善治與首都特色

本刊編輯部

城市，是人們?cè)娨馍畹牡胤?。?dāng)前，北京正處于實(shí)現(xiàn)首都新定位、全面實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展、全面建成高質(zhì)量小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期。多年來(lái)，北京對(duì)城市管理體制進(jìn)行了積極探索，城市管理體制經(jīng)歷了由綜合到專業(yè)化，再由專業(yè)化到綜合的歷史發(fā)展過(guò)程。但由于種種原因，首都城市管理工作還存在著諸多問(wèn)題，這些問(wèn)題集中體現(xiàn)在基層管理工作中。如何解決這些問(wèn)題？為各方所關(guān)注。

4月24日上午，由北京城市學(xué)院城市發(fā)展研究所、城市管理與科技雜志社、北京城市管理學(xué)會(huì)三家共同發(fā)起的“北京城市管理沙龍”正是一個(gè)溝通與交流的平臺(tái)。首期沙龍以實(shí)踐工作問(wèn)題為導(dǎo)向，以“超大型城市基層管理工作面臨的矛盾和問(wèn)題”為主題，特別邀請(qǐng)了城市管理領(lǐng)域權(quán)威專家和北京城市管理領(lǐng)域基層管理者，談基層改革實(shí)踐創(chuàng)新之道，談城市管理體制改革解惑之路。本刊整理出該沙龍的精彩發(fā)言，以期拋磚引玉，讓更多的管理者與學(xué)者加入進(jìn)來(lái)，共商北京城市管理的良法善治與多元共治。

全區(qū)推行城市環(huán)境分類分級(jí)管理標(biāo)準(zhǔn)化

西城區(qū)市政市容管理委員會(huì)主任劉戍東：西城區(qū)區(qū)域面積50.7平方公里，人口130萬(wàn)，占核心區(qū)面積的55%，是國(guó)家政治中心的主要載體。作為首都的中心核心區(qū)，西城區(qū)市政市容管理委員會(huì)近幾年來(lái)在大力加強(qiáng)城市環(huán)境建設(shè)，推進(jìn)城市管理創(chuàng)新改革方面取得了不俗的成績(jī)。

西城區(qū)具有現(xiàn)代與傳統(tǒng)共存、文明與落后同在、政治經(jīng)濟(jì)文化功能交織的特殊區(qū)情。既有光鮮亮麗的金融街、長(zhǎng)安街沿線，也有如月壇南街大部委周邊的老舊小區(qū)以及什剎海、大柵欄等文保區(qū)和平房區(qū)。不同區(qū)域的居民、環(huán)境使得西城區(qū)整體反差非常大。針對(duì)這一特點(diǎn)，這幾年，我們也一直在反思如何面對(duì)不同的地區(qū)情況更好地管理城市，更加有效地解決城市管理中的一些難題。我們?cè)诔鞘泄芾頇C(jī)制方面進(jìn)行了一些創(chuàng)新，在全區(qū)推行城市環(huán)境分類分級(jí)管理標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)工作，并最終建立城市環(huán)境分類分級(jí)管理標(biāo)準(zhǔn)體系。

城市環(huán)境分類分級(jí)管理模式，它不僅解決了城市環(huán)境管理的監(jiān)控問(wèn)題，而且解決了各個(gè)類型的管理目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、方法問(wèn)題，解決了環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)“一刀齊”、考核“一刀切”和非重點(diǎn)地區(qū)環(huán)境建設(shè)薄弱問(wèn)題，全面提升了城市管理效能與精細(xì)化水平。

我們從2014年開(kāi)始，全區(qū)正式啟動(dòng)城市環(huán)境分類分級(jí)管理試點(diǎn)工作。西城區(qū)城市環(huán)境分類分級(jí)管理標(biāo)準(zhǔn)化工作有三個(gè)內(nèi)容：

首先，這個(gè)城市管理分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)不是憑空想象，而是對(duì)西城區(qū)城市管理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)提煉。目的是解決上級(jí)部門跟區(qū)級(jí)部門之間管理的碎片化問(wèn)題，這項(xiàng)工作由西城區(qū)市政市容委負(fù)責(zé)整合。把涉及到主要城市管理部門所有的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章、規(guī)范進(jìn)行梳理，部門之間標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的一一協(xié)商，通過(guò)近兩年的整合，最后形成了251項(xiàng)管理標(biāo)準(zhǔn)。

其次，充分了解與切實(shí)掌握轄區(qū)各個(gè)功能區(qū)域的環(huán)境特征和管理要素，制定城市環(huán)境分類分級(jí)管理標(biāo)準(zhǔn)體系。我委于2015年對(duì)我區(qū)七個(gè)功能區(qū)域的環(huán)境要素進(jìn)行深入細(xì)致的摸底調(diào)查和分析，查實(shí)各個(gè)功能區(qū)域的概念性特征、地理位置特征、環(huán)境功能特征、公共服務(wù)設(shè)施特征、社會(huì)參與性特征，對(duì)人口特點(diǎn)、區(qū)位功能、人文特征3個(gè)基礎(chǔ)性特性，以及建筑風(fēng)格和屬性、道路與交通特點(diǎn)、街道公共服務(wù)設(shè)施、園林綠化景觀、商業(yè)和業(yè)態(tài)等7大環(huán)境要素進(jìn)行深入研判與對(duì)比分析，形成各個(gè)功能區(qū)域環(huán)境要素對(duì)比表和特點(diǎn)圖，為編制城市環(huán)境分類分級(jí)管理標(biāo)準(zhǔn)體系提供了翔實(shí)資料與需求依據(jù)。同時(shí)，按照區(qū)域功能主導(dǎo)、公共空間全覆蓋、能夠動(dòng)態(tài)調(diào)整、便于末端研判等原則，在廣泛調(diào)查研究與征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，將全區(qū)劃分為7個(gè)政務(wù)活動(dòng)區(qū)、2個(gè)金融商務(wù)區(qū)、3個(gè)繁華商業(yè)區(qū)、3個(gè)傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)、1個(gè)交通樞紐區(qū)、10個(gè)公共休閑區(qū)和其他若干生活居住區(qū)，并重新勘察核實(shí)了各個(gè)區(qū)域的四至范圍、面積、道路、網(wǎng)格和社區(qū)數(shù)量，納入城管監(jiān)督指揮中心平臺(tái)與管理體系。2015年10月30日我區(qū)正式發(fā)布實(shí)施《西城區(qū)城市環(huán)境分類分級(jí)管理標(biāo)準(zhǔn)體系》，整個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系包含上述7大功能區(qū)域，涵蓋市政道路、交通秩序、市容市貌等7大專業(yè)領(lǐng)域，以及城市環(huán)境建設(shè)、運(yùn)行管理維護(hù)、執(zhí)法考評(píng)等7大環(huán)節(jié)的“建、考、評(píng)”一體化、封閉式管理鏈與服務(wù)保障支撐體系。

第三，監(jiān)管并舉，確保標(biāo)準(zhǔn)體系有效實(shí)施。為了促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)體系實(shí)施與應(yīng)用，我們將所有收錄標(biāo)準(zhǔn)下載，與自制標(biāo)準(zhǔn)一起，在發(fā)布令中與標(biāo)準(zhǔn)體系明細(xì)表形成鏈接，刻盤發(fā)放各成員單位，并將整個(gè)自制標(biāo)準(zhǔn)，以及相關(guān)工作手冊(cè)和記錄表格，一同印制發(fā)放各單位實(shí)施。同時(shí)，制訂下發(fā)了《西城區(qū)城市環(huán)境分類分級(jí)管理綜合標(biāo)準(zhǔn)體系實(shí)施工作方案》和具體《檢查工作方案》，并嚴(yán)格督辦落實(shí)；針對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題與收集上來(lái)的各成員單位意見(jiàn)，對(duì)《西城區(qū)小區(qū)物業(yè)管理規(guī)范》、《西城區(qū)城市環(huán)境功能區(qū)域監(jiān)督評(píng)價(jià)規(guī)范》等10個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修訂。

西城區(qū)城市環(huán)境分類分級(jí)管理標(biāo)準(zhǔn)化工作經(jīng)過(guò)標(biāo)準(zhǔn)宣傳、貫徹與實(shí)施，各城市環(huán)境建設(shè)管理單位工作職能進(jìn)一步明晰，市政建設(shè)、環(huán)境治理、交通秩序、園林綠化、環(huán)衛(wèi)保潔、工地管理等專業(yè)作業(yè)進(jìn)一步規(guī)范，臨街社會(huì)單位與商戶參與“門前三包”積極性進(jìn)一步提高，城管執(zhí)法行為與能力進(jìn)一步加強(qiáng)，環(huán)境問(wèn)題發(fā)現(xiàn)與處置渠道進(jìn)一步暢通，轄區(qū)功能區(qū)域分類管控能力與分級(jí)作業(yè)水平進(jìn)一步提升。隨著城市環(huán)境分類分級(jí)管理標(biāo)準(zhǔn)體系的發(fā)布，西城城市環(huán)境建設(shè)與管理工作進(jìn)入了一個(gè)以標(biāo)準(zhǔn)化為引領(lǐng)的新時(shí)代。

善治方能良序

海淀區(qū)田村路街道辦事處主任馮志明：城市，是一個(gè)特別吸引人的話題，曾經(jīng)一提起城市就會(huì)讓人產(chǎn)生無(wú)限美好的遐想，不知道從什么時(shí)候開(kāi)始城市這個(gè)詞跟病連在了一塊，叫“城市病”。其實(shí)城市本身并沒(méi)有病，而是城市里的人病了，問(wèn)題出在管理及管理對(duì)象上，歸根到底是人的問(wèn)題。

作為基層城市管理者，困惑的具體問(wèn)題很多，執(zhí)法，常常面對(duì)“基層治理失靈”。研究城市管理問(wèn)題不應(yīng)該僅從單一的政府角度，要從社會(huì)、企業(yè)、公民等多個(gè)方面研究；研究城市管理問(wèn)題，不能局限于管理，應(yīng)從城市設(shè)計(jì)、城市規(guī)劃、城市服務(wù)、城市發(fā)展等一系列鏈條上通盤考慮；城市問(wèn)題的出現(xiàn)跟社區(qū)問(wèn)題、文化問(wèn)題，以及社會(huì)心態(tài)等問(wèn)題緊密關(guān)聯(lián)。

分析原因，從時(shí)代背景來(lái)看，我們現(xiàn)在正處于一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，我們已經(jīng)進(jìn)入了城市化的時(shí)代，全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)56.1%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)沒(méi)有跟上；從城市發(fā)展規(guī)律來(lái)看，這個(gè)階段各種城市問(wèn)題將通過(guò)各種方式涌現(xiàn)出來(lái)，會(huì)讓城市管理者應(yīng)接不暇，現(xiàn)在需要采取措施為過(guò)去粗放式的發(fā)展買單了；從城市基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)看，很多設(shè)施陸續(xù)出現(xiàn)問(wèn)題，這些問(wèn)題跟民生關(guān)系緊密，但是城市管理者的方法、理念以及認(rèn)識(shí)上，存在誤區(qū)和盲點(diǎn)，有斷檔的地方；從治理主體來(lái)看，政府作為城市管理的單一實(shí)施者的局面沒(méi)有改變，但是現(xiàn)在缺乏社會(huì)、企業(yè)、市民等利益相關(guān)方的參與機(jī)制。城市管理的二元對(duì)立結(jié)構(gòu)應(yīng)該在這個(gè)階段向多元共治的互動(dòng)模式進(jìn)行轉(zhuǎn)化，不能再是管理者和被管理者，整治者和被整治者之間的關(guān)系。從社會(huì)心態(tài)上看，社會(huì)心態(tài)對(duì)城市管理非常重要，如果不引導(dǎo)好民風(fēng)，讓人喪失社會(huì)約束，城市管理將難有突破，光靠基層執(zhí)法者去整治永遠(yuǎn)是被動(dòng)的。

基層的城市管理要遵從規(guī)范化、法治化、精細(xì)化、信息化、便捷化和靈活化原則。從城市管理到城市治理是一個(gè)大課題，需要解決好八個(gè)方面的治理問(wèn)題。

（一）存量治理

城市管理中增量建設(shè)比較簡(jiǎn)單，難的是存量治理。什么是存量？是城市房屋、地塊兒及具體管理點(diǎn)位等，既有的、有矛盾的、有歷史糾紛的、沒(méi)有處理過(guò)的。城市發(fā)展，要秉承“謹(jǐn)慎增量，盤活存量，睿智發(fā)展，精明增長(zhǎng)”，在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，還應(yīng)該傾向于環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的公平。很多地區(qū)現(xiàn)在不應(yīng)不加選擇急于攤大餅式的膨脹，而應(yīng)瘦身減肥，把一些城市臃腫的問(wèn)題解決掉，建設(shè)緊湊城市。在城市問(wèn)題上，我們沒(méi)有摸著石頭過(guò)河的資本了，否則“浮云”過(guò)后就是一片廢墟。政府必須設(shè)定嚴(yán)格的綠線、紅線和底線，地區(qū)更新從“項(xiàng)目-成本”導(dǎo)向，轉(zhuǎn)向“多元統(tǒng)籌-價(jià)值”導(dǎo)向，更新存量利用方式，實(shí)現(xiàn)功能、空間、政策、資金、社會(huì)、計(jì)劃、設(shè)施及利益的綜合統(tǒng)籌。田村路街道近年來(lái)通過(guò)摸底調(diào)研，力爭(zhēng)盤活城市中的存量資源，把轄區(qū)所有低效地塊兒進(jìn)行了分析規(guī)劃，挖掘出了一批社區(qū)閑置廢棄房屋，解決了一些歷史遺留問(wèn)題，改造了多處文化活動(dòng)和便民服務(wù)空間，受到了群眾的歡迎。

（二）前瞻治理

中國(guó)的城市建設(shè)過(guò)去大拆大建，發(fā)展快了，現(xiàn)在應(yīng)該靜下心好好研究一下遇到的問(wèn)題，特別是將要遇到的問(wèn)題。應(yīng)該主動(dòng)找病源，去病根，不能出現(xiàn)問(wèn)題再被動(dòng)地疲于奔命。要超前謀劃，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題苗頭，主動(dòng)作為，減少被動(dòng)。田村路街道作為城鄉(xiāng)結(jié)合部目前交通問(wèn)題不是很突出，但是隨著新樓盤的居民入住，馬上會(huì)面臨交通擁堵和停車問(wèn)題，這就需要未雨綢繆提前做好規(guī)劃管理；比如霧霾控制問(wèn)題，僅機(jī)動(dòng)車停駛、去查燒烤攤還不夠，而應(yīng)該從根本上解決北京燃煤?jiǎn)栴}，特別是在運(yùn)輸環(huán)節(jié)上管控住煤進(jìn)京。

（三）系統(tǒng)治理

城市是一個(gè)有機(jī)的生命體，我們應(yīng)該進(jìn)行系統(tǒng)整治，做鏈條式的治理，使城市有機(jī)更新，而不是局限在具體的方法里面。北京不僅有東城西城這樣的核心區(qū)，還有一些郊區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部和棚戶區(qū)。也不僅僅是長(zhǎng)安街、天安門，還有很多臟亂差的邊邊角角，這些都是這個(gè)城市的組成部分。我們應(yīng)該有系統(tǒng)思維，樹(shù)立城市整體治理觀，通盤考慮遇到的問(wèn)題，找到關(guān)鍵點(diǎn)，牽住牛鼻子。所以治理“城市病”單靠減人控人是不夠的，應(yīng)該在城市結(jié)構(gòu)完善和城市功能的實(shí)現(xiàn)鏈條上下功夫。比如田村路街道關(guān)停廢品收購(gòu)站，不是關(guān)停就完了，看不住反彈怎么辦？老百姓賣廢品怎么辦？我們把原地塊兒建設(shè)了公園、停車場(chǎng)和體育場(chǎng)地，使之能有效可持續(xù)利用，同時(shí)在推動(dòng)垃圾分類和建立社區(qū)廢品回收點(diǎn)上做了些工作。從系統(tǒng)學(xué)來(lái)講，城市是一個(gè)系統(tǒng)，研究城市問(wèn)題，還要關(guān)注經(jīng)濟(jì)，關(guān)注社會(huì)，關(guān)注文化，推動(dòng)各個(gè)方面協(xié)調(diào)發(fā)展，綜合施策促進(jìn)城市管理。

（四）短板治理

城市管理需要補(bǔ)短板的精神，過(guò)去大家習(xí)慣于去發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，但是我們城市有很多短板，一個(gè)區(qū)域也有一個(gè)區(qū)域的短板。怎么辦呢？不能簡(jiǎn)單去補(bǔ)短板，應(yīng)該用長(zhǎng)板帶動(dòng)短板，也可利用其他區(qū)域的長(zhǎng)板，帶動(dòng)自身的短板來(lái)實(shí)現(xiàn)城市的發(fā)展。比如海淀區(qū)是科技創(chuàng)新中心核心區(qū)，有著名的中關(guān)村，科技是城市發(fā)展優(yōu)勢(shì)長(zhǎng)板，應(yīng)該好好思考如何用科技的優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)城市管理、社區(qū)管理，并惠及民生。

（五）微觀治理

通過(guò)對(duì)日本、新加坡、以色列、德國(guó)等國(guó)家，還有中國(guó)香港、臺(tái)灣這些地區(qū)城市管理方法的學(xué)習(xí)，我們發(fā)現(xiàn)他們非常珍惜每一寸土地，想辦法精耕細(xì)作，綜合利用這些資源，每一個(gè)小地方他們都能玩出新鮮花樣，這些理念方法對(duì)我們非常有啟發(fā)。但是反觀我們的城市粗糙管理比比皆是，有些土地房屋荒棄、閑置或被低效使用，很可惜，有的僅僅是治標(biāo)，有的是運(yùn)動(dòng)式管理，沒(méi)建立起長(zhǎng)效機(jī)制，缺乏工匠精神，精細(xì)化意識(shí)、能力不夠，對(duì)一個(gè)小環(huán)節(jié)和小點(diǎn)位缺乏深入持續(xù)破解，沒(méi)有調(diào)動(dòng)發(fā)揮所有人的積極性。在城市管理方面我們這么多年解決了有無(wú)的問(wèn)題，但是沒(méi)有做到精和細(xì)，雖然硬件條件好了，不代表管理水平高，相反這種急功近利式發(fā)展，會(huì)持續(xù)帶來(lái)后續(xù)的城市問(wèn)題。田村路街道制定了城市微觀管理手冊(cè)，也嘗試提出了保潔、綠化和動(dòng)態(tài)環(huán)境秩序標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)了多處“百微花園”和“一米菜園”。

（六）聯(lián)動(dòng)治理

城市管理不能頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，應(yīng)該全面考慮周邊的因素和與之相關(guān)聯(lián)的其他城管問(wèn)題，綜合施策，這樣的治理才是長(zhǎng)效的治理，才會(huì)事半功倍。比如田村路街道在對(duì)工程施工車輛、大貨車亂停放清理中發(fā)現(xiàn)，通過(guò)罰款、拖車等整治舉措，街道內(nèi)情況好多了，但這些車是不是就沒(méi)了？不是，而是都跑到石景山區(qū)了，這就需要區(qū)域聯(lián)動(dòng)，聯(lián)合執(zhí)法，不能形成新的洼地和短板。把落后耗能產(chǎn)業(yè)疏解到北京周邊就對(duì)嗎？很多問(wèn)題值得我們深思，因此，很多城市問(wèn)題的確需要聯(lián)動(dòng)治理，應(yīng)該把握方向性和平衡性，整體提升，統(tǒng)籌好轄區(qū)的資源，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。

（七）結(jié)構(gòu)治理

主要是從產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)升級(jí)角度來(lái)闡述。部分地區(qū)規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)依托與人口政策是自相矛盾的，既想引入企業(yè)又排斥外來(lái)人口。城市需要一個(gè)科學(xué)的結(jié)構(gòu)，差異化定位并合理發(fā)揮其功能，實(shí)現(xiàn)地區(qū)均衡發(fā)展，不能把所有的城市都建成“精英型”城市?，F(xiàn)在北京解決“城市病”的問(wèn)題，采取的方法是減人控人，調(diào)整業(yè)態(tài)，疏解關(guān)停市場(chǎng)等辦法。市發(fā)改委也出臺(tái)了一些禁限目錄，但是這個(gè)問(wèn)題還得再往深往細(xì)做。地下室關(guān)了，群租房關(guān)了，人就走了嗎？我們還得在城市結(jié)構(gòu)上想問(wèn)題。建議每個(gè)街鎮(zhèn)都找到統(tǒng)計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)、公安和發(fā)改等部門，對(duì)轄區(qū)人口、業(yè)態(tài)、利潤(rùn)、稅收、能耗進(jìn)行分析，把各行業(yè)做一個(gè)區(qū)域的細(xì)分，看看從業(yè)人數(shù)有多少，勞動(dòng)生產(chǎn)率是多少，稅收是多少，甚至畝產(chǎn)人均、單位消費(fèi)、能耗是多少，同時(shí)還得研判它未來(lái)幾年的趨勢(shì)?？蹿厔?shì)就是看發(fā)展，我們的管理口徑是動(dòng)態(tài)的，有的行業(yè)現(xiàn)在可以支持它，但三年以后未必了；有的行業(yè)現(xiàn)在可以遏制它，但兩年之后可能要支持它。這些都需要做一些中長(zhǎng)期的研判和評(píng)估。

（八）關(guān)系治理

關(guān)系指人和人的關(guān)系，人和政府的關(guān)系，企業(yè)和企業(yè)的關(guān)系等。如果不解決這些關(guān)系問(wèn)題，社會(huì)就會(huì)無(wú)序，失序，善治方能良序，失管導(dǎo)致無(wú)序，人心散了就不好管了。應(yīng)該在社會(huì)秩序、社會(huì)管理方面下一些功夫，引導(dǎo)好一些鄉(xiāng)規(guī)民約、風(fēng)俗禮儀等。中國(guó)是個(gè)人情社會(huì)，更是個(gè)關(guān)系社會(huì)，形成天然的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，同時(shí)也是個(gè)社會(huì)約束網(wǎng)，如果不對(duì)這張網(wǎng)加以利用的話，就太可惜了。應(yīng)該在人的社會(huì)約束方面下功夫，在文化角度上多想辦法。田村路街道就是本著“五化”的治理邏輯，即從“凈化、綠化、美化、優(yōu)化、文化”切入。最開(kāi)始是凈化，天然條件差沒(méi)關(guān)系，但是街道得干凈；然后是綠化，大打環(huán)境牌，見(jiàn)縫插綠、疏解建綠、拆違增綠、拆墻透綠；還要美化，即藝術(shù)介入社區(qū)，文化介入社區(qū)，把整個(gè)街道社區(qū)的環(huán)境變得活潑靈動(dòng)；接下來(lái)還要優(yōu)化，就是要把一些優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)放大，形成比較好的城市產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)；最后是文化，所謂的“以人化人”，通過(guò)一些文化的手段達(dá)到長(zhǎng)效的治理。

現(xiàn)在有一個(gè)詞叫社會(huì)張力，就是因?yàn)樯鐣?huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，各種社會(huì)力量之間呈現(xiàn)某種程度的緊張狀態(tài)。在基層感覺(jué)社會(huì)問(wèn)題比較復(fù)雜，解決這些問(wèn)題，我體會(huì)思想方法很重要：第一要進(jìn)行摸底研判，要把互聯(lián)網(wǎng)思維和工匠精神結(jié)合；第二是底層設(shè)計(jì)特別重要，上邊有戰(zhàn)略還不夠，底層設(shè)計(jì)是非常重要的；第三是基層實(shí)操很重要，關(guān)鍵是做小事，關(guān)鍵是看結(jié)果，特別需要?jiǎng)澗涮?hào)精神和打叉精神；第四是要有科學(xué)精神和人文情懷；第五是視角和維度的問(wèn)題，辯證法講一分為二、一分為三，或者一分為多，指的是站在現(xiàn)在看未來(lái)的城市管理，或從未來(lái)的角度看現(xiàn)在的城市管理，這就是視角問(wèn)題；治理維度就是說(shuō)要從全方位的立體多維角度去思考城市管理，比如考慮對(duì)人的約束可分為權(quán)治、德治、法治、自治和文治等若干方面，這是橫坐標(biāo)；還要分析對(duì)思想有什么約束，對(duì)行為有什么約束，這是縱坐標(biāo)；立體坐標(biāo)是對(duì)人的即時(shí)約束和長(zhǎng)效約束，在實(shí)施治理舉措時(shí)一定要綜合考量。所以研究基層城市管理就要把握階段論、方法論、矛盾論和實(shí)踐論，哲學(xué)思維對(duì)城市管理會(huì)有比較好的幫助。

城市管理要把三個(gè)作用結(jié)合起來(lái)

清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授王有強(qiáng)：我想通過(guò)講一個(gè)現(xiàn)象，來(lái)讓我們思考城市管理問(wèn)題，即我們通常說(shuō)的小故事大道理。我開(kāi)車去學(xué)校，到成府路有一個(gè)十字路口，這個(gè)十字路口交通非常繁忙，四車道，兩直行，兩左拐，一右拐。直行到清華大學(xué)正門，右拐到五道口，左拐往北大方向。這個(gè)十字路口交通狀況我?guī)啄暧^察下來(lái)，發(fā)現(xiàn)它有一個(gè)動(dòng)態(tài)的變化。在2002年，那個(gè)時(shí)候車不算多，早上高峰期時(shí)基本上兩條左行車道、兩條直行車道，大家都是按照規(guī)矩來(lái)。后來(lái)隨著車越來(lái)越多，慢慢就開(kāi)始變化了，直走車道有若干輛車會(huì)開(kāi)到前面往左拐，因?yàn)橼s時(shí)間。最近我發(fā)現(xiàn)兩條直行車道左邊這條基本上已經(jīng)變成左行車道了。如果不熟悉這條道的朋友開(kāi)車，會(huì)發(fā)現(xiàn)這個(gè)直行車道特別慢，因?yàn)榍懊嬗泻芏嘬囀亲蠊盏?，左轉(zhuǎn)燈很短，這些左拐車一停，就把后面直行車輛擋住了?，F(xiàn)在，越來(lái)越多的人注意到這個(gè)問(wèn)題，就開(kāi)始選擇走兩條直行車道右邊的車道，這樣就使得兩條直行車道右邊車道上的車排隊(duì)很長(zhǎng)，把右行車道出口擋住了，右拐的車也拐不出去。這可能是交通高峰時(shí)段十字路口交通一個(gè)很普遍的現(xiàn)象。這些沒(méi)有按照車道標(biāo)識(shí)行駛的人都沒(méi)有遵守交通規(guī)則，但是，是不是這些人都是“壞人”呢，可能不是，只是他們有剛性的需求，著急上學(xué)，著急上班，當(dāng)然這不能成為可以不遵守交通規(guī)則的理由。從這樣一個(gè)小故事，我想談?wù)勎覍?duì)于城市管理的一些思考。

今天沙龍的主題是“超大型城市基層管理工作面臨的矛盾和問(wèn)題”，這的確是我們國(guó)家面臨的一個(gè)非常獨(dú)特問(wèn)題。獨(dú)特性在哪里呢？總結(jié)下來(lái)三個(gè)字：多、大、快。剛才馮主任講得很好，“城市病”不是說(shuō)城市有病，而是在這個(gè)城市里面的人有病，如果是一個(gè)人有病，不會(huì)有什么問(wèn)題，很多人有病就麻煩了。我們城市人口非常多；我們城市里人的組成差異性很大，而且隨著城市發(fā)展，差異性會(huì)越來(lái)越大，這種差異性是客觀的，由于收入水平、教育水平和來(lái)自的地域差別；北京城市發(fā)展很快，以前北四環(huán)這里還沒(méi)有樓，現(xiàn)在有了很多樓，有了樓就會(huì)有人。這個(gè)“多、大、快”就是引發(fā)“城市病”的主要根源，也就是我們城市管理面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

因此，我認(rèn)為做好城市管理要把三個(gè)作用結(jié)合起來(lái)：

第一，一定要利用好技術(shù)的支撐性作用。比如前面講到的十字路口交通問(wèn)題，通過(guò)很多技術(shù)手段，如攝像頭監(jiān)控，紅綠燈智能化技術(shù)等，可以得到很大的改觀。

第二，一定要加強(qiáng)制度的基礎(chǔ)性作用。城市管理要重視基本的制度建設(shè)，比如交通管理規(guī)章制度等，這些是城市交通管理的基礎(chǔ)。

第三，一定要重視文化的關(guān)鍵性作用。我早上開(kāi)車經(jīng)過(guò)成府路十字路口時(shí)，常常會(huì)想，可不可以出一個(gè)紅頭文件來(lái)有效管理交通秩序，確保每個(gè)人都嚴(yán)格按照行車道路標(biāo)識(shí)開(kāi)車。這涉及相當(dāng)大的監(jiān)督執(zhí)行成本。然而，對(duì)于在這樣的交通情境下應(yīng)該如何按照行車道路標(biāo)識(shí)開(kāi)車，以實(shí)現(xiàn)交通有序運(yùn)行，是一個(gè)不需要分析判斷的常識(shí)，每個(gè)駕駛者都能夠做的簡(jiǎn)單決策?，F(xiàn)實(shí)中，在這類情形下，要實(shí)現(xiàn)人們的自律，需要文化的力量，也就是不依靠明確的規(guī)章條文和強(qiáng)制力量，而是通過(guò)公眾輿論、價(jià)值取向、道德評(píng)判等方式，來(lái)支配、調(diào)節(jié)和規(guī)范人們的行為。

要明確城市的管理主體，回到前面說(shuō)的交通現(xiàn)象，這是企業(yè)解決不了的，也是戴紅袖章的協(xié)管員解決不了的。一個(gè)指頭解決不了的問(wèn)題，我們把五個(gè)指頭組織起來(lái)成為一個(gè)拳頭就能改變局面。所以政府的作用是核心的，政府能把企業(yè)和社會(huì)組織的力量最有效的協(xié)同起來(lái)，共同應(yīng)對(duì)城市管理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

城市管理要走出傳統(tǒng)行政管理的范式

住建部政策研究中心研究員翟寶輝：傳統(tǒng)的行政管理范式是指標(biāo)層層分解、層層加碼，縱向一般粗、橫向均質(zhì)化。而城市管理則有很大不同。就像剛才劉主任談到的，北京的金融街和同是北京的大柵欄是兩個(gè)完全不同的區(qū)域，空間形式、業(yè)態(tài)性質(zhì)、運(yùn)行主體、服務(wù)要求完全不同，怎么可能用同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，同一個(gè)政策，同一個(gè)文件把它們面臨的所有問(wèn)題統(tǒng)統(tǒng)解決呢？我從2002年開(kāi)始做政策研究，寫了許多文件草稿，有的甚至形成了政策，但我發(fā)現(xiàn)文件起草過(guò)程中所遵循的一些原則或脈絡(luò)落到實(shí)處難度很大。其實(shí)幾乎所有的政策都存在這樣的問(wèn)題，因?yàn)檎叱雠_(tái)的前提假設(shè)是上下一般粗、橫向均質(zhì)化的，盡管很多時(shí)候已經(jīng)注意了多樣化、發(fā)展階段差異等特殊性，但政策的一致性是基本要求。中國(guó)這么大，沒(méi)有政策肯定不行，搞一個(gè)統(tǒng)一政策也不行，所以大家越研究越糾結(jié)。

難道就沒(méi)有出路嗎？其實(shí)是有的，那就是允許地方結(jié)合本地實(shí)際創(chuàng)新，當(dāng)然前提必須清楚正確。我今天要強(qiáng)調(diào)的是區(qū)分“市”和“城市”的不同，區(qū)別“城市管理”和“行政管理”。中國(guó)的“市”是由民政部命名的，分為“設(shè)市城市”和“建制鎮(zhèn)”兩種，總共有2萬(wàn)多個(gè)，這可以理解為行政管理意義上的“市”；而城市是指基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施完善成網(wǎng)的區(qū)域。就北京來(lái)說(shuō)，北京市有多大？北京市一萬(wàn)六千八百平方公里，是指北京市人民政府轄域面積，而北京城市有多大？往大里說(shuō)也就六環(huán)以內(nèi)，設(shè)施完善的地方才能叫城市，設(shè)施不全的地方還是鄉(xiāng)村，它們的區(qū)別就在這里，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化就是要彌合這種差距，但需要一個(gè)過(guò)程。而我們現(xiàn)在用的管理模式是對(duì)全域的，是傳統(tǒng)的行政管理范式，這是在市域范圍內(nèi)進(jìn)行城市管理的誤區(qū)。

城市管理的特點(diǎn)是由基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施完善成網(wǎng)并不斷運(yùn)行決定的。城市管理涉及的任何一件事情都要牽扯到七八個(gè)委辦局，沒(méi)有相互協(xié)調(diào)就辦不成事，協(xié)調(diào)不到位就會(huì)出問(wèn)題，所以城市管理必須突破傳統(tǒng)行政管理范式，實(shí)施城市綜合管理。

城市綜合管理強(qiáng)調(diào)部門間的配合、相關(guān)單位間的協(xié)同，需要依賴協(xié)調(diào)機(jī)制，就像北京奧運(yùn)期間的環(huán)境建設(shè)辦公室，可以協(xié)調(diào)多個(gè)機(jī)構(gòu)和部門。

城市綜合管理需要市民的廣泛參與和法律法規(guī)的教化，前者是城市治理的理念，后者是多國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的升華。新加坡市民素質(zhì)比較高，這是事實(shí)，但高額罰款，甚至鞭刑是市民遵守規(guī)矩的重要法寶；香港市民秩序意識(shí)高，也是高額罰款和嚴(yán)懲的教化起了作用，從生態(tài)公園折帶一枚樹(shù)葉出來(lái)，罰款24000港幣，抽煙煙蒂不投入指定位置，罰款25000港幣并處半年拘役；我們的酒駕入刑大大遏制了酒駕行為。所以我認(rèn)為城市管理的關(guān)鍵還是靠落地的研究和地方立法。

說(shuō)到底，城市管理要突破傳統(tǒng)行政管理的范式，因地制宜。

要認(rèn)識(shí)城市模數(shù)

全國(guó)市長(zhǎng)研修學(xué)院原常務(wù)副院長(zhǎng)王忠平：像北京這樣的超大型城市是全世界罕有的，因此這個(gè)超大型城市怎么管理是一個(gè)大課題。

城市管理最重要的是體制問(wèn)題，如果體制設(shè)計(jì)不好，管理是沒(méi)法正常進(jìn)行的。我贊成說(shuō)在體制有缺陷的情況下，靠人的覺(jué)悟，靠人的配合性來(lái)改進(jìn)城市管理。這也確實(shí)是我們的優(yōu)勢(shì)，但是絕不能說(shuō)因?yàn)槲覀冇羞@樣的優(yōu)勢(shì)，我們就不要體制了。如果離開(kāi)體制去研究管理問(wèn)題，熱情有可能是對(duì)體制的沖擊元素。

理順城市管理體制首先就是要明確市、區(qū)、街道的縱向分工問(wèn)題。我認(rèn)為市一級(jí)的管理應(yīng)該是宏觀的管理，但它不能是直接的作戰(zhàn)部隊(duì)；區(qū)級(jí)的管理應(yīng)該是實(shí)體管理，市級(jí)的政策都需要通過(guò)區(qū)這個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)落實(shí)；那么區(qū)和街道是什么關(guān)系？街道這級(jí)組織從建國(guó)以來(lái)就不是一個(gè)完整的一級(jí)政權(quán)組織，它是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)。首先要準(zhǔn)確理解什么是派出機(jī)構(gòu)，它的實(shí)質(zhì)是區(qū)政府職能的延伸。派出機(jī)構(gòu)和被派出機(jī)構(gòu)應(yīng)該形成什么樣的工作機(jī)制，我覺(jué)得需要認(rèn)真研究。以北京市政市容委系統(tǒng)為例，如果區(qū)一級(jí)政府是城市市容管理主體，那么街道作為派出機(jī)構(gòu)主要的任務(wù)就是監(jiān)督巡查，包括違章建筑、亂扔垃圾等。而一些社會(huì)保障、社區(qū)服務(wù)等工作，就應(yīng)該委托派出機(jī)構(gòu)實(shí)行常態(tài)化管理。如果明確這樣的分工，按照這個(gè)分工設(shè)計(jì)出一個(gè)系統(tǒng)的框架、運(yùn)營(yíng)機(jī)制和具體操作辦法，應(yīng)該是城市管理者思考和努力的方向。

我們天天研究城市，到底什么是城市？其實(shí)可以把城市看作是一個(gè)工具，或者就是一架機(jī)器，這個(gè)工具/機(jī)器到底為誰(shuí)服務(wù)？是為市民服務(wù)的。我們的政府管理者是干什么的呢？是維護(hù)這架機(jī)器正常運(yùn)行的工程師。這架機(jī)器設(shè)計(jì)的合理，運(yùn)行的健康，市民就收益。中國(guó)的城市人口統(tǒng)計(jì)分類復(fù)雜，狹義的城市人口是戶籍人口或常住人口。這個(gè)統(tǒng)計(jì)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代需要發(fā)放各種票據(jù)時(shí)是有用的，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，城市人口應(yīng)該是最大口徑的城市人口，應(yīng)該是在某個(gè)時(shí)間點(diǎn)在這個(gè)城市里存在的人，都屬于這個(gè)城市的人口。城市這架機(jī)器也應(yīng)該是按照這樣的人口系數(shù)來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)和維護(hù)的，來(lái)提供服務(wù)的。所以，我們這個(gè)城市政府還要有一個(gè)重要功能就是辦“市民學(xué)校”，對(duì)市民進(jìn)行培訓(xùn)，讓市民都了解這架機(jī)器的功能，了解這架機(jī)器的運(yùn)行原理，有效地掌握和使用這架機(jī)器。這種培訓(xùn)應(yīng)該是常態(tài)的任務(wù)。比如農(nóng)民工進(jìn)城，并不是他今天進(jìn)城，明天就是真正的市民了，他得學(xué)會(huì)使用這架機(jī)器。如果政府教他學(xué)會(huì)使用這架機(jī)器，等于減少了城市管理難度。

都說(shuō)城市很復(fù)雜，其實(shí)說(shuō)簡(jiǎn)單也很簡(jiǎn)單，因?yàn)槌鞘惺前凑找欢ā澳?shù)”不斷疊加的過(guò)程。我認(rèn)為城市應(yīng)當(dāng)是有模數(shù)的，所謂的城市模數(shù)，簡(jiǎn)單說(shuō)就是把城市的基本組成單元比作集裝箱，城市的發(fā)展就是標(biāo)準(zhǔn)集裝箱的不斷延伸和疊加。無(wú)非是大城市集裝箱疊加的多一些，小城市集裝箱疊加的少一些。但是每一個(gè)集裝箱的模數(shù)都是有相同性的。在這種情況下，研究城市標(biāo)準(zhǔn)我認(rèn)為很重要。首要的標(biāo)準(zhǔn)就是城市基本組成單元的標(biāo)準(zhǔn)。所以我非常贊成制定城市標(biāo)準(zhǔn)，不光是城市管理標(biāo)準(zhǔn)，還有城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，城市運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)。北京市這樣的超大型城市是有立法權(quán)的，如果率先在北京制定出一個(gè)城市標(biāo)準(zhǔn)，我覺(jué)得對(duì)全國(guó)都有示范意義。

政府管理者也需要管理

北京市社會(huì)科學(xué)院管理所所長(zhǎng)施昌奎：北京的政務(wù)服務(wù)中心體系有“四級(jí)”：“市政務(wù)服務(wù)中心”、“區(qū)政務(wù)服務(wù)中心”、“街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)中心”和“社區(qū)、村政務(wù)服務(wù)中心”。為了進(jìn)一步提升政務(wù)服務(wù)水平，樹(shù)立良好的政府新形象，政務(wù)服務(wù)中心應(yīng)做到“五統(tǒng)一創(chuàng)新”。

第一，統(tǒng)一名稱和標(biāo)識(shí)，樹(shù)立政府新形象。目前各區(qū)各級(jí)政務(wù)服務(wù)中心的稱呼各不相同，大多數(shù)稱為政務(wù)服務(wù)中心，但也有叫行政服務(wù)中心或行政服務(wù)大廳的，LOGO也不盡相同。政務(wù)服務(wù)中心是政府的臉面，因此，統(tǒng)一“四級(jí)政務(wù)服務(wù)中心”的名稱和標(biāo)識(shí)非常重要。

第二，統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，提高辦事效率。目前各類專網(wǎng)專線太多且互不兼容，給基層政務(wù)服務(wù)點(diǎn)帶來(lái)了諸多不便，也造成了網(wǎng)絡(luò)資源的浪費(fèi)和不經(jīng)濟(jì)，因此，整合網(wǎng)絡(luò)資源，打造“一網(wǎng)通”的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，對(duì)提高基層政務(wù)辦理效率意義非常重大。

第三，統(tǒng)一事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化辦事流程。目前只有一部分區(qū)實(shí)現(xiàn)了事項(xiàng)辦結(jié)的標(biāo)準(zhǔn)化，比如說(shuō)東城區(qū)和密云區(qū)，但大多數(shù)區(qū)還沒(méi)有開(kāi)展事項(xiàng)審批的標(biāo)準(zhǔn)化工作。因此，整理全市審批事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)化成為下一步政務(wù)服務(wù)改革的重要內(nèi)容。

第四，統(tǒng)一隊(duì)伍建制，提升政務(wù)服務(wù)人員素質(zhì)，保障窗口人員的合法權(quán)益。目前由于人員不整、缺編少編、獎(jiǎng)懲手段不足等諸多原因，造成政務(wù)服務(wù)隊(duì)伍整體水平不高，處理緊急事務(wù)能力欠缺。同時(shí)，窗口人員的合法權(quán)益也得不到有效保障，造成工作人員的壓力較大。因此，提升政務(wù)服務(wù)人員素質(zhì)，保障窗口人員的合法權(quán)益也是化解社會(huì)矛盾的有效途徑。

第五，統(tǒng)一考評(píng)機(jī)制，加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)管理力度。目前“四級(jí)政務(wù)服務(wù)中心”的考評(píng)辦法不一且由不同層級(jí)的政府部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)估與考核，因此，很難開(kāi)展全市的創(chuàng)新評(píng)優(yōu)活動(dòng)。

第六，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)方式和服務(wù)模式。隨著公共服務(wù)需求的日益多元化，基層政務(wù)服務(wù)中心需要?jiǎng)?chuàng)新政務(wù)服務(wù)方式和服務(wù)模式，以便提供更加具有個(gè)性化的政務(wù)服務(wù)，滿足日益增長(zhǎng)的多元化需求。比如說(shuō)，東城區(qū)通過(guò)給企業(yè)掛牌，授權(quán)企業(yè)為居民和客戶代辦政府服務(wù)的做法，創(chuàng)新了政府購(gòu)買服務(wù)的新模式。再比如說(shuō)，密云區(qū)“前店后廠”的做法是窗口接件，后臺(tái)審批，審批后再通過(guò)窗口返還給申辦人，申辦人與審批人不見(jiàn)面，避免了尋租行為?？傊?，這些具有個(gè)性化的創(chuàng)新做法正是未來(lái)城市基層管理所急需的。

建立城市整體治理模式

北京城市學(xué)院城市發(fā)展研究所所長(zhǎng)張?jiān)牛喊殡S近20年城市化快速推進(jìn)，城市規(guī)模急速擴(kuò)張，1995年北京市常住人口為1251.1萬(wàn)人，到2015年為2170.5萬(wàn)人，20年間常住人口增長(zhǎng)了900.5萬(wàn)人，將近一倍；年均增長(zhǎng)45萬(wàn)人，年遞增率為2.79%。人口規(guī)模的急速擴(kuò)張是與城市建設(shè)的快速推進(jìn)相輔相成的；近20年間，北京城市快速“長(zhǎng)大”，城市邊沿已經(jīng)擴(kuò)展到六環(huán)。伴隨著這兩個(gè)快速（人口規(guī)模、城市空間）擴(kuò)張，同時(shí)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革的催化下，北京的“大城市病”也以超過(guò)城市發(fā)展的高速度迅速形成。當(dāng)事物發(fā)展到極致便走向它的反面，這一切推動(dòng)北京發(fā)展的進(jìn)程走向一個(gè)新的拐點(diǎn)，即：北京城市發(fā)展已經(jīng)從大規(guī)模建設(shè)擴(kuò)張階段，轉(zhuǎn)為建管結(jié)合、以管為重的新的歷史階段。其轉(zhuǎn)變的基本標(biāo)志有三：其一，城市人口增長(zhǎng)速度放緩；其二，城市功能從不斷的集聚疊加衍生到功能疏解；其三，“城市病”極為嚴(yán)重，直接威脅城市運(yùn)轉(zhuǎn)安全，已經(jīng)到了不得不解決的最后關(guān)頭。顯然這一歷史階段轉(zhuǎn)變的動(dòng)力來(lái)自于導(dǎo)致城市無(wú)法正常履行其基本功能的嚴(yán)重“大城市病”，這是發(fā)生轉(zhuǎn)變的內(nèi)因；而中央政府對(duì)北京城市功能的重新定位是其轉(zhuǎn)變的外因，成為轉(zhuǎn)變的助推力。

從城市管理角度，城市發(fā)展階段的升級(jí)要求城市管理從細(xì)密專業(yè)分工管理為主的格局向基于專業(yè)化管理的城市整體統(tǒng)籌治理格局轉(zhuǎn)變。因?yàn)樵诔鞘幸?guī)模迅速擴(kuò)張階段所形成的專業(yè)化分工管理為主的格局，在順應(yīng)了高度復(fù)雜、高度專業(yè)化行業(yè)管理要求的同時(shí)，也帶來(lái)了因?yàn)槿狈φw統(tǒng)籌而效率低下的問(wèn)題，并且這一問(wèn)題隨著專業(yè)化分工的發(fā)展而日益凸顯和尖銳起來(lái)，這與專業(yè)化分散管理模式自身先天的問(wèn)題有關(guān)。作為專業(yè)化管理者，必然會(huì)從本專業(yè)的需要出發(fā)實(shí)施管理，專業(yè)化的需要與系統(tǒng)整體運(yùn)行的不匹配是經(jīng)常發(fā)生的現(xiàn)象；專業(yè)化管理部門之間、專業(yè)化管理部門與城市管理整體系統(tǒng)之間的不平衡、沖突伴隨著專業(yè)化管理分工水平的不斷加深而日益嚴(yán)重，這種不平衡往往會(huì)制約城市管理整體效率的提升。這就需要一種力量統(tǒng)籌各個(gè)城市管理子系統(tǒng)，使其在按照自己的“軌道”自轉(zhuǎn)的同時(shí)，在合適的時(shí)間、在特定的空間與其他子系統(tǒng)形成合力，推動(dòng)整個(gè)城市管理母系統(tǒng)“順暢公轉(zhuǎn)”；即，從整個(gè)城市系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的角度看，對(duì)子系統(tǒng)分別實(shí)施的專業(yè)化管理，本質(zhì)上必然要求在母系統(tǒng)層面建立強(qiáng)大的綜合管理協(xié)調(diào)功能與之匹配。綜合協(xié)調(diào)管理功能與專業(yè)化分工管理成為城市管理系統(tǒng)這一事物的兩個(gè)方面，作為對(duì)立統(tǒng)一體，兩者互相依存、相互影響、對(duì)立統(tǒng)一、缺一不可。

正是基于上述考慮，我認(rèn)為，解決特大城市專業(yè)化分工管理模式效率低下問(wèn)題的路徑是要確立基于城市運(yùn)轉(zhuǎn)基本支撐系統(tǒng)的整體治理模式。

首先，城市運(yùn)轉(zhuǎn)基本支撐系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱基本支撐系統(tǒng)）是指對(duì)于城市市民生活與生產(chǎn)具有基礎(chǔ)性、廣泛關(guān)聯(lián)性、不可替代性作用的保障城市運(yùn)轉(zhuǎn)最基本的基礎(chǔ)設(shè)施體系與管理體系。城市運(yùn)轉(zhuǎn)的基本支撐系統(tǒng)包括兩大部分：一是城市生命線系統(tǒng)，二是以城市環(huán)境安全保障為核心的城市環(huán)境系統(tǒng)。由于這兩大子系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)直接關(guān)系到整個(gè)城市的安全運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題，所以，城市的整體治理也應(yīng)首先從這一系統(tǒng)開(kāi)始；

其次，整體治理就是以城市運(yùn)轉(zhuǎn)基本支撐系統(tǒng)作為一個(gè)整體來(lái)實(shí)施治理。核心是針對(duì)這一系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)特性，從系統(tǒng)整體上對(duì)其實(shí)施整體統(tǒng)籌與綜合協(xié)調(diào)管理。城市運(yùn)轉(zhuǎn)基本支撐系統(tǒng)整體治理的核心在于：要建立一個(gè)高于一般行業(yè)管理部門的、以綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為基本職責(zé)的“城市運(yùn)轉(zhuǎn)基本支撐系統(tǒng)整體治理委員會(huì)”，以此為核心構(gòu)建城市整體治理體系。

北京城市基層治理的深層次思考

北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授萬(wàn)鵬飛：自2015年底中央城市工作會(huì)議召開(kāi)后，城市治理問(wèn)題進(jìn)入國(guó)家重要議事日程，北京市也召開(kāi)了城市工作會(huì)議。政界和學(xué)界或是進(jìn)行專題調(diào)查研究，或是舉辦學(xué)術(shù)沙龍，或是開(kāi)展課題研究，這自然是一種好的現(xiàn)象。北京作為首都，作為個(gè)性特征很強(qiáng)的超大城市，亟需從國(guó)家戰(zhàn)略和北京市實(shí)際情況出發(fā)，深層思考城市治理中存在的問(wèn)題，提出可行的應(yīng)對(duì)之策。這里圍繞超大型城市基層管理工作呈現(xiàn)的問(wèn)題，談?wù)勛约旱乃伎肌?/p>

一、 問(wèn)題的限定

我們這里談的問(wèn)題不是北京的交通擁堵、空氣污染、人口無(wú)序增長(zhǎng)等所謂的大城市“病”問(wèn)題，而是北京市城市治理中重要和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)中所呈現(xiàn)的問(wèn)題，即基層管理工作存在的問(wèn)題，進(jìn)一步而言就是街道辦事處功能定位、街道辦事處與區(qū)政府及其職能部門之間的權(quán)力關(guān)系。

二、 根本問(wèn)題究竟在哪里

現(xiàn)在大家談大城市“病”的比較多，但對(duì)為什么出現(xiàn)大城市“病”探討得不夠。在我看來(lái)，根本原因與我們的治理理念、治理結(jié)構(gòu)和治理能力存在著巨大的關(guān)系。大城市“病”是表象，而表象背后的治理“病”才是更需要正視和面對(duì)的、更嚴(yán)重的城市“病”，這是“病”根。

第一，治理理念上存在兩大問(wèn)題：一是靠經(jīng)驗(yàn)、憑直覺(jué)，抓當(dāng)下。對(duì)于相對(duì)封閉、流動(dòng)性差、社會(huì)關(guān)系簡(jiǎn)單、人口相對(duì)少的治理環(huán)境來(lái)講，上述理念有其存在的理由，也不會(huì)造成嚴(yán)重的后果。但是，目前的環(huán)境是，城市越來(lái)越開(kāi)放，人流、資金流和信息流等各種要素的流動(dòng)性越來(lái)越強(qiáng)，社會(huì)關(guān)系越來(lái)越復(fù)雜，人口越來(lái)越多。原來(lái)的理念已嚴(yán)重與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，決策者決定稍有不慎，造成的后果更嚴(yán)重；二是“我決定，你執(zhí)行”。目前，政府間權(quán)力關(guān)系安排背后的一個(gè)核心理念就是“我決定，你執(zhí)行”，主要內(nèi)容是各級(jí)政府之間權(quán)力的邊界不清楚，每級(jí)政府干的事情幾乎是重疊和一致的，上面決定，下面執(zhí)行，上面讓干什么，下面就干什么。

第二， 法律上，有關(guān)城市基層治理的立法進(jìn)程相對(duì)滯后?，F(xiàn)行城市街道辦事處的設(shè)置的法律可追溯至1954年的兩部法律：

一是《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》（1954年9月21日第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)）（以下簡(jiǎn)稱組織法），該法42條第三款規(guī)定：市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會(huì)在必要的時(shí)候，經(jīng)上一級(jí)人民委員會(huì)批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)； 二是《城市街道辦事處組織條例》（同年12月31日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)）（以下簡(jiǎn)稱條例），具體內(nèi)容如下：（1）成立目的：“為了加強(qiáng)城市的居民工作，密切政府和居民的聯(lián)系，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會(huì)可以按照工作需要設(shè)立街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)”。（2）成立條件：一是人口條件，“十萬(wàn)人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當(dāng)設(shè)立街道辦事處；十萬(wàn)人口以下五萬(wàn)人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，如果工作確實(shí)需要，也可以設(shè)立街道辦事處；五萬(wàn)人口以下的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，一般地不設(shè)立街道辦事處”；二是程序條件，“街道辦事處的設(shè)立，須經(jīng)上一級(jí)人民委員會(huì)批準(zhǔn)。（3）空間范圍：“街道辦事處的管轄區(qū)域，一般地應(yīng)當(dāng)同公安派出所的管轄區(qū)域相同”。（4）職能及授權(quán)：街道辦事處的任務(wù)有三項(xiàng)： 一是“辦理市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)”，但“市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)的各工作部門，非經(jīng)市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)批準(zhǔn)，不得直接向街道辦事處布置任務(wù)”；二是“指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作”；三是“反映居民的意見(jiàn)和要求”。（5）人員與工資：“街道辦事處設(shè)主任一人，按照工作的繁簡(jiǎn)和管轄區(qū)域的大小，設(shè)干事若干人，在必要的時(shí)候，可以設(shè)副主任一人。 街道辦事處共設(shè)專職干部三人至七人，內(nèi)有作街道婦女工作的干部一人。街道辦事處主任、副主任、干事都由市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會(huì)委派。街道辦事處的辦公費(fèi)及工作人員的工資，由省、直轄市的人民委員會(huì)統(tǒng)一撥發(fā)?！?/p>

組織法是憲法性法律，是有關(guān)街道辦事處的最高法律。自1954年以來(lái)一直至2015年最近修改的組織法，原有規(guī)定幾乎無(wú)任何相關(guān)變動(dòng)。值得注意的是“條例”。2009年6月27日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議決定廢止該“條例”。但自那時(shí)以來(lái)，一直沒(méi)有見(jiàn)新條例出來(lái)。街道辦事處的法律地位呈現(xiàn)一種很奇特的狀態(tài)，即街道辦事處的主要法規(guī)性文件已經(jīng)廢除，但是街道辦事處的作為憲法性的制度安排還繼續(xù)存在，只是無(wú)任何進(jìn)一步的具體規(guī)定。

就北京市而言，1998年北京市以政府令的形式頒布了《北京市街道辦事處工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），中心內(nèi)容在街道辦事處任務(wù)和職責(zé)進(jìn)一步規(guī)定上。在區(qū)街權(quán)力關(guān)系上，《規(guī)定》指出，“街道辦事處是區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)，受區(qū)人民政府領(lǐng)導(dǎo)，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，在本轄區(qū)內(nèi)行使政府管理職能”（第二條）?！皡^(qū)人民政府有關(guān)職能部門不得直接向街道辦事處布置任務(wù)；確需街道辦事處協(xié)助完成的工作，必須報(bào)區(qū)人民政府批準(zhǔn)，由區(qū)人民政府主管街道工作的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和部署”（第二十一條）。規(guī)定體現(xiàn)了1954年條例的精神，區(qū)街權(quán)力關(guān)系總體明確。但問(wèn)題是，2009年國(guó)家廢止1954年條例后，北京市既沒(méi)有修訂其規(guī)定，也沒(méi)有明確原有規(guī)定是否繼續(xù)有效，這給區(qū)街權(quán)力關(guān)系帶來(lái)了很大的不確定性。

三、出路何在

首都的城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新階段，以疏解北京非首都功能，治理大城市“病”為核心的京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略正在穩(wěn)步推進(jìn)和實(shí)施，國(guó)家對(duì)北京市的城市治理提出了新的要求。在這種背景下，加強(qiáng)對(duì)北京城市基層治理問(wèn)題的研究必須提上議事日程。

第一，理念——樹(shù)立科學(xué)、法治和民主三大理念。

一是科學(xué)理念。城市治理是跨學(xué)科、多領(lǐng)域、綜合性的復(fù)雜事務(wù)，應(yīng)以科學(xué)的理念研究城市，以科學(xué)的理念來(lái)管理城市。首先，應(yīng)加大對(duì)首都城市發(fā)展的學(xué)理性的研究。以學(xué)理支撐推動(dòng)城市治理的改革，以改革來(lái)促進(jìn)學(xué)理性研究。具體來(lái)說(shuō)，就是在實(shí)證調(diào)查和研究的基礎(chǔ)上，搞清楚首都城市發(fā)展歷史和現(xiàn)狀，找出存在的問(wèn)題，從北京的城市功能定位和發(fā)展目標(biāo)定位出發(fā)，提出有前瞻性、針對(duì)性和操作性的對(duì)策。其次，建立和完善事前預(yù)估、事后評(píng)估機(jī)制。政府決策的事前預(yù)估即所謂的社會(huì)影響評(píng)估（social impact assessment），是指政府在具體決策實(shí)施前對(duì)因?yàn)樵撜邔?shí)施有可能造成的社會(huì)后果進(jìn)行事先的評(píng)估。在歐美國(guó)家，社會(huì)影響評(píng)估已經(jīng)成為決策科學(xué)化的重要工具而被廣泛使用。在城市治理環(huán)境日漸復(fù)雜的今天，社會(huì)影響評(píng)估機(jī)制的建設(shè)應(yīng)盡快進(jìn)入議事日程。事后評(píng)估即北京市政府已經(jīng)實(shí)施的績(jī)效評(píng)估，已經(jīng)實(shí)施多年，取得了一定的成效，但需要加大社會(huì)評(píng)估所占的比重，加大評(píng)估結(jié)果的公開(kāi)力度。二是法治理念。治理城市應(yīng)從主要依靠動(dòng)員手段和行政手段逐漸改變?yōu)橹饕揽糠墒侄巍Ｒ訌?qiáng)對(duì)與城市治理相關(guān)法律研究，學(xué)習(xí)和借鑒世界超大城市法律制定和實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建具有中國(guó)特色、首都特點(diǎn)的城市法治體系，讓城市治理更加依法、更加有序、更加有預(yù)期。三是民主理念。應(yīng)通過(guò)制度建設(shè)，不斷強(qiáng)化公仆意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、公開(kāi)意識(shí)、公眾參與意識(shí)、權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一意識(shí)等，逐步實(shí)現(xiàn)城市治理的共建、共享、共治。

第二，法律——應(yīng)加快政府間權(quán)力關(guān)系的立法進(jìn)程。

從法律上來(lái)講，城市基層政府官員是城區(qū)政府，街道辦事處只是其派出機(jī)關(guān)。但對(duì)北京這樣超大型城市來(lái)講，街道辦事處事實(shí)上已經(jīng)成為一個(gè)行政管理層級(jí)，盡管其不是一級(jí)政府。因此，具有首都功能的北京，其政府層級(jí)和行政區(qū)劃是否可以做一些特別的安排，很值得思考。這不僅是一個(gè)重要法律問(wèn)題，也是一個(gè)重大理論問(wèn)題，需要另文專門研究，這里重點(diǎn)談區(qū)街權(quán)力關(guān)系。在這次會(huì)議上，一些區(qū)街的官員從學(xué)術(shù)角度提到，能否將市區(qū)街間權(quán)力關(guān)系作差異化的劃分？這是一個(gè)非常重要的問(wèn)題。從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，這個(gè)問(wèn)題涉及到憲法和組織法的修訂；從北京市層面來(lái)講，涉及到有關(guān)街道辦事處規(guī)章的修改。能否修改先不說(shuō)，先從學(xué)理角度談?wù)?，可能更為有益。從世界各?guó)經(jīng)驗(yàn)看，無(wú)論是聯(lián)邦制國(guó)家還是單一制國(guó)家，其政府間權(quán)力關(guān)系所遵循的原則是相通的。不管是中央政府和地方政府之間，還是地方政府之間，它們都有各自的權(quán)責(zé)范圍，具有差異化的分工，在其權(quán)責(zé)范圍內(nèi)，各級(jí)政府具有相對(duì)獨(dú)立性和自主權(quán)。地方政府管理的事務(wù)實(shí)際分為兩大部分：自主事項(xiàng)和中央政府交辦事項(xiàng)。一個(gè)良好的政府間權(quán)力體制應(yīng)該是政府集權(quán)和行政分權(quán)并行不悖的體制。對(duì)于北京來(lái)說(shuō)，自己可以探索和嘗試的是，考慮修訂現(xiàn)行城市街道辦事處規(guī)定，明確區(qū)政府和街道辦事處各自的權(quán)責(zé)范圍，賦予街道辦事處相對(duì)獨(dú)立的自主權(quán)。對(duì)于那些需要交由街道辦事處完成的事項(xiàng)，應(yīng)盡最大可能作預(yù)先的公開(kāi)和列舉，并用規(guī)范性文件固定下來(lái)，將區(qū)街關(guān)系建立在相對(duì)穩(wěn)定的、可預(yù)期的法律基礎(chǔ)之上，構(gòu)建區(qū)街之間有分工、有協(xié)作的新型體制。

（責(zé)任編輯：黃荔）