn)社會公共利益為己任，這類組織可以發(fā)揮其自身的獨特優(yōu)勢，承接一些政府和企業(yè)不該做或做不好的事情，向社會提供眾多服務(wù)［6］。因此，重大自然及社會類危機(jī)事件問題的戰(zhàn)略管理需要構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的，政府與社會組織、企業(yè)和公眾有機(jī)協(xié)作的外部協(xié)作治理結(jié)構(gòu)。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施供給問題

基礎(chǔ)設(shè)施供給問題對應(yīng)于常規(guī)環(huán)境下的地方政府外部協(xié)作治理結(jié)構(gòu)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及政府職能的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的行政壟斷式的基礎(chǔ)設(shè)施供給方式已不再適應(yīng)時代發(fā)展的需求，公私合作模式逐漸成為基礎(chǔ)設(shè)施供給的有效制度安排?；A(chǔ)設(shè)施固有的戰(zhàn)略性、非排他性、壟斷性及投資巨大的特點是公私合作實現(xiàn)的前提。在公私合作這種制度安排下，產(chǎn)業(yè)運(yùn)營主要由私人部門主導(dǎo)，明顯提高基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營效率；與此同時，政府掌握制定規(guī)則的權(quán)力，在市場準(zhǔn)入、價格形成和公共服務(wù)方面對運(yùn)營企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管和督促。這是一種兼顧效率和公平的合作方式，是一種旨在增加基礎(chǔ)設(shè)施供給的公私合作伙伴關(guān)系。公私合作最常見的方式有合資、租賃、合同外包、BOT/BOO安排等。在每一類合作方式中，公、私部門間的權(quán)責(zé)分配都存在差異。例如，發(fā)電站和電信市場存在競爭或有相近的替代品，所以采用完全私營化的方式是最合適的；供水、電力運(yùn)輸和電力分配的市場競爭不充分，通常采用特許經(jīng)營更為適宜。

（三）重大經(jīng)濟(jì)、政治事件問題

重大經(jīng)濟(jì)、政治事件類問題對應(yīng)于動蕩環(huán)境下的地方政府內(nèi)部協(xié)作治理結(jié)構(gòu)。這類戰(zhàn)略性問題需要地方政府在上級的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)作一致地開展工作，一般包括重大經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會群體性事件等。

例如，2008年為應(yīng)對國際金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)的不利影響，中央政府出臺擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的十條措施，國家計劃投資四萬億人民幣用于保障性住房建設(shè)等七個民生項目上，這不僅有來自中央的投資，還包括地方財政預(yù)算及中央財政代發(fā)地方政府債券等形式的地方投資，并且中央成立專門檢查組，對地方的投資進(jìn)行監(jiān)督和管理。在嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)危機(jī)下，各地方作為有機(jī)經(jīng)濟(jì)體的組成部分，必須在中央的統(tǒng)一部署下，出臺上下一致的應(yīng)對危機(jī)的各項政策，地方政府與中央政府在應(yīng)對危機(jī)的戰(zhàn)略方向上應(yīng)保持一致。社會群體性事件日益呈現(xiàn)出規(guī)模擴(kuò)大、方式激烈、參與人員多和社會影響力大等特點。在緊急情勢下，如果僅靠本級政府的力量難以在短時間內(nèi)平復(fù)事態(tài)，組成上下聯(lián)合的危機(jī)處理小組有利于在緊急時刻采取一切可能的措施，防止事態(tài)的進(jìn)一步惡化。

（四）跨行政區(qū)治理問題

跨行政區(qū)協(xié)作治理問題對應(yīng)于常規(guī)環(huán)境下的地方政府內(nèi)部協(xié)作治理結(jié)構(gòu)。跨行政區(qū)協(xié)作治理包含兩層內(nèi)涵：一是從縱向來看，不同層級政府間可以構(gòu)建超越本行政區(qū)域管轄權(quán)限的機(jī)構(gòu)或采取其他協(xié)商手段，來有效處理跨行政區(qū)的公共事務(wù)，如交通設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和區(qū)域規(guī)劃銜接等。2005年發(fā)生在太湖流域的藍(lán)藻事件就是條塊分割、多頭治理造成的生態(tài)悲劇，其本質(zhì)是流域生態(tài)區(qū)與行政區(qū)之間關(guān)系不相耦合。太湖流域行政區(qū)劃分屬江蘇、浙江、上海、安徽三省一市，各行政區(qū)間無法打通區(qū)域間隔，各自為政的狀態(tài)致使流域行政區(qū)內(nèi)的治理資源難以有效整合。類似于藍(lán)藻事件的跨流域治理是這類問題類型的典型代表。二是從橫向來看，同級地方政府或政府職能部門之間，從管理系統(tǒng)整體特征出發(fā)，協(xié)同開展橫向協(xié)商與聯(lián)合行動，以防止多頭管理、各自為政及相互推諉等現(xiàn)象，全面提高跨部門協(xié)作的水平和效率。2007年北京市崇文區(qū)成立綜合執(zhí)法組以化解城管執(zhí)法困境，將城管、公安、消防、衛(wèi)生、工商和園林等25個執(zhí)法部門納入其中。這種綜合執(zhí)法組的團(tuán)隊作戰(zhàn)模式，使各個部門的職權(quán)集中對接，提高執(zhí)法的效率和質(zhì)量。因此，在行政區(qū)劃相對穩(wěn)定的情況下，跨行政區(qū)治理結(jié)構(gòu)的重建與公共政策的創(chuàng)新，是解決類似問題的核心與關(guān)鍵。

三、基于戰(zhàn)略問題的地方政府外部協(xié)作治理模式

地方政府外部協(xié)作治理模式是指地方政府與外部多元參與主體之間的互動關(guān)系和協(xié)同機(jī)制，主要體現(xiàn)為政府、市場、社會等三者之間的制度安排。但對應(yīng)于不同環(huán)境下的戰(zhàn)略問題，三者之間的結(jié)構(gòu)安排也存在差異。與西方國家不同，中國仍呈現(xiàn)出“大政府—小社會”的治理結(jié)構(gòu)，盡管市場經(jīng)濟(jì)體制有了長足的進(jìn)步，但仍不夠健全。因此，政府在與市場和社會的關(guān)系結(jié)構(gòu)中居于主導(dǎo)地位。由政府、非營利組織、企業(yè)、社會公眾構(gòu)成的地方政府外部協(xié)作治理模式，強(qiáng)調(diào)以政府為中心，各種社會力量在政府的監(jiān)督和約束下分工協(xié)作、有序參與，呈現(xiàn)的是一種多中心集聚式治理結(jié)構(gòu)（如圖2所示），即社會公眾通過參與非營利組織或結(jié)成社團(tuán)參與社會治理，非營利組織、企業(yè)等又以有秩序的正式方式接受地方政府的統(tǒng)一組織和安排。

圖2 多中心集聚式治理結(jié)構(gòu)

（一）動蕩環(huán)境下的地方政府外部協(xié)作治理模式

動蕩環(huán)境下的地方政府外部協(xié)作治理主要針對重大自然及社會類危機(jī)事件。在我國現(xiàn)行體制下，政府作為公共服務(wù)的主要提供者、公共政策的制定者、公共權(quán)力的行使者，在公共危機(jī)事件處置中處于領(lǐng)導(dǎo)和指揮的核心地位。在明確地方政府主導(dǎo)地位的前提下，如何對危機(jī)治理外部參與主體（非營利組織、企業(yè)、社會公眾及公共媒體）的權(quán)責(zé)進(jìn)行建構(gòu)與調(diào)適成為建構(gòu)動蕩環(huán)境下的地方政府外部協(xié)作治理模式的核心問題。

非營利組織是最重要的危機(jī)治理參與主體。隨著我國民主進(jìn)程的加快和公民社會的逐漸成熟，非營利組織在危機(jī)治理中正發(fā)揮越來越重要的作用。非營利組織參與危機(jī)治理主要出于自愿性和公益性，它們能發(fā)揮其貼近群眾、組織有序、專業(yè)性強(qiáng)的優(yōu)勢，以最靈活、快速的方式對危機(jī)做出積極反應(yīng)，有效地彌補(bǔ)政府官僚組織結(jié)構(gòu)的固有缺陷。也正因為非營利組織自愿性和公益性的特點，地方政府應(yīng)給予一定的鼓勵和引導(dǎo)，授權(quán)非營利組織參與危機(jī)治理的權(quán)力，使之與政府之間形成以危機(jī)救治為基礎(chǔ)的“委托—代理”關(guān)系［7］。另外，地方政府也要通過法律法規(guī)對非營利組織進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和約束，并對其財務(wù)狀況進(jìn)行依法審計監(jiān)督，保證社會資金的有效使用。

企業(yè)也是危機(jī)治理的重要外部參與主體。盡管企業(yè)是以利潤最大化為根本目標(biāo)，但這并不與企業(yè)參與社會公益活動相沖突。企業(yè)參與危機(jī)治理可能不會有直接的物質(zhì)收益，但從長遠(yuǎn)來看，卻會增加企業(yè)品牌的知名度和美譽(yù)度，更是企業(yè)履行社會責(zé)任的集中體現(xiàn)，因此，企業(yè)在危機(jī)治理中所獲取的這些社會資本可以促進(jìn)企業(yè)獲取更大的經(jīng)濟(jì)收益。地方政府作為外部參與主體的監(jiān)督者，在鼓勵企業(yè)積極參與危機(jī)治理的同時，也要考慮到企業(yè)的營利性質(zhì)，對其進(jìn)行嚴(yán)格的制約和監(jiān)督。例如，防止企業(yè)在提供救援物資時以次充好，假冒偽劣，惡意抬高物價等行為。

社會公眾參與危機(jī)治理的作用主要體現(xiàn)在自救能力方面。如果一個社會的公眾面對危機(jī)威脅時表現(xiàn)出整體脆弱的狀況，將會給政府的救援工作增添極大的難度。社會公眾若能在平時就有極強(qiáng)的危機(jī)防范意識，在危機(jī)發(fā)生時又可以聯(lián)合起來形成自救的力量，那么不但會減少政府救援工作的壓力，而且可以最大限度地保證人身安全和財產(chǎn)安全。因此，地方政府在事前要加強(qiáng)對公眾危機(jī)防范意識的傳輸，并進(jìn)行危機(jī)應(yīng)對的專業(yè)培訓(xùn)和演習(xí)。同時，要針對危機(jī)救援中的個人違法行為制定相應(yīng)的法律法規(guī)，以明確個體在危機(jī)狀態(tài)下的行為準(zhǔn)則。

公共媒體在危機(jī)治理中既充當(dāng)?shù)胤秸男麄鞴ぞ?，也可以及時把公眾的需要反映到?jīng)Q策層，是信息提供、宣傳溝通以及危機(jī)預(yù)警的重要參與力量。媒體可以發(fā)現(xiàn)并向政府通報危機(jī)事件，積極配合政府行為，有效引導(dǎo)社會輿論，為政府樹立良好形象，以贏得公眾支持。但是，公共媒體也是一把雙刃劍，它既可以成為真實信息的傳遞者，也可能成為謠言的制造者。因此，地方政府在危機(jī)治理中要通過定期舉行新聞發(fā)布會等方式及時與媒體溝通，并通過規(guī)章制度引導(dǎo)媒體從業(yè)者堅守職業(yè)道德，維護(hù)社會公正。

（二）常規(guī)環(huán)境下的地方政府外部協(xié)作治理模式

常規(guī)環(huán)境下的地方政府外部協(xié)作治理主要針對的是以提供基礎(chǔ)設(shè)施為主體的公共物品和服務(wù)的供給問題。由于私人物品和服務(wù)具有競爭性和排他性，可以交由市場中的企業(yè)去提供；而純粹的公共物品和服務(wù)則由國家或中央政府提供；因此對地方政府而言，主要以提供收費(fèi)物品和服務(wù)以及共享物品和服務(wù)為主。

在常規(guī)環(huán)境下，對于收費(fèi)類公共物品和共享類公共物品的提供，地方政府主要采用與企業(yè)和第三部門合作的模式，包括特許經(jīng)營、合同外包、政府購買服務(wù)等。第一，特許經(jīng)營主要指政府授予私人部門排他性的經(jīng)營特許權(quán)，允許其直接向公眾提供產(chǎn)品或服務(wù)。具體形式包括BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）模式、合資模式、TOT（轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）模式等。其中應(yīng)用最為廣泛的是BOT模式，即具有政府頒布的特許權(quán)的私人機(jī)構(gòu)或其他部門自籌資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施，并管理和經(jīng)營該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)，特許期限結(jié)束后，私人部門按約定將該基礎(chǔ)設(shè)施移交給政府指定部門進(jìn)行經(jīng)營和管理。BOT模式中的風(fēng)險是由政府和私人部門共同分擔(dān)。第二，合同外包是地方政府將公共服務(wù)或者行政領(lǐng)域的部分事務(wù)，通過與私人部門或非政府組織簽訂契約的形式，委托給民間承包商運(yùn)營。在合同外包的過程中，地方政府的責(zé)任是確定外包服務(wù)的內(nèi)容和要求，然后依照所簽訂的合同，監(jiān)督合同的履行，并在雙方履行合同義務(wù)后支付報酬。第三，政府購買公共服務(wù)主要是一種“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供方式。在簡政放權(quán)改革的推動下，政府的一部分職能可以移交有資質(zhì)的社會組織或私人部門來完成，政府僅需要根據(jù)社會組織和私人部門提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行評估后支付費(fèi)用。

在公私部門合作提供公共物品的制度安排中，盡管公共產(chǎn)品和服務(wù)是由私人部門或第三部門提供，但地方政府仍起主導(dǎo)作用。一方面，政府要為公共物品的私人供給者提供制度激勵，如針對地區(qū)環(huán)境治理問題，政府可通過補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等方式激勵私人主體投資環(huán)保事業(yè)；另一方面，政府要對提供公共物品的企業(yè)或社會組織進(jìn)行必要的管制，防止經(jīng)營者利用壟斷地位抬高價格。

四、基于戰(zhàn)略問題的地方政府內(nèi)部協(xié)作治理模式

理清基于戰(zhàn)略問題的地方政府內(nèi)部協(xié)作治理模式，首先需要了解我國政府間關(guān)系及其權(quán)力配置狀況。在單一制的組織結(jié)構(gòu)下，中央政府及上級政府設(shè)定的制度框架決定地方治理的空間和治理過程，這一制度基礎(chǔ)是研究中國地方治理必須關(guān)注的問題［8］。我國地方政府在職能配置上具有“職責(zé)同構(gòu)”的鮮明特點。這表現(xiàn)為，從省、市、縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，地方政府在組織機(jī)構(gòu)同構(gòu)的基礎(chǔ)上，政府職責(zé)也高度統(tǒng)一。地方政府在職能定位上的差異性與其所處的等級位置相關(guān)，主要表現(xiàn)在地方政府層級越高，其職能越傾向于政治層面的事務(wù)；地方政府層級越低，其職能與經(jīng)濟(jì)事務(wù)關(guān)聯(lián)的程度就越大。在新一輪行政體制改革中，我國省以下地方政府的縱向關(guān)系面臨減少管理層次及相應(yīng)的區(qū)劃調(diào)整問題，比如，省直管縣改革、合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，這對推進(jìn)權(quán)力下放、增強(qiáng)基層政府的自主性大有裨益。要優(yōu)化我國地方政府內(nèi)部協(xié)作治理模式，亟須強(qiáng)化中央政府向地方政府的縱向分權(quán)以及各地方政府間的橫向協(xié)同。

（一）動蕩環(huán)境下的地方政府內(nèi)部協(xié)作治理模式

動蕩環(huán)境下的地方政府內(nèi)部協(xié)作治理對應(yīng)于宏觀經(jīng)濟(jì)問題、重大社會事件等戰(zhàn)略性問題。當(dāng)前，我國地方政府面臨的最為棘手的經(jīng)濟(jì)問題當(dāng)屬地方債務(wù)。地方債務(wù)危機(jī)的形成與政府內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)不無關(guān)系。長期以來中央和地方政府形成的“財政收支倒掛”現(xiàn)象嚴(yán)重，由此催生地方借地生財?shù)耐恋爻擎?zhèn)化路徑，這既滿足地方對政績的可視化訴求，也使地方政府的發(fā)展?jié)摬刂薮蟮呐菽C(jī)和債務(wù)風(fēng)險。除了經(jīng)濟(jì)問題，地方政府還面臨來自社會及政治方面的重大戰(zhàn)略問題。而我國當(dāng)前中央政府與地方政府之間存在的財權(quán)與事權(quán)劃分的不匹配則是制約地方政府有效因應(yīng)動蕩環(huán)境下重大戰(zhàn)略問題的核心與關(guān)鍵。因此，中央與地方政府的財權(quán)事權(quán)劃分是實現(xiàn)地方政府內(nèi)部協(xié)作治理的關(guān)鍵。

我國國土面積廣、地區(qū)差異大，中央與地方政府的財權(quán)、事權(quán)改革不可能一蹴而就，需要循序漸進(jìn)地逐步調(diào)整。從短期來看，主要是調(diào)整財權(quán)配置，保持事權(quán)安排格局基本不變，減少中央對地方轉(zhuǎn)移支付的比例，盡可能通過稅收返還及補(bǔ)貼的方式增加地方財政的可支配收入；中期需調(diào)整事權(quán)，保持財權(quán)分配格局不變，如可以考慮將地方政府的部分基礎(chǔ)性事權(quán)適當(dāng)上繳或與更高一級的政府共同承擔(dān)，以降低地方財權(quán)與事權(quán)不匹配帶來的財政壓力；長期則進(jìn)行事權(quán)與財權(quán)的適應(yīng)性調(diào)整，逐步探索建立地方政府及代理機(jī)構(gòu)的債券制度，允許地方政府的代理機(jī)構(gòu)發(fā)行債券進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，同時在事權(quán)方面可通過省直管縣、基層自治等改革模式對政府層級進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，減少管理層級過多帶來的財政資金層層剝離的問題［9］。

（二）常規(guī)環(huán)境下的地方政府內(nèi)部協(xié)作治理模式

常規(guī)環(huán)境下的地方政府內(nèi)部協(xié)作治理主要關(guān)涉跨域治理問題。跨域治理包括諸如基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、社會保障、公共安全和環(huán)境保護(hù)等問題，單個行政區(qū)政府很難在這些方面提供滿足社會需求的公共服務(wù)。打破行政區(qū)劃的剛性約束，積極主動地推動地方政府間由孤立競爭向互動合作轉(zhuǎn)變，是完善常規(guī)環(huán)境下地方政府內(nèi)部協(xié)作治理模式的核心和關(guān)鍵。

跨行政區(qū)協(xié)作治理的主要內(nèi)容包括：一是地區(qū)發(fā)展目標(biāo)與功能定位的協(xié)調(diào)。在一個發(fā)展環(huán)境相似、區(qū)域相鄰的地區(qū)，如果各個地方政府選擇相同的發(fā)展目標(biāo)和功能定位，可能造成惡性競爭、重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)等問題，從長遠(yuǎn)來看不利于區(qū)域整體發(fā)展質(zhì)量的提高。相鄰行政區(qū)只有在尊重發(fā)展規(guī)律的前提下，溝通協(xié)商，實施差異化的發(fā)展戰(zhàn)略，才能實現(xiàn)地區(qū)間的持久科學(xué)發(fā)展。二是地區(qū)政策與規(guī)章制度的協(xié)調(diào)。區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策、稅收政策、土地政策、環(huán)保政策需要實現(xiàn)彼此協(xié)同和對接；同時，在事關(guān)民生的關(guān)鍵領(lǐng)域構(gòu)筑統(tǒng)一的制度框架，實現(xiàn)戶籍制度、就業(yè)制度、教育制度、醫(yī)療制度、社保制度在一定區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)一致，保證勞動力和要素的自由流動，加快區(qū)域融合發(fā)展。三是地區(qū)間利益的協(xié)調(diào)。利益協(xié)調(diào)主要關(guān)系到資源在地區(qū)間的分配?？缧姓^(qū)的地方政府主體要從地方發(fā)展的長遠(yuǎn)利益出發(fā)，對區(qū)域內(nèi)的資源分配形成制度化的規(guī)定，明確各利益主體的權(quán)利和責(zé)任，形成有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

由于跨行政區(qū)協(xié)作的利益關(guān)系比較復(fù)雜和敏感，因此，應(yīng)針對不同區(qū)域范圍的治理問題，構(gòu)建跨行政區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制。以長三角和泛珠三角跨區(qū)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置為例進(jìn)行說明。首先，對跨行政區(qū)問題要設(shè)立以地方政府為指導(dǎo)的實體性組織或跨省機(jī)構(gòu)，如長三角區(qū)域協(xié)調(diào)委員會、跨省都市圈地方政府聯(lián)盟等，對跨省區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、環(huán)境保護(hù)和交通運(yùn)輸?shù)葐栴}進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、規(guī)劃與管理。其次，加強(qiáng)跨行政區(qū)內(nèi)各相鄰基層政府之間的互動與合作，爭取在低一層級的地方政府化解矛盾和沖突，達(dá)成最終一致。再次，建立跨行政區(qū)內(nèi)政府部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制，如規(guī)劃部門、水資源管理部門、環(huán)保部門、交通部門、人社部門等，以解決具體職能領(lǐng)域內(nèi)的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)。

五、結(jié)語

當(dāng)政府協(xié)作的概念范疇逐漸從中央與地方政府間的縱向關(guān)系以及地方政府之間的橫向關(guān)系，開始擴(kuò)展至地方政府與非政府組織、私人部門和民眾間的互動關(guān)系時，地方政府協(xié)作治理模式便呈現(xiàn)出更多的可能性。面臨差異化的戰(zhàn)略情境，地方政府所處的協(xié)作治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)特征及其主體間的互動關(guān)系便成為地方政府協(xié)作治理的核心所在。

［1］艾爾弗雷德·D.錢德勒.戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)［M］.北京天則經(jīng)濟(jì)研究所，等，譯.昆明：云南人民出版社，2002：8.

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［9］國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組.公共服務(wù)供給中各級政府事權(quán)財權(quán)劃分問題研究［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2005，（25）：2-30.

（責(zé)任編輯：朱永良）

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1005-460X（2016）04-0042-05

2016-03-15

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“社會資本視域下政府跨部門協(xié)同中的知識轉(zhuǎn)移研究”（13YJC630211）；中國財政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心項目“中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略進(jìn)程中的地方政府行為研究”（024050314002/004）

于鵬（1979—），男，山東煙臺人，管理學(xué)博士，副院長，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，從事政府治理、公共危機(jī)管理研究；李宇環(huán)（1985—），女，山東濰坊人，講師，從事政府治理研究。