我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)探究

蔣　源　龔致宇　馬昌焜

(中南大學(xué)商學(xué)院，湖南　長(zhǎng)沙　410083)

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我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)探究

蔣源龔致宇馬昌焜

(中南大學(xué)商學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410083)

摘要：改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)性用地流轉(zhuǎn)交易中暴露出的監(jiān)管缺失、手續(xù)繁瑣、損害農(nóng)民利益等問題愈來愈明顯，因此，2013年以來，中央推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易逐步并入城市建設(shè)用地市場(chǎng)，最終建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，政府在全國(guó)選取了33個(gè)縣進(jìn)行試點(diǎn)。本文選取了試點(diǎn)中出現(xiàn)的較有代表性的改革模型進(jìn)行比較，分析利弊，并對(duì)于未來農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)性用地的改革提供建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地；土地流轉(zhuǎn)；土地改革

一、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)方式及案例

通過對(duì)于試點(diǎn)情況的調(diào)查和資料搜集整理，我們發(fā)現(xiàn)在試點(diǎn)的地區(qū)中，主要的交易方式有市場(chǎng)交易、競(jìng)拍出讓、成立管理公司出讓等，而主要的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方式有土地租賃、土地入股、土地信托等。

市場(chǎng)交易是指農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)土地直接進(jìn)入當(dāng)?shù)赝恋亟灰资袌?chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。例如上海市松江區(qū)在2016年2月頒發(fā)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市“1+5”配套文件。根據(jù)文件，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)行與國(guó)有建設(shè)用地同等入市制度，在上海市統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)內(nèi)進(jìn)行，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一平臺(tái)、統(tǒng)一監(jiān)管。通過對(duì)上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局和上海土地交易市場(chǎng)的公告文件的瀏覽，上海市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市流程如圖1：

圖1　土地出讓流程圖

以此次上海市松江區(qū)永豐街道新城主城H單元H30-01號(hào)地塊(農(nóng)村集體建設(shè)用地)轉(zhuǎn)讓為例，此次農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓的出讓人為上海市松江區(qū)永豐地區(qū)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社。

根據(jù)出讓公告規(guī)定，中華人民共和國(guó)境內(nèi)的自然人、法人和其他組織，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，均可申請(qǐng)參加競(jìng)買。競(jìng)買方式既可以獨(dú)立競(jìng)買也可以聯(lián)合競(jìng)買。此次土地出讓總共有3家合格競(jìng)買人：上海松江新城建設(shè)工程服務(wù)有限公司、上海松江方松建設(shè)投資有限公司、上海新松江置業(yè)(集團(tuán))有限公司。

此次競(jìng)買保證可以通過兩種方式提供：保證金形式和保函形式。保證金或保函保額為人民幣2726萬(wàn)元。

此次土地出讓于2016年2月3日在上海土地交易市場(chǎng)競(jìng)買成功，競(jìng)得人為上海松江新城建設(shè)工程服務(wù)有限公司，起始價(jià)格和成交價(jià)格均為5452萬(wàn)元。

特點(diǎn)：此次上海市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)直接采用上海市國(guó)有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法規(guī)，做到“一步”入市，政府無需花費(fèi)大量精力準(zhǔn)備指導(dǎo)辦法。

競(jìng)拍出讓則是指土地通過競(jìng)標(biāo)或者拍賣的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。例如2015年11月在甘肅省隴西縣舉行的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作首次交易會(huì)上，鞏昌鎮(zhèn)農(nóng)機(jī)修配站的4畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，從120萬(wàn)元起拍，經(jīng)多輪競(jìng)標(biāo)人激烈爭(zhēng)奪，最終以214萬(wàn)元的價(jià)格成功出讓。

成立管理公司出讓是指成立管理公司統(tǒng)一管理該地區(qū)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地來進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的方式，該種方式多用于當(dāng)?shù)丶w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地單個(gè)地塊較小、土地較為分散需要整合的情況。例如2016年2月四川郫縣掛牌成交當(dāng)?shù)氐诙诩w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，該宗地位于郫縣三道堰鎮(zhèn)程家船村十四社，入市主體為“郫縣程家船資產(chǎn)管理有限公司”，面積14.9437畝，規(guī)劃用途為村莊產(chǎn)業(yè)用地。

圖2　成立管理公司的土地出讓流程

2016年2月6日，郫縣掛牌成交第二宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，將零星、分散的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)整集中入市的途徑。該地位于郫縣三道堰鎮(zhèn)程家船村十四社，入市主體為“郫縣程家船資產(chǎn)管理有限公司”，面積14.9437畝，規(guī)劃用途為村莊產(chǎn)業(yè)用地，成交價(jià)73.33萬(wàn)元/畝，總價(jià)1095.82萬(wàn)元。

根據(jù)《郫縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配指導(dǎo)意見》，郫縣確定該宗入市土地增值收益分配以“二八開”為基準(zhǔn)原則。將20%的土地收益按股東人數(shù)進(jìn)行現(xiàn)金分配；余下的80%作為集體公積金和公益金，其中50%作為集體資產(chǎn)管理公司公積金，用作村級(jí)資產(chǎn)再投資和公共資源配套優(yōu)化，并在公司股權(quán)中量化到股東，另外30%作為公益金，用于村級(jí)公共福利。

特點(diǎn)：突破土地區(qū)位束縛，釋放潛在價(jià)值

郫縣能夠突破土地區(qū)位條件的束縛，農(nóng)民集體將增加掛鉤指標(biāo)流轉(zhuǎn)與集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押、作價(jià)入股等方式結(jié)合起來，盤活并凸顯了當(dāng)?shù)氐募w建設(shè)用地價(jià)值，釋放較大的土地價(jià)值，因此農(nóng)民集體通過流轉(zhuǎn)獲得更大的收益。

在此對(duì)于這三種的交易方式在組成要素、參與方地位、優(yōu)缺點(diǎn)這些方面進(jìn)行了比較(表1)。

表1　土地出讓方式比較

堅(jiān)持公有制為主體，是我們進(jìn)行農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革的根本依據(jù)，因此對(duì)于土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓主要包含土地租賃、土地入股、土地信托這幾種方式。

土地租賃是指以租賃方式使集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。例如2015年12月山西省澤州縣通過土地租賃方式向科沃商貿(mào)有限公司出租了23.5畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，租賃期限20年，每年租金為11.75萬(wàn)元。

土地入股則指以土地使用權(quán)參與土地使用公司股份，以此使土地入市的方法。例如2015年5月四川省內(nèi)江市東興區(qū)柳橋鄉(xiāng)敬老院與四川華西綠舍精城建材有限公司正式簽訂了《內(nèi)江市東興區(qū)柳橋鄉(xiāng)集體建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)(入股)聯(lián)營(yíng)合同》，將敬老院集體建設(shè)用地成功作價(jià)聯(lián)營(yíng)，土地作價(jià)聯(lián)營(yíng)面積25.02畝，聯(lián)營(yíng)年限15年，作價(jià)聯(lián)營(yíng)價(jià)格129萬(wàn)元。

土地信托是針對(duì)以信托方式將土地委托給信托機(jī)構(gòu)或者資產(chǎn)管理公司管理。雖然現(xiàn)在暫無集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)使用嚴(yán)格意義上的信托方式，但是根據(jù)之前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的嘗試，土地信托擁有較好的可行性。

二、目前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

(一)信息不對(duì)稱增加交易風(fēng)險(xiǎn)

土地流轉(zhuǎn)交易的一方如果能夠利用多于另一方的信息使自己受益而對(duì)方受損時(shí)，信息劣勢(shì)的一方便難以順利地做出買賣決策，于是價(jià)格便隨之扭曲，并失去了平衡供求、促成交易的作用，進(jìn)而導(dǎo)致市場(chǎng)效率的降低。

(二)收益分配不合理

現(xiàn)行的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的收益分配，基本上是誰(shuí)流轉(zhuǎn)、誰(shuí)受益。因集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)人是集體，農(nóng)戶個(gè)人難以真正從中受益。

(三)土地流轉(zhuǎn)效率有待提高

根據(jù)《2015中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》，截至2015年底，中國(guó)完成了69宗758.33畝農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。平均每宗交易涉及土地面積接近11畝。

村鎮(zhèn)當(dāng)?shù)赝恋卣w處于分割狀態(tài)，單獨(dú)交易為主。想獲得大量經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的企業(yè)團(tuán)體有時(shí)候不得不面對(duì)土地分別拍賣競(jìng)價(jià)的過程，變相增加了交易成本，降低流轉(zhuǎn)效率。村鎮(zhèn)政府對(duì)庫(kù)存土地利用率需要更好規(guī)劃，加快土地整體入市。

(四)尋租環(huán)節(jié)減少出讓方收益

現(xiàn)在的集體所有制在很多地方是村長(zhǎng)、村委會(huì)決定，集體所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)不太清楚。此外，制度上對(duì)能否抵制各強(qiáng)行征收行為不明確，在地方土地財(cái)政利益驅(qū)動(dòng)下，可能濫用職權(quán)來進(jìn)行尋租，獲取非法的收益。在土地流轉(zhuǎn)過程，村鎮(zhèn)政府、中介機(jī)構(gòu)、投資者都易產(chǎn)生尋租行為。

三、針對(duì)流轉(zhuǎn)過程中存在問題的解決方案

(一)建立土地分級(jí)定價(jià)制度

為了保證土地價(jià)格的真實(shí)，試點(diǎn)地區(qū)可以參考郫縣的做法，將農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地按照土地位置、土地用途、土地大小等標(biāo)準(zhǔn)分為一類、二類、三類三個(gè)級(jí)別分別定價(jià)，防止土地交易中因信息不對(duì)稱出現(xiàn)欺詐或使土地所有集體的利益受到損傷。

(二)建立以土地交易所、土地管理公司方法為主的，零星拍賣為輔的農(nóng)村集體 經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方案。

針對(duì)中大型城市、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，可以使用或建立大型的土地交易市場(chǎng)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；針對(duì)中小城市，可以建立一家或多家土地管理公司，或使用該省、自治區(qū)的土地交易市場(chǎng)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；針對(duì)因特殊情況產(chǎn)生的單片地塊，可以采用普通拍賣的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

(三)政府積極參與土地流轉(zhuǎn)的過程

完善或建立一套覆蓋土地流轉(zhuǎn)全過程的法律援助及糾紛處理制度，包括：交易前的現(xiàn)場(chǎng)勘查答疑，交易過程中合同訂立的指導(dǎo)，交易后地塊使用的輔助和爭(zhēng)議糾紛的復(fù)議、仲裁、訴訟的一整套體系。

(四)建立健全監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制

首先，完善以各地國(guó)土資源部門為監(jiān)管主體，土地出讓全過程為監(jiān)管客體的行政監(jiān)管機(jī)制：對(duì)于區(qū)域性的交易所由省、直轄市、自治區(qū)一級(jí)的國(guó)土資源廳進(jìn)行監(jiān)管；對(duì)于各地成立的土地管理公司，公司日常經(jīng)營(yíng)按照《公司法》等法規(guī)接受工商稅務(wù)等部門監(jiān)管，但公司的土地出讓交易歸各地國(guó)土資源局監(jiān)管并且每次出讓前需要報(bào)備；對(duì)于普通拍賣方式，由各地國(guó)土資源局進(jìn)行監(jiān)管，在出讓前需向國(guó)土資源部門進(jìn)行申報(bào)審核。其次，允許土地出讓方、土地需求方及其他組織個(gè)人進(jìn)行自律性監(jiān)管和第三方監(jiān)督。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，各地的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地試點(diǎn)取得了重大的突破，探索出了許多適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)條件的流轉(zhuǎn)模式，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益。但同時(shí)我們也不能忽視試點(diǎn)過程中出現(xiàn)的一些監(jiān)管漏洞、權(quán)力尋租等問題。一定要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)中相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)，確保集體權(quán)益得到有效的保護(hù)，避免各種矛盾糾紛的產(chǎn)生，保證土地流轉(zhuǎn)制度的順利建立，從而緩解建設(shè)用地的緊張現(xiàn)象，提高集體收益，保障農(nóng)村集體的各項(xiàng)土地合法權(quán)益，從根本上保證農(nóng)村集體土地市場(chǎng)的未來發(fā)展道路更加長(zhǎng)遠(yuǎn)和穩(wěn)健。

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