新形勢下如何推進基層審計機關(guān)審計職業(yè)化建設(shè)

饒志榮 郭自元

黨的十八大以來，黨中央在治國理政方面進行了一系列新的改革實踐和探索。國家審計是國家治理的重要組成部分，國家治理的目標決定了國家審計的方向。特別是在“中國經(jīng)濟新常態(tài)”提出后，國家審計的使命、定位、環(huán)境、要求等均發(fā)生深刻變化，給審計工作帶來了很多挑戰(zhàn)。其中最大的挑戰(zhàn)就是對審計人員的專業(yè)和素質(zhì)有著更高的標準和要求，而普通人員并不具備相應(yīng)的勝任能力，這就要求對審計工作的職業(yè)化建設(shè)進行實質(zhì)性探索并加以完善。審計職業(yè)化建設(shè)作為提高審計隊伍整體素質(zhì)的重要保障，已成為審計發(fā)展的趨勢。

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋。強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。探索省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理。推進審計職業(yè)化建設(shè)。”

《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》（國發(fā)[2014]48號）要求“著力提高審計隊伍的專業(yè)化水平，推進審計職業(yè)化建設(shè)，建立審計人員職業(yè)保障制度，實行審計專業(yè)技術(shù)資格制度，完善審計職業(yè)教育培訓(xùn)體系，努力建設(shè)一支具有較高政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)、作風過硬的審計隊伍。審計機關(guān)負責人原則上應(yīng)具備經(jīng)濟、法律、管理等工作背景。招錄審計人員可加試審計工作必需的專業(yè)知識和技能，部分專業(yè)性強的職位可實行聘任制?！?/p>

以上兩份綱領(lǐng)性文件都明確提出要推進審計職業(yè)化建設(shè)，這在中國審計發(fā)展史上還是第一次。由此可見，推進審計職業(yè)化建設(shè)是當前中國審計制度改革的重要內(nèi)容，是未來審計隊伍建設(shè)的發(fā)展方向，是全面推進依法治國對現(xiàn)代審計體制的必然要求。隨著審計事業(yè)的加速發(fā)展和審計制度改革的不斷深入，推進審計職業(yè)化建設(shè)已成為審計理論與實踐的一個重要課題。筆者僅就審計職業(yè)化的概念、意義與推進措施，談?wù)剛€人的幾點初淺看法。

一、審計職業(yè)化的概念和基本內(nèi)涵

1.審計職業(yè)化的概念就是審計工作狀態(tài)的標準化、規(guī)范化、制度化。即國家以制度的形式，規(guī)范國家審計機關(guān)人員的職業(yè)標準、職業(yè)責任、職業(yè)意識、職業(yè)技能、職業(yè)待遇、職業(yè)道德和職業(yè)地位。

2.審計職業(yè)化的基本內(nèi)涵，體現(xiàn)在兩個層面：一是特有的審計職業(yè)狀態(tài)。包括審計職業(yè)專門的知識結(jié)構(gòu)、特殊的技能方法、特定的社會地位、獨特的思維模式等；二是完備的職業(yè)制度體系。包括職業(yè)準入制度、資格考試制度、職業(yè)等級制度、職業(yè)激勵制度、職業(yè)教育制度、職業(yè)道德制度、執(zhí)法責任制度等。

推進審計職業(yè)化建設(shè)是黨中央和國務(wù)院對完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)的重大部署，既是適應(yīng)審計事業(yè)發(fā)展的緊迫需要，又是一項長期的系統(tǒng)工程，意義非常重大。

二、推進審計職業(yè)化建設(shè)的意義

1.審計職業(yè)化建設(shè)是實施依法治國基本方略的客觀需要。在法治社會中，審計人員作為國家公權(quán)力的行使者，承擔著保護國家財產(chǎn)、維護人民利益、伸張公平正義，維護經(jīng)濟秩序的重要職責，成為正義的象征、公平的化身和良法的守護神，理應(yīng)具備良好的職業(yè)操守和專業(yè)能力，需要特殊的職業(yè)要求。如果沒有扎實的專業(yè)知識，不是查核問題的能手、分析研究的高手，就無法提出具有建設(shè)性的審計建議，也就不能適應(yīng)社會對審計監(jiān)督的需求，審計服務(wù)國家治理的目標也就難以實現(xiàn)。

2.審計職業(yè)化建設(shè)是完善中國現(xiàn)代審計制度的內(nèi)在要求。審計職業(yè)化的推進過程，實質(zhì)上就是審計人員管理制度現(xiàn)代化的改革過程。審計職業(yè)化制度是審計制度的重要組成部分，也是審計制度得以貫徹執(zhí)行的基礎(chǔ)。審計監(jiān)督是一項政策性、專業(yè)性、技術(shù)性很強的工作，直接關(guān)系到國家經(jīng)濟治理的成敗效果，推進審計職業(yè)化建設(shè)，就是要建立與審計監(jiān)督作用地位相適應(yīng)的審計職業(yè)制度。即符合審計特點的審計職業(yè)管理制度、審計職業(yè)任職資格制度、審計職業(yè)教育培訓(xùn)制度、審計職業(yè)保障制度等，有計劃地提高審計人員的職業(yè)道德、專業(yè)化素質(zhì)和職業(yè)勝任能力。

3.審計職業(yè)化建設(shè)是保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)的必然選擇。

對于審計機關(guān)來說，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，就是要減少政府干預(yù)和部門羈絆，實現(xiàn)對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任的審計監(jiān)督全覆蓋；對于審計人員來說，就是要當好公共資金的守護者、國家利益的捍衛(wèi)者，貫徹落實這些要求，需要進一步完善包括審計職業(yè)化制度在內(nèi)的各項審計制度，為審計機關(guān)和審計人員依法獨立履行審計監(jiān)督權(quán)提供堅實的制度保障，有利于激勵和增強審計人員責任感和使命感，有利于培養(yǎng)和建設(shè)一支業(yè)務(wù)精湛、勇于擔當、堅持原則、依法履責的審計鐵軍。

4.審計職業(yè)化建設(shè)是創(chuàng)新審計方式方法提升審計質(zhì)量的重要途徑。

在全面推進依法治國的背景下，國家對審計監(jiān)督的依賴度與關(guān)注度在日益提高，傳統(tǒng)的審計方式方法，已不能夠適應(yīng)審計事業(yè)發(fā)展的需要，必須大力推進審計方式方法創(chuàng)新。特別是績效審計、生態(tài)審計、自然資源資產(chǎn)離任審計、聯(lián)網(wǎng)審計等現(xiàn)代審計概念的出現(xiàn)，不僅需要在審計方式方法上勇于創(chuàng)新，而且需要更多的專業(yè)審計人才承擔此重任。審計署提出，要用信息化推動審計技術(shù)方法創(chuàng)新，積極推進聯(lián)網(wǎng)跟蹤審計。要實現(xiàn)這一目標，急需培養(yǎng)和造就一批具備職業(yè)化能力的專業(yè)審計人才隊伍。

三、推進審計職業(yè)化的具體措施

1.必須盡快落實省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理政策。

當前，在現(xiàn)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制下，上級審計機關(guān)主要負責對下級審計機關(guān)進行審計業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，卻不能給予下級審計機關(guān)在機構(gòu)設(shè)置、人員編制、審計經(jīng)費、干部提拔等方面更多的直接支持。地方審計機關(guān)作為地方政府組成部門，人財物完全在地方政府掌控之中，這使得地方審計機關(guān)不得不面對來自各方面的干擾，職業(yè)化建設(shè)的成效主要取決于當?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)對審計工作的理解和重視程度，地方審計機關(guān)在審計工作中經(jīng)常面臨兩難選擇，一方面要查處被審單位財政收支中違法違規(guī)問題，另一方面還要維護地方利益，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，地方審計機關(guān)逐漸顯現(xiàn)地方政府“內(nèi)審部門”的特征，在監(jiān)督同級政府行為方面難于有大的作為，究其原因還是現(xiàn)行管理體制限制了地方審計機關(guān)的獨立性。因此，要推進審計職業(yè)化建設(shè)，首先就要啟動地方審計機關(guān)管理體制改革，盡快落實省以下審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理的政策，掃除地方審計機關(guān)推進審計職業(yè)化建設(shè)的體制障礙。

2.建立嚴格的審計職業(yè)準入制度，優(yōu)化審計人員的職業(yè)資質(zhì)。

建立全國統(tǒng)一的審計職業(yè)化標準，根據(jù)審計業(yè)務(wù)所涉及的知識結(jié)構(gòu)與實務(wù)技能的需要，分門別類設(shè)置若干系列的審計職業(yè)標準，嚴格把好審計職業(yè)準入關(guān)，基層審計機關(guān)新招錄公務(wù)員，堅持凡進必考，分類招錄。應(yīng)屆畢業(yè)生報考條件為：第一，大學(xué)本科學(xué)歷，第二，專業(yè)與審計工作相關(guān)。社會在職人員報考條件為：第一，應(yīng)當具有大學(xué)本科以上文化程度，30周歲以下，第二，取得與審計工作相關(guān)的中級以上專業(yè)技術(shù)資格證書。通過調(diào)入方式進入審計機關(guān)擔任副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及以下的人員條件為：第一，調(diào)入前就是公務(wù)員，35周歲以下，第二，具有大學(xué)本科以上文化程度，第三，具有5年以上從事與審計工作相關(guān)的財經(jīng)、法律、計算機、工程、管理等方面的工作經(jīng)歷。

3.建立審計職業(yè)等級劃分制度，在崗審計人員實行分類管理。

審計是一項專業(yè)性很強的工作，為了提高廣大審計人員職業(yè)待遇，確保審計人員的職業(yè)榮譽感，以吸引更多優(yōu)秀人才從事審計職業(yè)工作，要建立完善審計職業(yè)等級劃分制度，這是審計職業(yè)保障的重要舉措，在崗審計人員可以實行分類管理，具體分為審計專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員和審計綜合管理類公務(wù)員。審計專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員等級可分為審計員、助理審計師、審計師、高級審計師和審計專家五個等級，對取得與審計工作相關(guān)的其它專業(yè)技術(shù)資格的審計人員，可以參照上述等級，劃分相應(yīng)的技術(shù)職業(yè)等級?？梢蕴剿鹘⒓夹g(shù)職務(wù)序列和行政職務(wù)序列并行的工資制度，這無疑會激勵和增強廣大審計人員干好審計工作的信心和決心，從而進一步推動審計職業(yè)化建設(shè)，專業(yè)技術(shù)職務(wù)與行政級別掛鉤，如審計專家可確定為正副司局級審計員，高級審計師可確定為正副縣處級審計員，審計師可確定為正科級審計員，助理審計師可確定為副科級審計員，審計員可確定為科員。

4.建立審計項目審計組長負責制，強化審計工作的獨立性。

修改相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，建立審計項目審計組長負責制，重新定義各級地方審計機關(guān)審計組長的權(quán)限和責任。取消審計項目中分設(shè)組長與主審的狀況，審計項目業(yè)務(wù)質(zhì)量由審計組長負總責，組長行政權(quán)與業(yè)務(wù)權(quán)和部門負責人完全一致，審計項目由組長直接向?qū)徲嫏C關(guān)負責，減少組長來自所在部門和審計組內(nèi)的各種阻力，增強審計組長對審計項目的使命感。審計項目出現(xiàn)質(zhì)量問題，首先追究組長責任，改變以往審計項目審計責任歸屬不清的局面，將審計風險責任改由組長直接承擔，明確審計組長執(zhí)法主體責任，促其積極履行組長職責，正確行使組長職權(quán)。在審計實施過程中，審計組長對審計組成員編制的審計工作底稿擁有審核權(quán)，在項目實施方法與技巧上有決定權(quán)，突出審計組長在審計業(yè)務(wù)工作中的主導(dǎo)性。嚴格審計組長任職資格考試考核制度，對審計組長給予一定的政治和經(jīng)濟待遇，設(shè)立組長任職級別和崗位津貼，實現(xiàn)權(quán)、責、利三者相統(tǒng)一的審計組長負責制。

5.建立審計職業(yè)培訓(xùn)制度，保持審計人員的職業(yè)技能水平。

建立審計職業(yè)培訓(xùn)制度，要以戰(zhàn)略的眼光審視國家審計的發(fā)展趨勢，分析現(xiàn)有審計人員的年齡結(jié)構(gòu)和素質(zhì)狀況，有針對性地提出培訓(xùn)計劃、培訓(xùn)科目、培訓(xùn)方案和培訓(xùn)目標。審計職業(yè)培訓(xùn)制度是伴隨審計人員職業(yè)生涯的常態(tài)化培訓(xùn)機制，旨在不斷提高審計人員的專業(yè)理論水平和業(yè)務(wù)技能，要側(cè)重更新知識、提高能力的在職培訓(xùn)和專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，著力培養(yǎng)一批查核問題的能手、分析研究的高手、計算機應(yīng)用的強手、精通管理的行家里手；盡可能做到業(yè)務(wù)培訓(xùn)與項目審計實踐相結(jié)合，審計什么項目，培訓(xùn)什么內(nèi)容，以提高實戰(zhàn)能力為主，采用多元化教學(xué)法開展專題培訓(xùn)和審計業(yè)務(wù)經(jīng)驗交流，增強培訓(xùn)的實用性和針對性。

總之，根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件（中辦發(fā)[2015]58號）的規(guī)定，推進審計職業(yè)化建設(shè)是提升審計干部隊伍的政治素質(zhì)和專業(yè)能力的重要舉措，基層審計機關(guān)職業(yè)化建設(shè)的目標，就是要積極探索建立分類科學(xué)、權(quán)責一致的審計人員管理制度和職業(yè)保障機制，重新構(gòu)建基層審計機關(guān)管理體制和機制，全力打造一支政治強、紀律嚴、作風優(yōu)、業(yè)務(wù)精的審計鐵軍，以適應(yīng)新形勢下社會公眾對審計工作的期盼。