引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策建議

黃征學(xué)

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引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策建議

黃征學(xué)

摘要：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后就一直存在，近些年來(lái)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模、方式、主體等方面都發(fā)生很大變化，但依然存在著流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、市場(chǎng)機(jī)制不健全、服務(wù)體系不配套、非糧化問(wèn)題突出等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，論文從完善土地產(chǎn)權(quán)制度、積極扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)體系、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為等方面提出政策建議。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系農(nóng)地市場(chǎng)

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也需要農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)代化。鼓勵(lì)和支持農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分離，賦予土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)相應(yīng)的權(quán)能，將極大釋放農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)就開(kāi)始逐步確立。近些年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化步伐加快，越來(lái)越多的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模、方式等都在發(fā)生變化，并逐漸形成如下特點(diǎn)。

(一)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模逐年擴(kuò)大

2006年，全國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積僅5551.2萬(wàn)畝，占家庭承包耕地總面積的4.57%。但到2014年，土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)達(dá)到4.03億畝，占家庭承包耕地面積的30.4%，比2006年底提高25.8個(gè)百分點(diǎn)。流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶達(dá)5833萬(wàn)戶，占家庭承包農(nóng)戶數(shù)的25.3%，比2013年上升2.4個(gè)百分點(diǎn)。其中，有八個(gè)省市家庭承包耕地流轉(zhuǎn)比重超過(guò)35%，分別是：上海71.5%、江蘇58.4%、北京52.0%、黑龍江50.3%、浙江48.0%、安徽41.0%、重慶39.7%、河南37.1%。經(jīng)營(yíng)規(guī)模50畝以上的農(nóng)戶數(shù)達(dá)到341.4萬(wàn)戶，占總農(nóng)戶數(shù)的1.3%，其中，經(jīng)營(yíng)規(guī)模50～100畝、100～200畝、200畝以上的農(nóng)戶數(shù)分別占50畝以上農(nóng)戶數(shù)的69.0%、21.9%、9.1%。2010年以來(lái)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的速度明顯加快，每年流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地面積的比重都比上年增加四個(gè)百分點(diǎn)左右。

表12006—2014年全國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)基本情況

年份流轉(zhuǎn)面積(億畝)占家庭承包耕地面積比重(%)20060.5554.620070.6285.220081.18.820091.512.020101.914.720112.317.820122.721.520133.426.020144.0330.4 資料來(lái)源:農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司統(tǒng)計(jì)資料。

(二)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式多樣化

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本形式主要有六種：一是轉(zhuǎn)包，二是出租，三是轉(zhuǎn)讓?zhuān)氖腔Q，五是股份合作，六是土地托管。土地托管包括半托和全托。半托主要是合作社為農(nóng)民提供生產(chǎn)資料，如化肥、農(nóng)藥、種子以及機(jī)械設(shè)備等，為農(nóng)民省時(shí)省工省力；全托則是農(nóng)民將土地交給合作社經(jīng)營(yíng)，從種植、管理到收割都不必操心，農(nóng)民只需交納一定的費(fèi)用。在這六種流轉(zhuǎn)方式中，轉(zhuǎn)包和出租占據(jù)主導(dǎo)地位。2014年的土地流轉(zhuǎn)中，轉(zhuǎn)包、出租、互換、股份合作、轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的比重分別為46.6%、33.1%、5.8%、6.7%和3.0%；另有4.8%的耕地通過(guò)半托管等其他方式流轉(zhuǎn)。以出租方式流轉(zhuǎn)的面積持續(xù)較快增長(zhǎng)，比2013年增長(zhǎng)23.8%，占流轉(zhuǎn)總面積的比重提高1.5個(gè)百分點(diǎn)。

(三)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)逐步規(guī)范

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制而產(chǎn)生的。自1982年中共中央批轉(zhuǎn)《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》明確指出農(nóng)村實(shí)行的各種責(zé)任制都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就逐漸在全國(guó)推廣開(kāi)來(lái)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)也開(kāi)始發(fā)育。1984年《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》首次允許農(nóng)地在集體組織內(nèi)部的成員之間有限度流轉(zhuǎn)，禁止出租。1993年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》不僅提出“再延長(zhǎng)三十年不變”，而且指出“在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。1998年《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》再次確認(rèn)允許土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，還要求發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2002年頒布的《土地承包法》首次以法律的形式規(guī)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，并明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等。2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》則進(jìn)一步明確了土地流轉(zhuǎn)的方向。2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》賦予了農(nóng)地抵押、擔(dān)保權(quán)能。2014年的中央一號(hào)文件將承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，并允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。同年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》則從穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系、規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)、加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系等方面對(duì)完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度安排提出具體要求。

表2土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)文件表述

續(xù)表2

(四)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體多元化

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制初期，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體主要是農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織。隨著城鎮(zhèn)化步伐加快，以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模越來(lái)越大，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體開(kāi)始逐漸拓展到家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等，并且土地流轉(zhuǎn)入農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)的比重持續(xù)提高。2014年，在全部流轉(zhuǎn)耕地中，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的占58.4%，比2013年降低1.9個(gè)百分點(diǎn)；流轉(zhuǎn)入農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的占21.9%，比2013年上升1.5個(gè)百分點(diǎn)(其中，以入股形式流轉(zhuǎn)入合作社的比重占18.1%)；流轉(zhuǎn)入企業(yè)的耕地面積0.39億畝，占9.6%，比2013年上升0.2個(gè)百分點(diǎn)；流轉(zhuǎn)入其他主體的占10.1%，比2013年上升0.2個(gè)百分點(diǎn)。分省看，流轉(zhuǎn)入合作社面積占流轉(zhuǎn)總面積比重較大的省份依次是：青海40.8%、黑龍江32.5%、上海30.3%、江蘇29.7%、貴州27.9%、安徽26.8%。統(tǒng)計(jì)顯示，經(jīng)營(yíng)耕地規(guī)模在30畝以下的農(nóng)戶達(dá)2.55億戶，占匯總農(nóng)戶數(shù)比重的96.1%，比2013年下降0.1個(gè)百分點(diǎn)。雖然小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)仍是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的主體，但經(jīng)營(yíng)規(guī)模30畝以上的農(nóng)戶數(shù)量呈小幅增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，且經(jīng)營(yíng)規(guī)模50畝以上的農(nóng)戶數(shù)增加較快，達(dá)到341.4萬(wàn)戶，比2013年增加近24萬(wàn)戶，增長(zhǎng)7.5%，占總農(nóng)戶數(shù)的1.3%，比2013年提高0.07個(gè)百分點(diǎn)，其中經(jīng)營(yíng)規(guī)模50～100畝、100～200畝、200畝以上的農(nóng)戶數(shù)分別占50畝以上農(nóng)戶數(shù)的69.0%、21.9%、9.1%。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的問(wèn)題

雖然各地在探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面已取得很大成效，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模越來(lái)越大，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)依然存在很多問(wèn)題。

(一)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范突出表現(xiàn)在政府的缺位與越位并存，以及土地流轉(zhuǎn)合同簽訂率偏低。

盡管?chē)?guó)家相關(guān)政策、法規(guī)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)做了原則性規(guī)定，但對(duì)政府在土地流轉(zhuǎn)中的職能還不夠明確，實(shí)踐中政府缺位和越位的現(xiàn)象同時(shí)存在。在土地流轉(zhuǎn)的前期，土地確權(quán)登記滯后。截至2014年，全國(guó)開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)試點(diǎn)的縣有1988個(gè)，涉及1.3萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、19.5萬(wàn)個(gè)村，3.3億畝承包耕地，占全國(guó)20.3億畝耕地的16.26%。試點(diǎn)的各縣進(jìn)展不同，真正完成確權(quán)登記的耕地占比更低。建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記制度是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定的保障，也是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。土地確權(quán)登記未完成而推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的利益有可能受損。在土地流轉(zhuǎn)中期，政府管理服務(wù)缺失。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，盡管全國(guó)已有800多個(gè)縣(市)、13000多個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但是，各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展不平衡，其設(shè)立、運(yùn)行、監(jiān)管有待規(guī)范。有的地方政府忽視自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的耕地保護(hù)職責(zé)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)所附加的管理責(zé)任，包括對(duì)轉(zhuǎn)入耕地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的資質(zhì)審查和流轉(zhuǎn)耕地的用途監(jiān)管。在土地流轉(zhuǎn)后期，土地用途管制不嚴(yán)格，引起用途“非糧化”。部分農(nóng)村地區(qū)引入的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)際上卻在經(jīng)營(yíng)旅游、娛樂(lè)、餐廳甚至房產(chǎn)開(kāi)發(fā)，或者農(nóng)業(yè)企業(yè)租賃耕地后大面積、長(zhǎng)時(shí)間撂荒。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后用途“非糧化”造成國(guó)家糧食安全隱患。在政府缺位的同時(shí)，在某些地方，政府越位的問(wèn)題也非常突出。部分地方為加快土地流轉(zhuǎn)步伐，任意放大政府行政職能，將行政指導(dǎo)職能異化，打著規(guī)?；?jīng)營(yíng)的幌子，強(qiáng)制農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，不尊重土地流轉(zhuǎn)重要主體的意愿。

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，除政府行為不規(guī)范外，農(nóng)民的行為有時(shí)候也不規(guī)范。據(jù)趙陽(yáng)(2007)對(duì)河北等六省12縣(市)542戶農(nóng)戶所作的抽樣調(diào)查(1999)后發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)，70%的農(nóng)戶認(rèn)為不必要經(jīng)過(guò)村集體組織的同意，“只要轉(zhuǎn)讓雙方協(xié)調(diào)好就可以了”，而仍有30%的農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)該經(jīng)過(guò)集體同意。這種對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中處分權(quán)的不完整性還體現(xiàn)在當(dāng)新的“佃農(nóng)”來(lái)自外村時(shí)，“必須經(jīng)過(guò)集體同意的比例上升到49.1%”，并且，農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議還有許多都停留在口頭上。2014年，耕地流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同4235.3萬(wàn)份，涉及流轉(zhuǎn)耕地面積為2.69億畝，流轉(zhuǎn)合同涉及耕地占流轉(zhuǎn)總面積的66.7%。流轉(zhuǎn)合同簽訂率前八位的省份依次是：上海100.0%、寧夏88.2%、青海86.0%、黑龍江81.3%、北京77.1%、浙江76.8%、江蘇75.5%、重慶72.7%。即便簽訂了流轉(zhuǎn)合同，有些對(duì)雙方的權(quán)利義務(wù)也沒(méi)有明確，導(dǎo)致土地后期產(chǎn)生許多糾紛。

(二)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不健全

盡管近幾年土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，但由于土地在中國(guó)農(nóng)村具有的特殊性及產(chǎn)權(quán)的不完備性，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制并不健全，突出表現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)供求失衡和流轉(zhuǎn)價(jià)格失衡上。

土地流轉(zhuǎn)供給不足的原因主要是土地具有保障功能以及流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低。就目前而言，土地的保障功能，對(duì)于農(nóng)民來(lái)講具有極為特殊的作用。在農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制還不夠健全時(shí)，將土地流轉(zhuǎn)出去的風(fēng)險(xiǎn)較大，特別是對(duì)年齡偏大、又沒(méi)有一技之長(zhǎng)的農(nóng)民更是如此。從大多數(shù)學(xué)者的研究看，農(nóng)民由于缺乏失業(yè)、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的社會(huì)保障，年齡偏大的農(nóng)戶更愿意繼續(xù)承包土地，而不愿采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地，認(rèn)為土地是生活的基本保障，流轉(zhuǎn)出去后生活就沒(méi)有來(lái)源。所以，有的地方農(nóng)民盡管出外打工也不愿租賃給別人經(jīng)營(yíng)。這必然造成了流轉(zhuǎn)農(nóng)地要素的供給不足。此外，流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低也限制了農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿。根據(jù)張淑萍(2013)在河南的調(diào)研，部分轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶沒(méi)有獲得流轉(zhuǎn)收益，而獲得收益的農(nóng)戶中，每畝的流轉(zhuǎn)價(jià)格基本維持在300～350元/年，約占年均種糧凈收益的30%～35%。

土地流轉(zhuǎn)需求不足的原因主要是流轉(zhuǎn)期限短和融資渠道不暢。二輪土地承包后，農(nóng)地一般只剩下20年左右的承包期限，再加上農(nóng)民為防范租金損失和失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，流轉(zhuǎn)合同一般不超過(guò)五年。農(nóng)業(yè)利潤(rùn)薄、投資回收慢，短期轉(zhuǎn)讓嚴(yán)重影響了轉(zhuǎn)入方的投資意愿，難以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。特別是地處偏遠(yuǎn)的山區(qū)，土地碎片化嚴(yán)重，土壤肥力差，土地流轉(zhuǎn)需要更顯不足。除此之外，土地轉(zhuǎn)入方融資渠道不暢也影響了土地流轉(zhuǎn)需求。盡管2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》已經(jīng)明確賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保的功能，國(guó)務(wù)院也于2014年頒布《開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的通知(國(guó)辦發(fā)〔2014〕17號(hào))》，部分地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，但由于多方面的原因，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款推進(jìn)速度比較緩慢，土地轉(zhuǎn)入方融資難的問(wèn)題依然存在。

土地流轉(zhuǎn)價(jià)格失衡的主要原因是定價(jià)隨意性大。一般而言，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格取決于雙方協(xié)商的價(jià)格機(jī)制。但在價(jià)格形成過(guò)程中，農(nóng)民掌握的信息非常有限，再加上行政力量的過(guò)度介入，農(nóng)戶土地利益容易受到在組織結(jié)構(gòu)或經(jīng)濟(jì)地位上居于優(yōu)勢(shì)者的侵害。實(shí)際操作中土地流轉(zhuǎn)的租金形式具有多樣性，包括了實(shí)物、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)和現(xiàn)金，這都是市場(chǎng)化程度低下的表現(xiàn)。許多地方不僅出現(xiàn)了農(nóng)民撂田拋荒現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了農(nóng)民為了流轉(zhuǎn)出土地，倒貼一定費(fèi)用的現(xiàn)象。地價(jià)的空缺與土地有償流轉(zhuǎn)形成巨大反差，阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的順利進(jìn)行。這說(shuō)明在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的租金定價(jià)上，發(fā)揮著作用的不是市場(chǎng)規(guī)律，而是村委會(huì)或某種鄉(xiāng)村非正式制度。

除此之外，對(duì)農(nóng)民對(duì)集體土地用益物權(quán)的限制過(guò)多，無(wú)形中為農(nóng)地流轉(zhuǎn)設(shè)置了一些政策性障礙，為村集體創(chuàng)造了不少的尋租機(jī)會(huì)。例如“以轉(zhuǎn)讓形式流轉(zhuǎn)土地的必須經(jīng)過(guò)發(fā)包方同意”，可能使那些已經(jīng)在城市有穩(wěn)定收入來(lái)源的務(wù)工者無(wú)法扯斷與農(nóng)村耕地的聯(lián)系，形成一批土地食利者。由村委會(huì)牽頭的反租倒包和委托承包進(jìn)行流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地租金可能被村委會(huì)截留，損害農(nóng)村集體成員的利益和產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)糾紛。

(三)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)不配套

盡管2008年農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《關(guān)于做好當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和服務(wù)工作的通知》已明確要求“鼓勵(lì)有條件的地方依托基層農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)建立農(nóng)村流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，為流轉(zhuǎn)提供有關(guān)法律政策宣傳、流轉(zhuǎn)信息、價(jià)格評(píng)估、合同簽訂指導(dǎo)、利益關(guān)系協(xié)調(diào)、糾紛調(diào)處等服務(wù)”，但許多地方尚未建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，缺乏對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效管理、引導(dǎo)和服務(wù)。沒(méi)有完善的信息發(fā)布平臺(tái)、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、爭(zhēng)議裁決機(jī)構(gòu)、土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等，土地承流轉(zhuǎn)就不能健康有序進(jìn)行，嚴(yán)重地制約土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育。此外，由于缺少土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，致使土地供求雙方消息受阻，信息輻射面狹小，土地流轉(zhuǎn)渠道不暢、范圍狹窄，影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益。即便是建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的地區(qū)，都帶有濃郁的行政色彩，獨(dú)立性嚴(yán)重不足。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的設(shè)立是政策的產(chǎn)物，辦公地點(diǎn)借用政府辦事機(jī)構(gòu)場(chǎng)所，服務(wù)人員多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村干部兼任，各項(xiàng)支出依靠財(cái)政補(bǔ)助，職能定位不清晰，導(dǎo)致社會(huì)公信力缺乏。

(四)農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”問(wèn)題比較突出

由于農(nóng)業(yè)土地收益與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地收益相比存在巨額差別，土地一旦由農(nóng)業(yè)用途變?yōu)榉寝r(nóng)用途，就會(huì)產(chǎn)生明顯的土地增值。因此，以經(jīng)濟(jì)利益追求為目的的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)就被導(dǎo)入了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”致富的捷徑，借農(nóng)地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途。2014年，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出的承包耕地中，用于種植糧食作物的面積為2.29億畝，只占流轉(zhuǎn)總面積的56.8%，其余的43.2%都用于種植非糧食作物。從分省的情況看，流轉(zhuǎn)出耕地用于種植糧食作物比重較高的省份是：黑龍江92.2%、內(nèi)蒙古73.5%、安徽68.7%、吉林68.3%、河南65.6%、江西59.6%。山東省農(nóng)業(yè)廳統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，截至2014年，全省土地流轉(zhuǎn)規(guī)模已達(dá)1808萬(wàn)畝，占全省耕地的19.56%。土地流轉(zhuǎn)“非糧化”現(xiàn)象比較普遍，土地流轉(zhuǎn)前糧食的種植比例是70%以上，流轉(zhuǎn)后下降到30%左右。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)主要用來(lái)種植糧食，而農(nóng)戶與專(zhuān)業(yè)大戶、專(zhuān)業(yè)合作社和企業(yè)之間的流轉(zhuǎn)多數(shù)主要用于經(jīng)營(yíng)效益較高的經(jīng)濟(jì)作物、特色瓜果、花卉苗圃等，水稻和小麥等糧食作物種植面積很小?！胺羌Z化”特色農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展雖然提升了農(nóng)產(chǎn)品附加值，增加了農(nóng)民收入，但從全國(guó)范圍看，“非糧化”的趨勢(shì)卻提高了糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)。

三、引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)的政策建議

土地流轉(zhuǎn)涉及方方面面的制度變遷，針對(duì)前面提出的問(wèn)題，本文認(rèn)為引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)需要強(qiáng)化如下制度安排。

(一)完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

要在完成農(nóng)村土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作，賦予土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不同的權(quán)能，切實(shí)做到還權(quán)賦能。對(duì)不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，按照規(guī)定采取招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包，承包方可以由農(nóng)民擴(kuò)大到農(nóng)村集體以外的單位和個(gè)人。在積極推進(jìn)相關(guān)試點(diǎn)工作的同時(shí)，及時(shí)修改完善有關(guān)的法律法規(guī)，讓農(nóng)村土地承包占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包、經(jīng)營(yíng)、抵押、擔(dān)保等權(quán)能真正落到實(shí)處，解決農(nóng)村資金不足的難題。全面開(kāi)展農(nóng)民宅基地的統(tǒng)計(jì)和登記工作，賦予農(nóng)民宅基地完整的物權(quán)，發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的宅基地證書(shū)。探索開(kāi)展農(nóng)民通過(guò)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)變現(xiàn)其房產(chǎn)的途徑，或者按照相關(guān)政策的置換標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的住宅。加快推進(jìn)農(nóng)村基層組織改革，分離農(nóng)村基層組織的經(jīng)濟(jì)職能，探索土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的新模式。

(二)積極扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體

各級(jí)政府制定財(cái)政、金融、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)方面的支持政策，圍繞農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模和提升農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科技的財(cái)政投入，扶持各類(lèi)農(nóng)業(yè)主體投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和開(kāi)展規(guī)?；募s經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)外出務(wù)工的回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者、專(zhuān)業(yè)大戶、專(zhuān)業(yè)合作社、龍頭企業(yè)圍繞當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品，建立生產(chǎn)基地，開(kāi)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。對(duì)達(dá)到一定經(jīng)營(yíng)面積的專(zhuān)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)合作社等規(guī)模主體，按其經(jīng)營(yíng)面積和畝均標(biāo)準(zhǔn)由財(cái)政對(duì)其進(jìn)行直接補(bǔ)貼，對(duì)其基礎(chǔ)設(shè)施投入和設(shè)施建設(shè)給予貸款貼息支持，并且將新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼重點(diǎn)流向規(guī)模經(jīng)營(yíng)者。加快發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，降低規(guī)模種植者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予一定的保費(fèi)補(bǔ)貼。積極推進(jìn)土地“三權(quán)抵押”試點(diǎn)工作，鼓勵(lì)商業(yè)銀行和農(nóng)信社優(yōu)先支持專(zhuān)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和專(zhuān)業(yè)合作社，緩解農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)者季節(jié)性、臨時(shí)性的信貸資金需求。

(三)建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)體系

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)體系，包括分散的農(nóng)戶對(duì)土地測(cè)量與評(píng)估、土地流轉(zhuǎn)法律咨詢、土地流轉(zhuǎn)合同管理、土地托管和土地保險(xiǎn)的服務(wù)性需求，以及農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地流轉(zhuǎn)信息、流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理、農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)資購(gòu)買(mǎi)、倉(cāng)儲(chǔ)、農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售、農(nóng)機(jī)服務(wù)等需求。建立各類(lèi)中介組織連接政府、農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)者，為之提供農(nóng)地流轉(zhuǎn)的信息、技術(shù)、生產(chǎn)性服務(wù)，降低流轉(zhuǎn)雙方的交易成本和風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)順暢、高效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)。成立以鄉(xiāng)、縣、市三級(jí)政府為主導(dǎo)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，協(xié)調(diào)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、地區(qū)之間的土地流轉(zhuǎn)。借鑒溫州等地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，成立市場(chǎng)化運(yùn)作的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)或農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易提供投資、法律、評(píng)估、會(huì)計(jì)等專(zhuān)業(yè)服務(wù)。加快推進(jìn)農(nóng)地分等定級(jí)的步伐，科學(xué)評(píng)估，確定土地流轉(zhuǎn)的基準(zhǔn)價(jià)格。推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)公平、公正、有序運(yùn)行，國(guó)土管理部門(mén)要建立相應(yīng)的流轉(zhuǎn)價(jià)格公示制度。積極培育市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，為土地流轉(zhuǎn)提供各種信息服務(wù)，建立長(zhǎng)效的流轉(zhuǎn)機(jī)制，拓展服務(wù)領(lǐng)域。引導(dǎo)鄉(xiāng)村干部積極履行職責(zé)，加強(qiáng)合同糾紛的調(diào)解工作，維護(hù)各流轉(zhuǎn)主體的合法權(quán)益。加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)后的管理，保證土地流轉(zhuǎn)合同順利履行，防止耕地資源被破壞，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。

(四)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為

規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。引導(dǎo)現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)口頭合同為簽訂書(shū)面協(xié)議，并規(guī)范和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容及格式，明確各當(dāng)事者的權(quán)利和義務(wù)。進(jìn)一步明確土地流轉(zhuǎn)形式、補(bǔ)償、期限，依法簽訂相應(yīng)的流轉(zhuǎn)合同，并登記備案。加大財(cái)政扶持力度，鼓勵(lì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，培育規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，獎(jiǎng)勵(lì)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。政府職能部門(mén)要對(duì)流轉(zhuǎn)過(guò)程中形成的合同、委托書(shū)等整理歸檔，妥善保管。按照規(guī)定的程序登記、備案，制定相關(guān)政策措施，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)登記管理。加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同管理，提高合同的合規(guī)性。充分尊重農(nóng)民意愿，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村、社及其干部參與土地流轉(zhuǎn)的行為。嚴(yán)格把好土地流轉(zhuǎn)操作程序關(guān)，防止暗箱操作，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的利益。進(jìn)一步明確農(nóng)戶在土地轉(zhuǎn)讓中的主體地位，禁止鄉(xiāng)、村兩級(jí)組織代替農(nóng)戶或越過(guò)農(nóng)戶對(duì)外簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。

規(guī)范政府行為。建立健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)和管理。按照有償、自愿、合法、規(guī)范的原則，建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，加快土地流轉(zhuǎn)步伐，推動(dòng)土地有序流轉(zhuǎn)。明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體，讓農(nóng)民樹(shù)立依法維護(hù)土地承包權(quán)意識(shí)，引導(dǎo)農(nóng)民珍惜土地。加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法制建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民按法律法規(guī)規(guī)范流轉(zhuǎn)土地。

防范農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”。參照耕地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”禁止性規(guī)定，盡快完善對(duì)耕地“非糧化”的相關(guān)法律責(zé)任條款。借鑒廣東等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，積極探索耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，提高農(nóng)戶保護(hù)耕地的積極性。探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，引導(dǎo)企業(yè)自覺(jué)履行合同規(guī)定。建立動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，定期對(duì)租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、土地用途和風(fēng)險(xiǎn)防范能力等開(kāi)展監(jiān)督檢查，及時(shí)查處農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”的行為。

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責(zé)任編輯：艾冰

作者簡(jiǎn)介：黃征學(xué)，國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所研究員。

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