美國學區(qū)制管理的體制及其啟示

王悅 王雁

摘 要美國學區(qū)化管理已有近200年的歷史，本文從美國學區(qū)布局、學區(qū)制機構設置和學區(qū)制資源配置三個方面介紹了美國學區(qū)化管理的概況，深入分析了美國學區(qū)制進程的發(fā)展給社會帶來的利弊問題，并結合我國當前學區(qū)制改革現(xiàn)狀，為我國學區(qū)制發(fā)展提出切實可行的發(fā)展建議。

學區(qū)制管理體制 學區(qū)制改革 啟示

教育硬件設施和教師質量的不均衡分布導致我國義務教育水平發(fā)展失衡，進而引發(fā)了“擇校熱”“擇班熱”等問題。為從根源上解決我國義務教育發(fā)展不均衡的問題，中共中央十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出：我國在義務教育階段試行學區(qū)制改革。此后，我國多個地區(qū)進入學區(qū)制改革的“試水”階段[1]。所謂學區(qū)制，就是將中小學按照一定的地理位置劃分成不同學區(qū)進行分片式管理。在同一學區(qū)內的學?？梢陨钊牒献鳌⑾嗷ソY盟，通過橫向合作使教師跨校交流、共同教研，打破了學校間的壁壘，從而在中心拉動、以強帶弱的策略下實現(xiàn)教育均衡發(fā)展；通過縱向合作可以延長教育生態(tài)鏈，使義務教育更加系統(tǒng)化和立體化。目前，我國學區(qū)制改革正處于探索階段，積極借鑒美國學區(qū)管理經驗，對推動我國學區(qū)制改革具有重要意義。

一、美國學區(qū)的布局

1.美國學區(qū)的布局

美國學區(qū)的劃分多由歷史原因形成，沒有統(tǒng)一的標準。本世紀初，美國共有15000多個學區(qū)[2]，在不同學區(qū)中，學校的數(shù)量有較大差異，規(guī)模大的學區(qū)有上百所學校，規(guī)模小的學區(qū)只有一所甚至沒有學校，因此身處該學區(qū)的學生要到臨近學區(qū)上學。19世紀末期，為平衡各學區(qū)學校的數(shù)量和辦學質量，學區(qū)間開始進行大規(guī)模的合并、重組，隨之帶來了學校的合并與重組。在這一時期，學區(qū)改革者受工業(yè)革命“規(guī)模效益”的影響，認為規(guī)模大的學校不但可以為學生提供更好的教學設備、豐富的教學活動，還可以集中教師資源，減低生均費用[3]。然而，以平衡學區(qū)間教育差距、增強學校辦學質量為目的的學區(qū)、學校合并卻沒有帶來良好的效益。在教育經費上，政府不但沒有像預想的那樣節(jié)省開支，反而因大量購買設備、發(fā)放學生交通補貼、發(fā)放管理人員工資等增加了財政撥款[4]。在教學質量上，雖然學區(qū)或學校的合并、重組使師資水平整體上有了一定提高，可學生的學業(yè)成績不但沒有提高，反而出現(xiàn)輟學率增加、校園暴力事件增多等問題。分析其原因可能與學生的家庭經濟狀況有關，合并學區(qū)或學校的地區(qū)大多是農村地區(qū)。有研究顯示：在大規(guī)模的學校中，貧窮與學習成績不佳之間的關系會強化十倍左右[5]。所以對于經濟條件較為落后的農村，學校的規(guī)模越大學生的成績越差，而在規(guī)模較小的學校，學生被關注程度增加，師生交流次數(shù)增多，降低了貧窮因素對學生學習的不良影響。

2.對我國學區(qū)布局的啟示

2015年，中國教育在線對中國近20年的教育數(shù)據(jù)進行整理后發(fā)布了《2015年基礎教育發(fā)展調查報告》。報告數(shù)據(jù)顯示，我國小學學校數(shù)量從1997年至2014年減少了43萬所，整體降幅達68%。初中學校由2001年的6.6萬所降至2014年的5.3萬所[6]。同樣面臨著中小學布局調整問題的我們，應該汲取美國的經驗，合理規(guī)劃，找到優(yōu)化學區(qū)布局方案的捷徑。

（1）優(yōu)化學區(qū)內部劃分

美國學區(qū)的劃分多是由歷史原因形成，導致各學區(qū)內學校數(shù)量、質量有較大差異。所以，在我國學區(qū)劃分時要綜合考慮多種因素，如地區(qū)的經濟發(fā)展水平、學校數(shù)量、教師質量等等，實現(xiàn)各學區(qū)內學校強弱搭配、硬件資源均衡分布。

農村一直是教育質量薄弱地區(qū)，美國農村地區(qū)學校合并的舉措并未取得良好效果，其可能的原因之一是將同一水平的學校相合并。筆者認為，如果學區(qū)布局調整時仍然將農村囿于自己的圈子內，不但無法打破城鄉(xiāng)教育質量現(xiàn)狀，反而會拉大城鄉(xiāng)教育質量的差距，因此，我國在學區(qū)布局調整時如果能將臨近農村的城市學區(qū)與農村學區(qū)合并，讓城市學區(qū)起到中心拉動作用，使學區(qū)內部升級，將會提高農村的教育質量水平。

為了不斷推進學區(qū)各學校間的積極影響，我們要有“動態(tài)學區(qū)”的觀念。各學區(qū)經過年復一年的發(fā)展，有的學區(qū)由弱變強，有的學區(qū)可能沒有明顯變化。因此，為了保障各個學校教學質量的提升，我們可以每隔幾年對學區(qū)布局重新調整，保持學區(qū)持久的活力。

（2）積極提高小型學校辦學質量

美國在學區(qū)布局調整過程中，大規(guī)模融合小型學校的措施不但沒有提高學校升學率，反而出現(xiàn)了輟學率升高、暴力事件增加等問題，進一步加大了貧富家庭學生的學業(yè)成就差距。由此可見，一味地追求“規(guī)模效益”并未給學校和學生帶來真正的益處，尤其在貧困地區(qū)。小規(guī)模學校具有其獨特的優(yōu)勢，如利于教師個別化指導、便于增進生生及師生間的情感交流等。如果學校在積極發(fā)揮其優(yōu)勢的基礎上，將工作重心轉變?yōu)樘岣呓處熃逃虒W水平，這些學校同樣會具有很好的辦學效益。

二、美國學區(qū)制的機構設置

1.美國學區(qū)制的機構設置

學區(qū)是州的最基層教育行政單位，直接負責管理學校事務，也是學生上學的區(qū)域單位[8]。學區(qū)的機構主要由學區(qū)教育委員會、學區(qū)教育局、督學和基層學校組成。

學區(qū)教育委員會是民主參與基層管理的單位之一，美國學區(qū)教育委員會成員由當?shù)鼐用襁x舉產生，一般由3～9人組成，任期2～6年。在委員會成員中有一定比例的非教育行業(yè)人員，這極有利于教育界與其他行業(yè)的溝通[9]。這些委員會成員都是兼職的，一般無薪酬。學區(qū)委員會擁有相對獨立的財政權、人事權、課程權等，具有如下職能：第一，征收地方教育經費并做出預算；第二，規(guī)劃學區(qū)內教育發(fā)展，制定教育政策與計劃；第三，監(jiān)管地方中小學教育，裁決教育糾紛；第四，具有人事管理權，可甄選、聘用學區(qū)內學校教育人員；第五，對外宣傳教育信息，使學區(qū)內居民了解學區(qū)教育狀況[10]。

學區(qū)教育委員會的執(zhí)行機構是學區(qū)教育局。教育局主要負責收集、分析學區(qū)內各級學校的數(shù)據(jù)，上交學區(qū)委員會以便他們調整教育計劃、制定教育政策。

學區(qū)督學是學校教育委員會的首席執(zhí)行官，同時也是卓越的教育建議者，扮演學校管理者的角色，督學要積極推進學校改革發(fā)展，是學校管理領導成員[11]。

2.對我國學區(qū)制機構設置的啟示

目前，我國的學區(qū)制管理模式多樣化。北京已有3～4種學區(qū)制管理體制，東城區(qū)不設立專職的學區(qū)管理機構，而是采用校際聯(lián)盟的方式使學區(qū)內各學校輪流管理學區(qū)教育事務，建立校長“輪值主席制”。朝陽、海淀在學區(qū)內建立獨立的教育管理機構，成為區(qū)教委與學校間溝通的橋梁，建立“區(qū)-學區(qū)-學?！比壒芾砟Ｊ絒12]。目前，我國的學區(qū)制管理模式還處于探索階段，管理模式的多樣化有利于我們逐步摸清不同模式的利弊，但在學區(qū)制管理的初級階段，我國存在著一些諸如學區(qū)職能難以界定、學區(qū)管理難以開放等難題。積極借鑒美國較為成熟的學區(qū)化管理體制可以對我國目前的體制進行完善，具有一定的現(xiàn)實意義。

（1）明確學區(qū)各層管理機構和行政人員的權責

美國各級教育機關的職能詳實明確，各層級機構間的職能環(huán)環(huán)相扣、承上啟下，不沖突、不重疊，大大提高了機構管理的效率和勞動力使用價值。同樣，對于我國學區(qū)的各部門，應該有明確的條文規(guī)定其職責和權力。尤其是在原有的行政結構基礎上整合改建新的機構時，原有的工作人員很容易模糊自己的權責。如北京東城區(qū)將教委部分工作的主要負責人安排到學區(qū)擔任管理委員會主任；將中小學校長輪流賦予“學區(qū)長”的職銜；將一些辦公室合并為學區(qū)管理機構等。在這種情況下要避免學區(qū)的職能與其他行政管理科室重疊，明確機構人員新的權責以避免機構運行效率低、機構及工作人員空設等問題。

（2）美國的學區(qū)具有相對獨立的權力

美國學區(qū)委員會雖然受州政府的管制，但是在不違背上級教育部門的教育政策和要求下，具有相對獨立的人事權、財政權、課程權，能夠全權管理學區(qū)內的教育事務。

在我國學區(qū)化管理改革中，賦予學區(qū)一定的權力才能使其能動地改善目前教育中存在的弊端。如賦予其人事權可以讓學區(qū)自由調度內部的教師，加強優(yōu)質師資流動；賦予其財政權可以讓學區(qū)自行擬定學校預算以開展各種研討活動等。如果不賦予學區(qū)一定的權力卻又要學區(qū)自己對其教育質量負責，則會使學區(qū)領導班子處于“心有余百力不足”的艱難處境。同時要注意在賦予學區(qū)權力時要盡量集中權力，避免出現(xiàn)權力下放過于分散以致難以監(jiān)管的情況，阻礙教育整體布局的進展。

（3）積極吸納社會力量共同促進學區(qū)發(fā)展

通過居民選舉使具有高度的責任心、從事不同工作領域的社會人士作為學區(qū)教育委員會成員為學區(qū)制管理帶來諸多益處，突出體現(xiàn)在以下三大方面：第一，不同學科背景的社會人士都有自己的“一技之長”，他們不同的視角可以為學區(qū)的教育決策提出更為科學、全面的建議；第二，教育部門之外的社會人士參與到學區(qū)的各種事務中，使學區(qū)權力的行使更加公開透明化，便于受社會各界人士監(jiān)督；第三，學區(qū)內不同工作領域人員的參與，加強了教育與社會各行各業(yè)的聯(lián)系，便于社會為學生提供更多教育支持。同時，也使教育的發(fā)展與其他行業(yè)相輔相成，促進了教育與其他領域的整體發(fā)展。

（4）工作人員在競爭中促進學區(qū)的良性運作

美國學區(qū)教育委員會成員通過居民民主選舉的方式產生，在這種競爭機制中選拔出來的教育委員會成員有一定的社會影響力，有利于推動教育政策實施，這在一定程度上提高了教育委員會的團隊質量。同樣的，在我國進行學區(qū)化管理時也可以運用選舉的方式讓工作人員競爭上崗，如用競選“學區(qū)長”的方式代替校長“輪流主席制”。通過民主選舉、競爭上崗可以使學區(qū)領導對自己的職權有更加清晰的認識，提高責任感。

三、美國學區(qū)的資源配置

1.美國學區(qū)的資源配置

由于美國各地區(qū)的經濟文化發(fā)展水平不同，導致不同學區(qū)的基礎教育水平也存在著巨大差異。美國各學區(qū)的教育資源分配比由聯(lián)邦政府在收集、分析全國教育信息后做出決定。美國經濟機會署倡導在全國范圍內實行“補償教育”方案，對教育水平發(fā)展落后地區(qū)提供更多的教育經濟補貼，并努力改善其辦學條件，以便提高其辦學質量[13]。在教師資源配置方面，美國聯(lián)邦政府做出了兩個重大舉措：首先，他們注重縮小不同地區(qū)之間教師的待遇差距，為任教于辦學薄弱學校和邊遠學校的教師提供一定的優(yōu)惠政策和財政補助，吸引優(yōu)秀教師到學校任教；其次，美國“人才流動激勵”（TTI）基于薄弱學校實際需求和教師自愿的原則，實現(xiàn)“輸入?！焙汀拜敵鲂！敝g的供求匹配，推動全國范圍內的優(yōu)秀教師流動，實現(xiàn)優(yōu)質教師資源的共享[14]。

對于平衡優(yōu)質教學資源，不僅聯(lián)邦政府采取了一系列的措施，各學區(qū)也做出了相應舉措。學區(qū)通過建立網絡資源共享平臺，將優(yōu)質課程進行學區(qū)內共享，統(tǒng)一教學質量標準，使每位學生均有機會享受到優(yōu)質的課程資源[15]。在教育設備的配置上，學區(qū)內各學校也秉持著“不求所有、但求所用”的資源共享原則，將學校資產變?yōu)閷W區(qū)資產。

2.對我國學區(qū)資源配置的啟示

（1）建立教師流動機制

與硬件設施的均衡相比，教師、校長等軟實力的均衡對教學質量的提高更有意義。美國通過“人才流動激勵”政策的推行對學生學習結果產生了持久的影響，具體體現(xiàn)在兩方面：一方面，高質量教師將其豐富的教學經驗傳授于薄弱學校教師，提高了學校整體教學水平，增加了薄弱學校優(yōu)秀教師比重；另一方面，高質量教師通過帶領學校積極進行課程改革與建設、調整教學評價體系等，對學生學習成績的提高產生了長期的積極影響。

由此可見，建立教師流動機制對平衡我國教師質量具有重要的意義。筆者認為，要想讓教師自愿到學區(qū)內甚至學區(qū)外的學校授課，得先建立人性化的保障制度，如教師保持原校的編制、制定全國統(tǒng)一工資標準等等；也可以建立獎勵機制，如與職稱評定和職務晉升相掛鉤。有了有效的保障機制或者獎勵機制，教師才能無后顧之憂地到薄弱學校授課。同時，也要實行校長在學區(qū)內和跨學區(qū)的輪換制，將“學區(qū)負責制”認識貫徹到學校管理工作中。通過建立教師流動機制，使優(yōu)秀師資力量在全國范圍內流動才能真正激發(fā)教師隊伍的活力，帶動薄弱學校教師成長。

（2）加大向教育薄弱地區(qū)的經費輸出

美國義務教育財政撥款的原則從注重經費平等分配過渡到注重資源平均分配，這意味著財政撥款雖然因地區(qū)辦學水平的差異不再“公平”，但軟硬件教育資源分配實現(xiàn)了真正的公平[16]。我國的義務教育財政撥款原則也應遵循這個基本軌跡。我國教育水平低下的地區(qū)無論在硬件條件還是師資力量上都明顯落后于發(fā)達地區(qū)，因此，在這種教育發(fā)展水平不均衡的條件下，要達到縮小地區(qū)間教育水平差距的目的，就不能再以“公平”的方式劃撥教育經費。國家可以借助大數(shù)據(jù)技術，了解不同地區(qū)的教育資源分布情況，找出資源貧乏區(qū)并輸入大量的優(yōu)質教育資源用于改善校舍環(huán)境、建立基礎設施。另一方面，為了使各地區(qū)的師資力量均衡發(fā)展，不能僅僅依靠教師流動機制對學校的支持，更要激活學校本身的教育資源存量，運用教育經費使教師接受更多的培訓、增加進修的機會，提高學校領導班子和教師的專業(yè)素質，從而最終實現(xiàn)義務教育質量的均衡發(fā)展。

無論是從我國國民社會經濟發(fā)展水平來看，還是從教育發(fā)展現(xiàn)狀來看，學區(qū)制改革都有其存在的必要和價值，即通過學區(qū)制改革最終達到為學生提供公平、優(yōu)質的學習平臺的目的。雖然我國的學區(qū)制改革仍在探索階段，但是只要不斷完善學區(qū)制管理制度、堅持不懈地推進改革，教育均衡發(fā)展的目標終會實現(xiàn)。

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【責任編輯 鄭雪凌】