地方政府間合作機制研究

郝秋江

摘要：從2011年國務(wù)院正式批復(fù)《成渝經(jīng)濟開發(fā)區(qū)域規(guī)劃》到2016年通過《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，可以看出中央對于成渝地區(qū)綜合發(fā)展的重視與期望。成渝地區(qū)承擔(dān)著助力一帶一路發(fā)展、協(xié)同長江經(jīng)濟帶布局、深化西部大開發(fā)等重大戰(zhàn)略規(guī)劃，未來成渝地區(qū)必將成為中國經(jīng)濟新的增長極。成渝地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展成果，離不開兩地政府的通力合作。當(dāng)前成渝地方政府間雖積極開展各種類型的政府交流與對話，卻并沒有建立起健全的政府溝通平臺與有效的政府間合作機制。

關(guān)鍵詞：成渝地區(qū)；地方政府；多維鄰近性；政府合作機制

中圖分類號：D035 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）06-0020-02

一、關(guān)于地方政府間合作的文獻評述

對于地方政府合作的研究，不少學(xué)者通過對地區(qū)間的實證調(diào)研，介紹當(dāng)前地方政府合作發(fā)展的現(xiàn)狀以及其相關(guān)內(nèi)容。比較有代表性的如，汪偉全在其研究中強調(diào)地方政府間合作是當(dāng)代公共治理必然潮流，并將當(dāng)前地方政府合作中存在的主要問題提煉為本位主義、缺乏有效合作協(xié)調(diào)機制、財政經(jīng)費分擔(dān)幾個方面。汪偉全認(rèn)為未來完善府際合作的途徑，主要應(yīng)該從政治、管理、法制三個層而進行設(shè)計與創(chuàng)新。陳瑞蓮總結(jié)珠三角區(qū)域地方政府合作的先進經(jīng)驗，提出地方政府合作的路徑與創(chuàng)新主要從合作理念、合作模式、合作機制、合作規(guī)范、合作政策五個方面進行。其他學(xué)者，如唐玲亞、韓剛、傅永超等分別以長江三角洲、東北三省、湖南省長株潭地區(qū)的區(qū)域政府合作為案例，研究表明當(dāng)前地方政府間的合作不單單是在跨域的公共政策與公共問題上進行攜手，早已廣泛地拓展到經(jīng)濟、文化、社會等廣泛領(lǐng)域。針對如何破除當(dāng)前地方政府間合作的困境，建立長效的合作機制，學(xué)者們主要強調(diào)制度創(chuàng)新，如建立區(qū)域合作協(xié)商機制、區(qū)域政府利益分享和補償機制，完善法規(guī)制度，強調(diào)契約精神等。

除了就當(dāng)前地方政府間合作制度的現(xiàn)狀以及未來發(fā)展機制進行探討以外，以周黎安、蔡嵐、楊龍為代表的學(xué)者們從不同的視角下，深入探析當(dāng)前地方政府間合作困境的緣由。周黎安提出中國地方官員“晉升錦標(biāo)賽治理模式”，認(rèn)為當(dāng)前中國政府官員的激勵模式是導(dǎo)致地方官員相互之間政治晉升的零和博弈以及區(qū)域之間惡性經(jīng)濟競爭的原因之一。這開創(chuàng)了中國地方政府合作治理研究一種新研究視角。蔡嵐則認(rèn)為區(qū)域合作的難題主要源于四個方面：集體行動的難題，囚徒博弈式的難題，公地悲劇式的難題和不完全信息狀態(tài)下協(xié)作難題。高偉生則認(rèn)為任期限制與政績要求是導(dǎo)致各地方政府不合作的根本原因。楊龍?zhí)岢龅胤秸献鲗嵸|(zhì)是行政管轄權(quán)的讓渡形成一種區(qū)域公共管理權(quán)力，地方政府間合作過程就是對于合作收益的討價還價。此外，還有許多學(xué)者從區(qū)域環(huán)境治理、區(qū)域經(jīng)濟一體化、經(jīng)濟地理等視角對地方政府間合作進行研究，為分析地方政府間合作提供了新的視角與研究工具。

當(dāng)前關(guān)于地方政府合作的研究內(nèi)容大多都是地方政府合作的概念、特征與作用等基礎(chǔ)性的研究，大多是泛泛而談。而對于地方政府合作機理的探討，學(xué)者多是從合作困境的角度進行學(xué)術(shù)研究，而從正面分析地方政府合作能夠取得成果的原因的研究并不多，關(guān)于如何構(gòu)建一個地方政府合作機制的研究成果更是少見。關(guān)于地方政府合作中哪些因素能夠促進政府間良性互動，如何構(gòu)建地方政府合作的有效機制，仍需要進一步系統(tǒng)化的研究。

二、成渝地區(qū)政府間合作現(xiàn)狀及評述

成渝地區(qū)地方政府間合作，有省際級別也有市級級別。2014年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出促進成渝城市群一體化發(fā)展。成渝城市群，橫跨四川省和重慶市，以成都、重慶兩個超大城市為雙核，是我國西部地區(qū)最大的城市群。成渝地區(qū)地處“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶的交匯處，加快成渝經(jīng)濟區(qū)和城市群建設(shè)，既是實現(xiàn)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求，也是推進川渝地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切需要。多年來，成渝兩地城市之間的競爭多于合作，使得區(qū)域一體化進程十分緩慢，城市間聯(lián)系和互動薄弱，基本還沒有形成功能結(jié)構(gòu)合理、聯(lián)系緊密的跨區(qū)域城市體系。2015年5月21日，重慶市政府與四川省政府又共同簽署《關(guān)于加強兩省市合作共筑成渝城市群工作備忘錄》，為成渝合作提供了新的機遇。該文件進一步細(xì)化了成渝兩地的合作內(nèi)容和對日協(xié)作部門，提出了成渝經(jīng)濟區(qū)到2020年的發(fā)展目標(biāo)。即兩地要在都市消費品、石化天然氣、特色資源等方而形成多維產(chǎn)業(yè)走廊，將成渝經(jīng)濟區(qū)建設(shè)為國際知名城市圈和經(jīng)濟高地。2016年3月30日國務(wù)院審議通過《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃中以強化重慶、成都輻射帶動作用為基礎(chǔ)，以創(chuàng)新驅(qū)動、保護生態(tài)環(huán)境和夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)為支撐，建設(shè)引領(lǐng)西部開發(fā)開放的城市群，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展格局。著力打造多級區(qū)域發(fā)展增長極。多年以來，川渝兩地，成渝兩地就地方合作事宜，政府間進行了充分的溝通與協(xié)調(diào)，拓展正式與非正式的交流渠道，但也要看到當(dāng)前成渝兩地地方政府溝通與合作主要是通過一系列松散的意見、規(guī)劃、協(xié)議，并沒有建立具有規(guī)范性的地方政府合作機制。

三、成渝地區(qū)政府合作的因素

縱觀學(xué)界對于我國政府間合作研究，更多的關(guān)注于區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)實施建設(shè)、公共政策配置、制度法規(guī)的構(gòu)建等這些“硬”條件，而忽視的區(qū)域內(nèi)政府主體之間地理文化的聯(lián)接性與互動交流機制等“軟”條件的建設(shè)。筆者嘗試從多維鄰近性這個全新的視角對政府間合作的因素進行探析，分析其合作發(fā)展過程中的“軟條件”。并借鑒李琳對于多為鄰近性的劃分原則，從地理臨近性、組織鄰近性以及認(rèn)知鄰近性三個方面就成渝地區(qū)政府合作因素做簡要探析。

（一）成渝地區(qū)地理鄰近性

地理鄰近性，主要指主體之間空間距離的遠(yuǎn)近性，包括絕對距離的遠(yuǎn)近和相對距離的遠(yuǎn)近，前者反映的是主體間公里里程，后者反映的是與運輸或傳播時間和成本相關(guān)的相對距離，與彼此間交通通信的通達(dá)性程度。成渝城市群為西部發(fā)展的核心經(jīng)濟地帶，具有現(xiàn)代化的交通樞紐和交通基礎(chǔ)設(shè)施。從重慶往四川的高速公路通道已有7條：成渝、渝遂、渝武、渝鄰等；從重慶往四川的鐵路通道有4條：成渝、遂渝、襄渝、達(dá)萬，均為客貨混行，并且未來成渝地區(qū)將進入高鐵時代，若干分鐘、半小時、一小時交通圈將逐步建成。一個個增長點因距離縮短而拓展，由點連線成片，隨著城市間交通網(wǎng)絡(luò)的不斷完善以及高鐵的開通，必將改變成渝地區(qū)交通沿線的城市空間布局。高效的通勤網(wǎng)絡(luò)也將大大壓縮時距離，增強地區(qū)間的可達(dá)性，強化成渝區(qū)域間經(jīng)濟腹地間聯(lián)系，減少空間交易成本。這些都將大大縮減政府間交流合作的成本，加深成渝地區(qū)的一體化程度。

（二）成渝地區(qū)組織鄰近性

組織鄰近性，指主體之間組織特征或組織所受制度約束性的相似性。組織鄰近性的強弱可以由自主權(quán)和控制權(quán)來衡量，將成員之間沒有任何聯(lián)系稱之為低組織鄰近性，而將成員固化在強關(guān)系中的科層制中稱之為高組織鄰近性。大多數(shù)組織合作都是介于這二者之間。雖然成渝地方政府間行政級別不同，但都從屬于中央政府管轄，可以看作是具有較高組織鄰近性。近年來，隨著國家對于西部大開發(fā)以及長江經(jīng)濟帶等重大戰(zhàn)略的部署，客觀上要求兩地政府協(xié)同配合，而面對成渝經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)生需求，成渝政府間也必然要走上合作發(fā)展的道路。當(dāng)前成渝地方政府間通過正式與非正式的合作交流，已經(jīng)初步建立了一套共同認(rèn)可的合作規(guī)范，這將為成渝兩地政府積極構(gòu)建完備的協(xié)調(diào)合作機制打下基礎(chǔ)。

（三）成渝地區(qū)認(rèn)知鄰近性

認(rèn)知鄰近性，是指主體間在相互溝通中表現(xiàn)的行為方式的相似性，包括語言、價值觀、知識等。成渝兩地歷史源遠(yuǎn)流長，巴蜀文化昌興久遠(yuǎn)，成渝兩地具有相似的文化傳承、風(fēng)俗習(xí)慣、語言體系，兩地民眾對巴蜀文化都有深深的認(rèn)同感，不管是從前行政區(qū)劃變更，還是現(xiàn)在成渝城市群的構(gòu)建，成渝兩地同屬一體。具有相同的語言、價值觀、社會傳統(tǒng)，也是成渝地方政府合作建立的“軟”條件之一。較強的認(rèn)知鄰近性有利于兩地政府間的溝通協(xié)作，共同的認(rèn)知觀念也避免了政府合作中可能由于文化傳統(tǒng)和風(fēng)俗習(xí)慣差異而導(dǎo)致的矛盾。

四、成渝地方政府合作機制建立

成渝地區(qū)只有通過協(xié)同發(fā)展，減少內(nèi)耗，才有可能實現(xiàn)彎道超車，成為中國內(nèi)陸地區(qū)新的經(jīng)濟增長極。通過對國內(nèi)外區(qū)域性的政府合作案例及其相關(guān)研究總結(jié)，筆者認(rèn)為構(gòu)建地方政府間合作機制主要可以從利益共享、競爭協(xié)同、文化認(rèn)同三個方面進行探索。

（一）建立利益共享機制

隨著2016年國務(wù)院通過的《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，將成渝地區(qū)的發(fā)展推向一個新臺階、新起點。在未來成渝地區(qū)如何深化改革，引領(lǐng)西部城市群發(fā)展，成為內(nèi)陸經(jīng)濟新的增長極。如何做好改革發(fā)展成果的分享工作，考驗著兩地政府的智慧。成渝資源賦存各異，各具優(yōu)勢，雙方在利用資源發(fā)展經(jīng)濟中各有所需，可以互補共享。政府間協(xié)調(diào)合作將會大大拓展經(jīng)濟發(fā)展的空間，實現(xiàn)集群式發(fā)展，跨越式提升。未來成渝各級政府要構(gòu)建合理的利益共享機制，實現(xiàn)對于發(fā)展成果的合理分配。同時做好彼此間相關(guān)政策的配套措施，科學(xué)規(guī)劃，合理引導(dǎo)，減少政府合作過程中的交易成本與協(xié)調(diào)成本，做到利益共享，成本共擔(dān)，川渝地方政府在各自的范圍內(nèi)進行有效的制度創(chuàng)新，使川渝兩地共享區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。

（二）完善競爭協(xié)同機制

當(dāng)前地方政府間合作的關(guān)鍵點就在于地方政府的態(tài)度，而地方政府的態(tài)度主要在于地方領(lǐng)導(dǎo)班子的態(tài)度。正如周黎安教授之論，當(dāng)存在“官員晉升錦標(biāo)賽”時，想要實現(xiàn)深度的地方融合發(fā)展，將會面臨極大的阻力。未來要實現(xiàn)成渝地區(qū)政府間合作機制的建立。首先應(yīng)該改革官員晉升考核機制，破除官員升遷過程唯地方政績論。要豐富官員晉升考核機制，將區(qū)域內(nèi)公共福利的提升、區(qū)域間合作發(fā)展的績效等作為影響官員晉升的要素之一。同時，針對成渝地區(qū)在一定程度上的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象，為了避免成渝地區(qū)同構(gòu)現(xiàn)象的惡化，促進成渝地區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，要科學(xué)規(guī)劃區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以兩地現(xiàn)有經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)格局為依托，強化地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與區(qū)域分工，實現(xiàn)成渝兩地優(yōu)勢互補。逐步減少政府在微觀經(jīng)濟中的調(diào)節(jié)作用，以市場為基礎(chǔ)，實現(xiàn)集群協(xié)作競爭模式，構(gòu)建良好發(fā)展生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。

（三）搭建文化發(fā)展平臺

成渝兩地政府間合作機制的搭建，不單單是政府層面或經(jīng)濟領(lǐng)域的合作交流，更應(yīng)該是全方位多渠道的互動合作。成渝兩地歷史源遠(yuǎn)流長，巴蜀文化昌興久遠(yuǎn)，兩地政府以區(qū)域整體利益為依托，將政府間合作拓展到民間，運用組織和制度資源去推動區(qū)域文化一體化，形成兩地間互動交流的熱烈環(huán)境，塑造成渝一體的社會局面。同時，推進成渝區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)和社會服務(wù)的一體化和無縫化，實現(xiàn)兩地教育、文化、體育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)一體化；公交、地鐵、通信等社會服務(wù)的無縫化，實現(xiàn)成渝間文化一體、制度一致的良好社會文化平臺。

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[責(zé)任編輯：金永紅]