農(nóng)村公共服務(wù)社區(qū)化問題研究

侯瑛

摘要：社區(qū)作為社會的細胞，它的和諧是社會整體和諧的基礎(chǔ)。只有每一個基層的社區(qū)都按照和諧社會的要求做到自身的和諧，整個社會的和諧才有了現(xiàn)實的根基。城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等化問題是城鄉(xiāng)社區(qū)化的現(xiàn)實阻礙，這種格局理應(yīng)被打破，城鄉(xiāng)社區(qū)的社會生活共同體才能實現(xiàn)，這個社會生活共同體必然是一個管理有序、服務(wù)到位、文明和諧的大社區(qū)。農(nóng)村公共服務(wù)社區(qū)化就是一條必經(jīng)而又有效的途徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；公共服務(wù)；社區(qū)化

中圖分類號：C91 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）06-0030-02

一、農(nóng)村公共服務(wù)社區(qū)化相關(guān)概念

（一）公共服務(wù)

公共服務(wù)是 21 世紀公共管理和行政改革的核心理念，它是指由政府或公共機構(gòu)或公共授權(quán)的具有共同消費性質(zhì)的公共物品和服務(wù)，包括加強城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展科學、教育、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會公眾平等參與社會的經(jīng)濟、政治、文化活動等提供保障。公共服務(wù)也具有公共物品的特征：一是非排他性。二是非競爭性。因此，公共服務(wù)應(yīng)是一種為滿足公民的共同需求而向公民提供私人產(chǎn)品與服務(wù)對應(yīng)的公共物品和社會服務(wù)，它與經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應(yīng)。既有為公共利益而服務(wù)的屬性，又無排他和競爭的屬性。

（二）公共服務(wù)社區(qū)化

目前學界公共服務(wù)社區(qū)化有三種主流觀點：

一是新型的公共服務(wù)供給模式。這種模式可以強化社區(qū)自治，整合社會資源，滿足公眾需求。二是地方政府供給公共服務(wù)的方式與過程。這種觀點認為，在過去，地方政府一直承擔著一定的生產(chǎn)和提供公共服務(wù)的職能，而公共服務(wù)社區(qū)化，能以社區(qū)為基本單元，將這些職能剝離出來，交給社會中介組織來做。三是管理發(fā)展狀態(tài)與趨勢。這種管理發(fā)展是以社區(qū)為對象而進行的，也是為了應(yīng)對推行城市管理職責重心下移而采取的舉措。綜合來看，公共服務(wù)社區(qū)化是指這么一種公共服務(wù)有效供給的方式及過程：它依靠政府領(lǐng)導，把公共利益作為基本的價值導向，把社區(qū)組織建設(shè)作為重要載體，吸引村民廣泛參與并達到充分自治、把社區(qū)當作平臺來配置公共資源，以實現(xiàn)滿足社區(qū)居民公共服務(wù)需求的目標。

（三）農(nóng)村公共服務(wù)、農(nóng)村公共服務(wù)社區(qū)化

1.農(nóng)村公共服務(wù)

農(nóng)村公共服務(wù)是一個統(tǒng)稱，它是指為農(nóng)村居民提供各種公共產(chǎn)品和服務(wù)，以滿足他們生產(chǎn)、生活和發(fā)展的需要。農(nóng)村公共服務(wù)種類范圍較廣，主要包括：農(nóng)村社會管理服務(wù)、農(nóng)村公共交通服務(wù)、農(nóng)村公共信息服務(wù)、農(nóng)村公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)、農(nóng)村公共文化服務(wù)、農(nóng)村社會保障服務(wù)、農(nóng)村科技推廣服務(wù)等。

2.農(nóng)村公共服務(wù)社區(qū)化

結(jié)合前文所述，農(nóng)村公共服務(wù)社區(qū)化是指這么一種公共服務(wù)有效供給的方式及過程：它依靠政府領(lǐng)導，把公共利益作為基本的價值導向，把社區(qū)組織建設(shè)作為重要載體，吸引村民廣泛參與并達到充分自治、把社區(qū)當作平臺來配置公共資源，以實現(xiàn)滿足農(nóng)村社區(qū)居民公共服務(wù)需求的目標。

二、當前農(nóng)村公共服務(wù)社區(qū)化建設(shè)面臨的問題

（一）農(nóng)村公共服務(wù)供給呈現(xiàn)供需結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)狀

1.整體不足。農(nóng)村公共服務(wù)供給的這種不足主要表現(xiàn)在：基礎(chǔ)設(shè)施、科技資金投入、義務(wù)教育經(jīng)費投入和衛(wèi)生醫(yī)療等四個方面。很多地方的水利設(shè)施因經(jīng)費短缺而年久失修，形同虛設(shè)，不能起到抗洪抗旱的作用，農(nóng)業(yè)的機械化水平也比較低。農(nóng)業(yè)科技資金投入嚴重不足，從近年農(nóng)業(yè)財政支出的數(shù)據(jù)和結(jié)構(gòu)來看，其比重還不到一成；而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村水利氣象的經(jīng)費卻占了九成左右，資金投入差距懸殊。農(nóng)村地區(qū)，尤其是貧困地區(qū)的義務(wù)教育經(jīng)費投入不足，嚴重制約了當?shù)亟逃聵I(yè)和整個社會經(jīng)濟的發(fā)展。公共衛(wèi)生設(shè)備落后且不齊全，醫(yī)療資源的利用效率比較低，對農(nóng)民來說，較高的收費讓他們看不起病。

2.相對“過?！薄＾r(nóng)村公共服務(wù)整體供給不足只是問題的其中一個方面，而供給的結(jié)構(gòu)失衡也是一個十分嚴重的問題。這里也有四個方面的表現(xiàn)：一是看得見、摸得著的公共服務(wù)，政府和官員比較熱衷于供給，通常會出現(xiàn)供給過剩的情況。二是不能立竿見影地顯示政績的，在短期內(nèi)對政府官員的影響也不明顯，導致公共服務(wù)供給疲軟甚至缺位。三是在“準”公共服務(wù)的供給上，農(nóng)民也容易被政府說服而自愿分擔成本，因此，一般愿意接受通過“攤派”的方式募集資金。四是在“純”公共服務(wù)領(lǐng)域，農(nóng)民一般不愿意投資，而地方政府“等、要、靠”思想嚴重，只寄希望于上級政府的財政撥款，因此純公共服務(wù)的供給失衡。

（二）農(nóng)村公共服務(wù)供給呈現(xiàn)非均衡化

1.城鄉(xiāng)間非均衡化。城市的公共服務(wù)供給是政府主導的，質(zhì)量和數(shù)量都能得到保證，且絕對優(yōu)于農(nóng)村；而農(nóng)村的公共服務(wù)供給主要是靠農(nóng)民自給自足，農(nóng)民自己負擔在生產(chǎn)和生活中所需要的公共產(chǎn)品的成本。

2.區(qū)域間非均衡化。公共服務(wù)的供給，不光是城鄉(xiāng)間非均衡，就是農(nóng)村與農(nóng)村之間也存在較大的差距，這種差距是由我國東、中、西部的地域差異造成的。

3.群體間非均衡化。在一些關(guān)系到群眾切身利益的公共產(chǎn)品如醫(yī)療保障、社會福利、教育就業(yè)等方面，社會弱勢群體與中高收入者在受益上必然存在巨大的非均衡性。

（三）農(nóng)村公共服務(wù)的供給主體錯位、渠道單一

1.主體錯位

在“準”公共服務(wù)的供給上，因準公共服務(wù)需要收取一定的費用且有政府的財政補貼，所以準公共服務(wù)的供給有利可圖，農(nóng)民也容易被政府說服而自愿分擔成本，因此一般愿意接受通過“攤派”的方式募集資金。而在不具有“競爭性”和“排他性”而無利可圖的“純”公共服務(wù)領(lǐng)域，農(nóng)民一般不愿意投資，所以一般由政府出資。但是，公共服務(wù)具有基礎(chǔ)性和外溢性特征，在準公共服務(wù)的供給上，政府仍應(yīng)該發(fā)揮主導作用。

2.渠道單一

農(nóng)民對公共服務(wù)的需求越來越呈現(xiàn)多樣性，而農(nóng)村公共服務(wù)供給的渠道卻較為單一，農(nóng)民的多樣性需求難以得到滿足。政府的政策和產(chǎn)權(quán)如何界定等因素，通常影響私人資金的投向，而這些因素往往使得農(nóng)村公共服務(wù)的供給基本排斥私人投資的大規(guī)模進入，在這種情況下，農(nóng)村公共服務(wù)的供給主體仍舊為政府這一單一主體。

三、優(yōu)化新農(nóng)村公共服務(wù)社區(qū)化建設(shè)的對策和建議

（一）提高服務(wù)供給效率

1.建立“自下而上”和“自上而下”雙向互動的供給決策體制

我國現(xiàn)行的公共服務(wù)決策體制是“自上而下”的單向的，這種決策體制有很多的弊端，因此，需要盡快建立“自下而上”的體制作為必要的補充，這樣才能實現(xiàn)決策體制的雙向互動。衡量農(nóng)村公共服務(wù)供給是否有效，一個很重要的標準是政府向農(nóng)村供給的這些公共產(chǎn)品和服務(wù)是不是符合廣大農(nóng)民的切身利益和實際需求。在這個意義上說，農(nóng)村公共服務(wù)供給改革不能“一廂情愿”，更不能“閉門造車”，而是要在決策過程中以農(nóng)民的實際需求作為重要的依據(jù)和參考，使之由傳統(tǒng)的“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變。

2.完善農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的多元參與機制

近年來，國家一直致力于農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，采取了很多措施推動其發(fā)展，但是目前還沒有改變我國農(nóng)村公共服務(wù)供給落后的現(xiàn)狀。當前我國農(nóng)村公共服務(wù)供給的落后主要表現(xiàn)在總量不足以及結(jié)構(gòu)不合理，這些問題嚴重制約著三農(nóng)的發(fā)展和我國經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（二）構(gòu)建多元協(xié)調(diào)機制

1.加強社區(qū)服務(wù)管理

改革開放不斷深入，經(jīng)濟社會也隨之不斷發(fā)展，近年來一大批社區(qū)民間組織大量涌現(xiàn)。這些社區(qū)組織有自發(fā)形成的，也有政府倡導組建的，活躍了社區(qū)文化，豐富了社區(qū)居民的業(yè)余文化生活，有利于社區(qū)的精神文明建設(shè)；此外，還培養(yǎng)了社區(qū)居民的公民意識，增強了居民參與社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的積極性以及社區(qū)凝聚力。但是，在發(fā)展和壯大的過程中，社區(qū)民間組織存在的問題也不少，主要表現(xiàn)在：其發(fā)展缺乏長遠的規(guī)劃和引導，發(fā)展無序且不夠規(guī)范，有的社區(qū)民間組織還會危及基層的社會穩(wěn)定；法律定位不夠明確，還沒有納入法律規(guī)范和管理的軌道，自生自滅，無法充分發(fā)揮應(yīng)有的作用；與政府、黨組織、居委會之間的關(guān)系也有待理清和明確。

2.建立以政府為主體的公共服社區(qū)化多元供給機制

（1）農(nóng)村公共服務(wù)的政府供給和政府職責

明確政府職責，加強政府供給。在農(nóng)村公共服務(wù)的供給中，政府應(yīng)當發(fā)揮主導作用，對重大而根本、長遠而基礎(chǔ)的公共服務(wù)，政府要成為主要提供者。所以，農(nóng)村公共服務(wù)供給主體的多元化并沒有否定政府供給的重要作用，相反，政府的作用和責任重大，政府的主導作用還亟待加強。

（2）農(nóng)村公共服務(wù)的市場供給

黨的十八屆三中全會明確提出“使市場在資源配置中起決定性作用”。因此，也要充分發(fā)揮市場在建立、健全農(nóng)村公共服務(wù)供給和資源配置過程中的決定作用，在有的領(lǐng)域充分引入市場競爭機制，通過招標使企業(yè)參與到農(nóng)村公共服務(wù)供給中來。

（3）農(nóng)村公共服務(wù)的社會供給

除政府和企業(yè)外，在農(nóng)村公共服務(wù)供給中，社會組織的信息優(yōu)勢、創(chuàng)新優(yōu)勢和靈活優(yōu)勢也非常明顯，而且在某些領(lǐng)域，社會組織發(fā)揮的功用常常比政府更加高效。因此，放開公共服務(wù)供給的部分領(lǐng)域，交由社會組織來提供，不但可以解決政府和企業(yè)供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的不足與農(nóng)民的巨大需求之間的矛盾，還可以促進社會組織自身的健全和發(fā)展。

（三）界定政社權(quán)力邊界，促進服務(wù)有效配置

農(nóng)村公共服務(wù)內(nèi)含了農(nóng)民多樣化的需求，因而其內(nèi)容也必然廣泛而多樣，在掌握的公共資源和擁有的管理能力上，政府是有限的，而農(nóng)村公共服務(wù)是無限的，因此不可能完全滿足農(nóng)村公共服務(wù)的需求。在面臨公共服務(wù)供給的城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距，尤其是農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的情況時，強化政府責任，努力縮小公共服務(wù)供給的城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距，尤其是要提高農(nóng)村公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，顯得尤為重要。

（四）建立多元籌資機制

1.增加公共財政對農(nóng)村公共服務(wù)的投入

要加大農(nóng)村財政投入力度，增加農(nóng)村公共品的供給。以村莊整治為突破口，對各方面財政支農(nóng)資金進行整合，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)。當前要大力支持農(nóng)民新村試點村建設(shè)。要按照“資金分配權(quán)和分配渠道不變、資金用途不變”的原則，將專項資金分項落實到各相關(guān)部門，明確資金用途和部門職責，集中加大對試點村的投入，整體推進試點村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展。

2.構(gòu)建多元籌資機制

政府的一個重要責任就是為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，但這并不是說公共產(chǎn)品就只能由政府來出資和供給。實際上，無論是在理論上還是在實踐中，公共產(chǎn)品供給主體和供給渠道的多元性都是可能且必要的。傳統(tǒng)的經(jīng)濟學認為，公共產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性的特點，它的出現(xiàn)本來就是市場失靈的表現(xiàn)，所以應(yīng)該由政府來提供。在具體的供給方式上，也可以多元化。無論是政府或農(nóng)村社區(qū)直接供給，還是第三部門直接供給；無論是政府委托私人供給，還是政府補貼企業(yè)或私人供給、農(nóng)戶自己供給，等等。

[責任編輯：楊秀華]