我國城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用問題及對策探討

田貞浩 史艷梅

摘要：城鄉(xiāng)結(jié)合部是一個城市與鄉(xiāng)村的過渡地帶，其土地利用類型較為復(fù)雜，土地利用矛盾較為突出，尤其是近年來我國經(jīng)濟的快速發(fā)展以及城市化起步較晚，其土地利用問題更是凸顯無疑。分析我國城鄉(xiāng)結(jié)合部的特征以及在發(fā)展過程期間我國城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用的問題，以此為出發(fā)點，根據(jù)凸顯的問題給出了相應(yīng)的對策，以期對我國城鄉(xiāng)結(jié)合部土地的可持續(xù)利用有所啟示。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部；土地利用；問題；對策

中圖分類號：F301.24 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）06-0033-02

農(nóng)地始終是城市土地的源泉，[1]近年來我國快速發(fā)展的經(jīng)濟再加上快速的城市化進程，城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展越來越緊密相連，從而逐漸催生了一個城市經(jīng)濟、文化與鄉(xiāng)村經(jīng)濟、文化相互交融的獨特的地理區(qū)域，也就是城鄉(xiāng)結(jié)合部。城鄉(xiāng)結(jié)合部的特征不同于典型的城市且又異于一般的鄉(xiāng)村。由于城市土地空間上的有限性再加上城市土地需求的迫切性，使得城鄉(xiāng)結(jié)合部成為了建設(shè)用地搶占農(nóng)用地的熱點區(qū)域，同時，由于我國相關(guān)機制的不完善使城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用問題成為土地管理工作需要突破的重、難點區(qū)域。鑒于我國城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理中出現(xiàn)的問題，國內(nèi)一些學(xué)者對城鄉(xiāng)結(jié)合部從不同角度進行了研究和分析。例如湯江龍、劉友兆；陳繼勇、羅福周；洪敏、陳煥偉等很多學(xué)者。從中不難發(fā)現(xiàn)，對我國城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用問題加以研究并給予對策建議的重要性是不言而喻的。

一 城鄉(xiāng)結(jié)合部及其特點

（一）城鄉(xiāng)結(jié)合部概念

國內(nèi)外學(xué)術(shù)界目前對城鄉(xiāng)結(jié)合部沒有統(tǒng)一的界定。在國外，1936年德國學(xué)者赫伯特·路易斯提出的城市邊緣帶，即原處于城市邊界，后被建成區(qū)侵吞成為市區(qū)的地區(qū)并指出這一地帶與城市建成區(qū)有許多明顯差異；[2]威爾文將城市邊緣帶定義為在已被承認的城市土地與農(nóng)業(yè)地區(qū)之間的用地轉(zhuǎn)變區(qū)域；[3]普利爾認為城鄉(xiāng)邊緣地帶是一種土地利用、社會和人口特征的過渡地帶。[4]在國內(nèi)20世紀(jì)80年代中期土地、規(guī)劃界提出了城鄉(xiāng)結(jié)合部這一名詞，之后國內(nèi)不同的學(xué)者提出了相關(guān)的名稱，例如“城鄉(xiāng)交錯帶”、“城鄉(xiāng)過渡帶”、“城市陰影區(qū)”、“城市增長邊緣”。[5][6][7][8]結(jié)合一些文獻對城鄉(xiāng)結(jié)合部的研究認為城鄉(xiāng)結(jié)合部有廣義和狹義之分。狹義的概念是：地理位置上處于城區(qū)外圍，行政劃分上隸屬于郊區(qū)管轄，受城市影響具有城市的一些特征和功能；農(nóng)產(chǎn)業(yè)數(shù)量少，有發(fā)達的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；人口的密集程度在城市與農(nóng)村之間。[9]廣義的概念還應(yīng)該包含以下兩個方面：一是基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展程度、人口聚集程度趕不上城市；二是與城市的發(fā)展和運營有著緊密關(guān)系的區(qū)域，譬如內(nèi)有高校、工業(yè)區(qū)、風(fēng)景旅游區(qū)、名勝古跡的區(qū)域。[10]

（二）城鄉(xiāng)結(jié)合部特點

城鄉(xiāng)結(jié)合部既不同于城市又異于鄉(xiāng)村，其是介于城市與鄉(xiāng)村間的特殊區(qū)域，是一個新的獨立地域?qū)嶓w，有其自身獨特的特點，概括起來為：

1.緊鄰城區(qū)，交通便利。城鄉(xiāng)結(jié)合部得以發(fā)展的最主要的原因之一就是其方便的地理位置，但同時，這也是城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用上存在問題的主要原因。

2.人口變化較大，人員復(fù)雜。城區(qū)人口大量離心遷移的同時，區(qū)外流動人口大量聚集，而且實際上其中大多是外來務(wù)工人員，這就使得人口流動性大的同時，人員變得復(fù)雜。

3.土地利用性質(zhì)變化較快，建設(shè)用地比例急劇上升。城鄉(xiāng)結(jié)合部的地價相對于城市的地價較低，這就使得各種資本來此運營發(fā)展。同時，農(nóng)民看到了土地帶來的利益積極轉(zhuǎn)讓手中的土地，這就使得建設(shè)用地比例急劇上升。但是，由于缺乏科學(xué)的規(guī)劃與嚴(yán)格的管理，這些被轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的土地表現(xiàn)出極大的隨意性。[11]

二、我國城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用中存在的主要問題

（一）土地利用效率低、土地空置嚴(yán)重

我國快速發(fā)展的經(jīng)濟致使城市用地出現(xiàn)危機，土地價格出現(xiàn)節(jié)節(jié)攀升的趨勢，從而造成城市中各類的企、事業(yè)單位將目光紛紛轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)結(jié)合部，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更是利用其獨特的自身優(yōu)勢盲目占地，但這些土地大都最終會造成閑置或者浪費。同時，不少城鄉(xiāng)結(jié)合部基本可見到處都是被磚塊圍成的一直未被利用的工業(yè)園區(qū)。再或者鮮有人關(guān)注的在城鄉(xiāng)結(jié)合部建成的別墅、花園式建筑已經(jīng)成為城鄉(xiāng)結(jié)合部的另一道“風(fēng)景”。大量農(nóng)用地被毀，而由農(nóng)用地改變成建設(shè)用地的又未能發(fā)揮其真正的作用，并未產(chǎn)生相應(yīng)的經(jīng)濟和社會效益。

（二）土地收益流失嚴(yán)重

城鄉(xiāng)結(jié)合部房屋出租率居高不下，且租金相當(dāng)可觀，而這些出租屋通常為超標(biāo)的建筑房屋，并且出租人與承租人基本上都是私下交易，同時由于村民的交稅意識不強或者故意逃脫稅收再加上稅務(wù)部門對此監(jiān)管不力，造成國家稅收的大量流失。同時由于城鄉(xiāng)結(jié)合部的各種體制措施沒有城市那么完善，勢必會造成各種土地的私下交易，這些都會造成土地收益的嚴(yán)重流失。

（三）土壤污染觸目驚心、生態(tài)環(huán)境情況逐漸惡化

污染生態(tài)環(huán)境的工業(yè)企業(yè)從市區(qū)遷移至城鄉(xiāng)結(jié)合部已經(jīng)成為一種趨勢，這樣不僅對城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)境造成污染，而且同時使得各種垃圾存留在農(nóng)用地中。近年來，市區(qū)人口以及工業(yè)企業(yè)都視城鄉(xiāng)結(jié)合部為“緩沖帶”，使得人口集中、工業(yè)企業(yè)密集，同時由于交通方便且緊鄰城區(qū)，城鄉(xiāng)結(jié)合部會建大量的副食生產(chǎn)基地。城鄉(xiāng)結(jié)合部自身所產(chǎn)生的大量工業(yè)垃圾、生活垃圾以及生產(chǎn)垃圾再加上部分城市垃圾疏散至城鄉(xiāng)結(jié)合部，使得城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境日趨惡化。

（四）農(nóng)用地非農(nóng)占用過度，土地利用格局混亂

城鄉(xiāng)結(jié)合部的地理位置較為特殊，既是城市化發(fā)展必須經(jīng)過的地帶，也是鄉(xiāng)村經(jīng)濟和宅基地爭搶的地區(qū)，同時還是城市資源搶占農(nóng)用地資源最激烈的區(qū)域。農(nóng)用地非農(nóng)占用過度，土地利用格局混亂?？偨Y(jié)起來有以下幾個原因：城市方面，迅速外延的粗放型城市建設(shè)用地以及即將失去控制的各類開發(fā)區(qū)占地規(guī)模；城鎮(zhèn)方面，擅自占用農(nóng)用地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及迅速擴張的小城鎮(zhèn)；鄉(xiāng)村方面，屢次調(diào)整的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)以及超出規(guī)定用地農(nóng)村宅基地。農(nóng)用地過度被其他用地占用尤其是被建設(shè)用地占用。土地利用格局混亂目前是我國城鄉(xiāng)結(jié)合部較為突出的土地利用問題。

三、存在問題的原因

（一）體制不完善

目前我國是城鄉(xiāng)二元體制，而非城鄉(xiāng)一體化，這是造成我國城鄉(xiāng)結(jié)合部出現(xiàn)上述問題的本質(zhì)原因。其中主要有三方面：一是我國特殊的城鄉(xiāng)非一體化的戶籍管理制度：在我國城鄉(xiāng)結(jié)合部形成之前，村民因為戶籍的限制而跟不上我國快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，而在我國城鄉(xiāng)結(jié)合部形成之后，村民由于戶籍的限制無法快速融入城市，只能寄居在城鄉(xiāng)結(jié)合部；二是城鄉(xiāng)非一體化的社會保障制度：無論是我國改革開放前還是改革開放后以及無論是我國城鄉(xiāng)結(jié)合部形成之前還是形成之后，土地一直是農(nóng)民最基本的保障也是最終的保障；三是城鄉(xiāng)非一體化的公共投資制度：顯而易見城市與鄉(xiāng)村的公共物品投資明顯不同，更不用提教育投資，這就造成主觀上以及客觀上制約著農(nóng)村的徹底城市化，從而造成我國城鄉(xiāng)結(jié)合部的長期存在以及土地利用問題的凸顯。

（二）政策不完善

關(guān)于政策的不完善以下用博弈論進行分析。城鄉(xiāng)結(jié)合部的利益主體為農(nóng)民、地方政府和中央政府。從現(xiàn)在的政策來看，中央政府認識到生態(tài)環(huán)境的日益惡化以及糧食安全問題的嚴(yán)重性，要求地方政府和農(nóng)民加強對農(nóng)地尤其是耕地的保護，但是這僅僅是政令而已，效果甚微，畢竟在保護農(nóng)地上，地方政府不僅得不到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地收益而且會付出保護農(nóng)地的管理成本，而農(nóng)民得不到直接的利益再加上土地是其最根本也是其最終的保障，反而會擴大宅基地的面積從而帶來更多的問題。總而言之，中央政府的政策出發(fā)點是好的，但由于政策不完善，不解決問題的同時還會引發(fā)更大的問題。

（三）管理不完善

城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理的不完善主要表現(xiàn)在三方面：一是管理主體的職能限制：城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地本應(yīng)由地方國土資源管理部門進行管理，但由于現(xiàn)在城市土地的稀缺性，造成城鄉(xiāng)結(jié)合部土地的升值，使得地方政府為了獲得利益，擅自干預(yù)地方國土資源部門對城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地管理；二是管理措施的老套：城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地復(fù)雜程度不同于城市土地，也異于農(nóng)村土地，這就要求創(chuàng)新土地管理措施，而老套的管理措施自然不適于城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地管理；三是管理技術(shù)的不完善：隨著科技的發(fā)展，各種技術(shù)應(yīng)運而生，但是目前我國的管理技術(shù)還不完善，尚且不能及時地監(jiān)測城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用格局。

四、解決城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用問題的對策

（一）對土地利用總體規(guī)劃加以完善制定、嚴(yán)格執(zhí)行、土地供應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)

在制定土地利用總體規(guī)劃時，必須使土地利用總體規(guī)劃既要有利于城市發(fā)展的需要又要不阻礙鄉(xiāng)村正常的土地利用，從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，力求使農(nóng)用地與建設(shè)用地、城市用地與農(nóng)村用地達到平衡。總體規(guī)劃再好，不嚴(yán)格執(zhí)行也是起不到作用的。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，就必須加以嚴(yán)格執(zhí)行，對于不依據(jù)土地使用總體規(guī)劃而利用城鄉(xiāng)結(jié)合部土地的行為必須從嚴(yán)處理，并追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。[12]同時要嚴(yán)把土地供應(yīng)關(guān)，對于不符合國家用地、集約節(jié)約用地控制指標(biāo)的項目一律不予批地，從而提高城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用率。

（二）完善耕地保護的經(jīng)濟機制

一方面，要明確各種有關(guān)土地各個方面的稅收加強稅收監(jiān)管。另一方面，加大非農(nóng)建設(shè)用地占用耕地的成本的同時，加大保護耕地的財政補貼力度，且將補貼直接落實到農(nóng)地所有者，這樣可以直接調(diào)動農(nóng)民更加積極主動地保護耕地。完善耕地保護的經(jīng)濟機制，既能避免一定的土地收益的流失又能刺激農(nóng)戶對城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地的保護。

（三）重視環(huán)境問題，加強土地利用生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護

切實落實對土地利用生態(tài)和環(huán)境的多層次、全方位、多途徑地建設(shè)和保護，我們可以采用法律手段、經(jīng)濟措施、行政方法等。法律上：通過完善法律體制，加強土地利用生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護法律的宣傳，使其成為全社會的自覺行為；經(jīng)濟方面：通過拓寬投資渠道，以環(huán)境保護為原則做好農(nóng)村建設(shè)用地整治挖潛和增減掛鉤工作；行政方面：通過強制手段加強整治污染源，做到預(yù)防為主，防治結(jié)合，綜合監(jiān)測和治理，從根本上杜絕污染問題的惡化。

（四）加強對土地資源的管理，保障農(nóng)用地的合理利用

隨著我國城鄉(xiāng)一體化的迅速發(fā)展，不少問題也隨之而來，制度保障體系的建立還不健全，尤其存在于城鄉(xiāng)結(jié)合部這一特定的區(qū)域，無疑會給城市的發(fā)展帶來不同程度的滯后性。經(jīng)濟的發(fā)展和城市化的推進，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)一體化的發(fā)展戰(zhàn)略也使得城鄉(xiāng)結(jié)合部的數(shù)量在現(xiàn)階段呈現(xiàn)增加的趨勢，受利益的驅(qū)使，在此過程中違法、違規(guī)建設(shè)等現(xiàn)象也屢見不鮮、屢禁不止。因此，相關(guān)法律法規(guī)的建立、健全以及土地管理措施的完善勢在必行。此外，加強土地資源管理，特別是在對農(nóng)用地被過度非農(nóng)占用這個問題上，一定要做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

隨著計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和成熟，3S技術(shù)在土地管理方面的重要性也日益凸顯，要想使土地管理愈來愈科學(xué)化、合理化，一定要著眼于新技術(shù)新手段的開發(fā)和利用，保障土地資源科學(xué)、有效、合理和可持續(xù)地利用。

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[責(zé)任編輯：楊秀華]