教育治理中“管辦評”分離及其實施

李金星 趙敏 藺海灃

摘 要教育治理的重要目標(biāo)是教育“管辦評”分離的實現(xiàn)；“管辦評”分離也是教育治理的良好方法和手段，其最終目的是“管辦評”的適度融合與合力的形成。“管辦評”三大主體只有在抓住機(jī)遇并迎接挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，完善自身建設(shè)并成長為可以“自力更生”的組織后，才能促使其逐步地適度融合和教育命運(yùn)共同體的真正形成，從而調(diào)動全社會的力量構(gòu)筑教育統(tǒng)一戰(zhàn)線，最終促進(jìn)教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。

教育治理 管辦評分離 機(jī)遇與挑戰(zhàn) 成長路徑 教育命運(yùn)共同體教育治理是指國家機(jī)關(guān)、社會組織、利益群體和公民個體，通過一定的制度安排進(jìn)行合作互動，共同管理教育公共事務(wù)的過程。治理的重要特征是“共治”；共治的目標(biāo)是以好治理為特征的“善治”；而善治的終極目標(biāo)是教育公共利益最大化，即辦成“好教育”[1]。教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)作為我國現(xiàn)階段教育事業(yè)的重要任務(wù)，其重要目標(biāo)是形成政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會廣泛參與的良好格局[2]，充分調(diào)動各方辦學(xué)積極性和創(chuàng)造性，為最終形成教育統(tǒng)一戰(zhàn)線和命運(yùn)共同體奠定基礎(chǔ)，其具體目標(biāo)和方法是促進(jìn)教育“管辦評”分離。

一、教育治理中“管辦評”分離的意義

“管辦評”分離，是指教育的管理部門、辦學(xué)部門、評估部門三者分別成長為地位平等的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，彼此內(nèi)部的具體事務(wù)其他兩方都無權(quán)直接干預(yù)的一種教育樣態(tài)。這種樣態(tài)對我國教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。

第一，對于整個教育事業(yè)，管、辦、評部門作為其正常發(fā)展的三大必不可少的支撐機(jī)構(gòu)，其分離能在分別促進(jìn)三者獨(dú)立成長的基礎(chǔ)上形成合力，共同帶動整個教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。第二，對于教育管理部門，有利于其進(jìn)行獨(dú)立深入思考，在遇到管理困難時多向具備大量實踐經(jīng)驗的辦學(xué)者與具有比較科學(xué)評估機(jī)制的評估部門虛心取經(jīng)，避免管理中的“單邊主義”，減少管理行為“不接地氣”的頻率，從而改變教育管理人員那些落伍的管理思想和模式，提高其專業(yè)素養(yǎng)，在此過程中提高其對教育事業(yè)管理的效率和效能。第三，對于辦學(xué)部門，可以減少教育管理部門對各學(xué)校的不當(dāng)干預(yù)。在管理部門提供的宏觀調(diào)控政策與資源的扶持下，辦學(xué)主體的積極性和創(chuàng)造性被大大激發(fā)。各學(xué)校能真正按照教育規(guī)律及本?，F(xiàn)狀，制定全面科學(xué)合理的培養(yǎng)方案和教學(xué)管理方案，不斷促進(jìn)師生的共同發(fā)展。同時，評估組織合理的評價指標(biāo)也可為辦學(xué)主體的努力方向指明道路，對各學(xué)校自我診斷與完善提供重要指導(dǎo)意義和支撐，最終使各校辦學(xué)質(zhì)量越來越高。第四，對于教育評估組織，一方面可以使評估組織以客觀的立場嚴(yán)格遵照教育規(guī)律和質(zhì)量評價指標(biāo)，對管辦雙方業(yè)務(wù)水平進(jìn)行科學(xué)評價，為兩者工作改進(jìn)提供診斷信息；另一方面，可以促使評估組織以旁觀者和第三方的身份深入到管辦部門的日常工作中，獲取第一手學(xué)情、校情、管情等有用信息，不斷完善與更新評價指標(biāo)與模式，保障評估結(jié)果對管辦評三者的發(fā)展都有積極影響。

二、教育治理中“管辦評”分離的意義

1.機(jī)遇

（1）國家和地方的政策紅利

一方面是專門關(guān)于管辦評分離的政策紅利。比如國家層面的有《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》（教政法[2015]5號）、國教督辦[2014]3號、教政法[2014]7號、國教督辦[2015]2號、教政法廳函[2015]49號等文件；地方層面的有《上海市教育督導(dǎo)條例》等立法，閩政文[2014]229號、川教改[2015]2號等文件。這些政策和法規(guī)無疑會激發(fā)全社會投身管辦評分離改革的浪潮，尤其是教育的管辦評三方必會從中得到厚重的獲得感。另一方面是專門針對“大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新”的政策紅利。無論是國家層面的《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》（國發(fā)[2015]32號）、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等政策與法規(guī)，還是地方層面的鄂政發(fā)[2015]46號、浙政辦發(fā)[2015]79號、陜政發(fā)[2016]10號、粵府[2016]20號等文件，都為社會力量參與教育治理尤其是創(chuàng)辦學(xué)校、教育評估咨詢機(jī)構(gòu)，以及這些新生力量后期的運(yùn)行和發(fā)展提供了重要支撐和制度保障，辦學(xué)和評學(xué)部門在從中受益并成長的過程中亦必將帶動管理部門職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)提升。

（2）“互聯(lián)網(wǎng)+”與大數(shù)據(jù)帶來的科技福利

至2015年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.88億（普及率50.3%）；企業(yè)使用計算機(jī)辦公比例達(dá)95.2%，互聯(lián)網(wǎng)已融入企業(yè)戰(zhàn)略并成為企業(yè)日常運(yùn)營必不可少的一部分；大數(shù)據(jù)、云計算的蓬勃發(fā)展則不斷推動著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新與融合發(fā)展[3]。這無不反映著“互聯(lián)網(wǎng)+”與大數(shù)據(jù)對個人和組織發(fā)展的深遠(yuǎn)影響。究其原因，對教育治理中的管辦評部門來說，互聯(lián)網(wǎng)的迅速、便捷、共享等特點(diǎn)能為三大部門的信息共享、問題共治、協(xié)同成長提供平臺和工具支撐，大大提高了各自工作效率和效能；三大部門在分離過程中遇到的需要協(xié)同解決的問題，則可通過互聯(lián)網(wǎng)等平臺匯集相關(guān)海量信息再利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行精細(xì)的分析，最終為三方的教育決策提供強(qiáng)有力的證據(jù)支撐，促進(jìn)決策的科學(xué)民主與有效。

（3）社會財富積累創(chuàng)造的發(fā)展便利

作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，在當(dāng)前全面建成小康社會的關(guān)鍵階段，一方面普通家庭愿意投入更多精力和資金到孩子的教育花費(fèi)上，另一方面眾多企業(yè)、社會團(tuán)體亦愿則將擁有的巨額財富投入到教育行業(yè)上（如新興的淘寶教育、騰訊教育）。這些財富必將為現(xiàn)有的學(xué)校、第三方評估組織的可持續(xù)發(fā)展注入新的活力并提供物質(zhì)保障；同時，在“大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新”政策的支持下，一批投身辦學(xué)、評學(xué)的新生力量亦會被催生出來，這些力量在自身生存與發(fā)展過程中必會使整個行業(yè)發(fā)展樣態(tài)多元化與優(yōu)質(zhì)化，并倒逼教育管理部門的職能改革。

（4）意識覺醒奠定的思想基礎(chǔ)

《中國高等教育質(zhì)量報告》顯示2015年我國在校生規(guī)模居世界第一（3700萬），毛入學(xué)率40%，在這樣的高等教育大眾化背景下，一大批受過先進(jìn)教育理念熏陶、易于接受新事物的年輕優(yōu)秀人才走上教育管理、學(xué)校教育教學(xué)、教育測量評價的崗位，這必會為教育改革事業(yè)提供更多的正能量，加之社會協(xié)同共治教育共識的逐步形成，大多受過高等教育的70后、80后家長們也紛紛積極參與到教育治理事業(yè)當(dāng)中，協(xié)同共治推進(jìn)管辦評分離的格局必將形成。

（5）“一帶一路”戰(zhàn)略給予的國際交流支撐

“一帶一路”國家戰(zhàn)略的提出及《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》的出臺，為新常態(tài)下促進(jìn)我國與亞洲、非洲及歐洲眾國交流互鑒提供了平臺和支撐；復(fù)旦大學(xué)、韓國釜慶大學(xué)等46所高校達(dá)成的《敦煌共識》[4]開創(chuàng)了洲際范圍高校戰(zhàn)略聯(lián)盟的先河，為國際教育共同體的形成奠定了堅實基礎(chǔ)。在“一帶一路”框架下，我國和沿線國家在教育、科技和文化等領(lǐng)域的全面交流與合作必將實現(xiàn)，在“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)技術(shù)的幫助下，國際間有關(guān)教育治理和管辦評分離的研究成果必將惠及各方，這無疑會加快管辦評分離的實現(xiàn)速度和效率。

2.挑戰(zhàn)

（1）當(dāng)前政策的可操作性不強(qiáng)

我國目前尚處于推進(jìn)管辦評分離的初級階段，各種政策大多屬于宏觀的方向性的指導(dǎo)或把控內(nèi)容，具體實施層面的細(xì)則尚很欠缺。例如，川教改[2015]2號文件提出“逐步建立健全政府補(bǔ)貼、購買服務(wù)等制度，鼓勵并引導(dǎo)民間資金以多種方式進(jìn)入教育領(lǐng)域；擴(kuò)大社會組織參與教育評價，重視科技、新聞媒體、學(xué)生會對教育評價的參與”。這些為管辦評分離創(chuàng)設(shè)了很好的愿景和目標(biāo)，但一方面社會給予民辦學(xué)校和公辦學(xué)校地位的不平等及《民辦教育促進(jìn)法實施條例》中存在的部分籠統(tǒng)模糊表述，導(dǎo)致因?qū)嵤┘?xì)則缺失帶來政府補(bǔ)貼、購買服務(wù)亂象叢生；另一方面，行業(yè)協(xié)會、媒體、學(xué)生會具體以何種模式參與哪些方面的評價，政策中并未表述。這些都將給管辦評分離的實施帶來無法預(yù)測的風(fēng)險。

（2）來自教育行政部門的阻力

既得利益者因害怕改革帶來的陣痛及自身利益的損失，在當(dāng)前各種政策剛剛出臺的背景下，在我國教育監(jiān)督機(jī)制尚不健全的情況下，為保持自己過去擁有的同時管理辦學(xué)和評估組織之權(quán)力帶來的“快感”，可能會時常鉆政策的漏洞，對于轉(zhuǎn)變管理職能、授權(quán)與放權(quán)、強(qiáng)化服務(wù)意識和能力則只停留在口頭宣揚(yáng)的層面，缺少實質(zhì)性改進(jìn)行動。這是管辦評分離實施中必須考慮的重要因素。

（3）來自學(xué)校的阻力

在配合學(xué)校外部管辦評分離及內(nèi)部協(xié)調(diào)治理的過程中，學(xué)校對評估組織的適應(yīng)和信任需要一個過程；學(xué)校脫離對教育行政部門的依賴需要一個艱難的煎熬；校長等領(lǐng)導(dǎo)層人員對教師、學(xué)生和家長等群體的授權(quán)與放權(quán)需要一個掙扎的階段；教師與家長彼此消除戒備并形成合力需要不斷地探索。

（4）社會組織力量薄弱

當(dāng)前我國社會組織力量仍處于發(fā)展的初期階段。一方面社會組織參與辦學(xué)興校的比例不高，公辦學(xué)校仍處于一家獨(dú)大地位；另一方面社會組織對教育行政部門的監(jiān)督和制約成效甚微；更重要的是社會力量舉辦的第三方評估部門既數(shù)量少又層次低，其評估成果受歡迎范圍有限。

（5）團(tuán)隊合作與共享發(fā)展的理念有待提升

受團(tuán)隊集體激勵措施缺失和個人英雄主義的影響，無論是教育行政人員、學(xué)校教師，還是評估組織成員，大多都存在少合作、弱合作、怕分享、缺分享的狀況。在管辦評分離中要形成治理合力則必須破解這一難題。

三、教育治理中“管辦評”分離的實施目標(biāo)

1.“管辦評”三大部門的相對獨(dú)立

打破原有“管辦評”均由管理部門掌控的局面。管理部門的職權(quán)僅限于對辦學(xué)和評估部門的外部宏觀管理，不對這兩者的內(nèi)部事宜進(jìn)行具體指揮，為其提供后勤保障和平臺支撐；辦學(xué)部門集中精力依據(jù)教育規(guī)律與目的，結(jié)合本校實際制定出科學(xué)合理的學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，遵照規(guī)劃逐步推進(jìn)實施，適時向管理和評估部門尋求資金、政策、發(fā)展方向與智慧等幫助和支持。評估組織不受學(xué)校和管理部門的干預(yù)和領(lǐng)導(dǎo)，專心致志鉆研評估指標(biāo)、方法、工具、步驟等的完善，不斷為學(xué)校和管理部門的發(fā)展提供診斷報告。

2.“管辦評”三大部門的相互影響

“管辦評”分離的長遠(yuǎn)目標(biāo)是促進(jìn)教育的科學(xué)發(fā)展及教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，如果只是彼此孤立，互不影響，必然形成若干不利于教育事業(yè)發(fā)展的鴻溝?！肮苻k評”三大部門只有在相對獨(dú)立的基礎(chǔ)上，彼此互相幫助、互相補(bǔ)充才能形成教育治理合力，促進(jìn)整個教育事業(yè)的不斷發(fā)展。

四、教育治理中“管辦評”分離的實施策略

1.教育管理部門的成長策略

（1）引入新公共管理理論

新公共管理理論所包含的內(nèi)容，具體包括：奉行顧客至上的全新價值理念；治道變革，政府職能由“劃槳”轉(zhuǎn)為“掌舵”；公共（教育）管理中引入競爭機(jī)制；重視效率追求；改造公務(wù)員制度；創(chuàng)建有事業(yè)心和有預(yù)見的政府[5]。這些新思想往往都是從人的自身需求出發(fā)，結(jié)合管理愿景引導(dǎo)人不斷為組織目標(biāo)努力。具體在實施和應(yīng)用中，重點(diǎn)在于利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)之平臺和支撐，調(diào)動學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者、教師、學(xué)生甚至家長參與辦學(xué)的積極性與創(chuàng)造性，從而共同為管理效率和效能的提升添磚加瓦。

（2）創(chuàng)新管理組織形式

現(xiàn)有教育管理組織形式比較單一，主要為教育局、少數(shù)地區(qū)的教育管理協(xié)會、學(xué)會等民間組織。其對教育管理工作提供了很大幫助，但整體作用有限。因此有必要對教育管理組織形式進(jìn)行優(yōu)化和創(chuàng)新。教育治理最重要的特點(diǎn)是共治，故國家應(yīng)為社會各界共治提供平臺和組織，如新媒體影響下的網(wǎng)絡(luò)平臺和組織、教育專家形成的顧問組織、家長與專家及教師形成的互動協(xié)調(diào)組織、家長們組成的委員會組織等，若將此類組織應(yīng)用到教育管理部門的日常工作當(dāng)中，必然會在提升管理效率的同時完成教育的共治與“善治”。

（3）管理目標(biāo)的科學(xué)設(shè)置

教育管理的目標(biāo)不應(yīng)是單一方面業(yè)績的提升和發(fā)展，而應(yīng)是各個主體各個方面的綜合全面發(fā)展。如對辦學(xué)主體的管理目標(biāo)不應(yīng)只是提高其以學(xué)生成績和升學(xué)率等為代表的短期化指標(biāo)，還應(yīng)包括學(xué)校社會效益的增值、學(xué)校對社區(qū)環(huán)境改造的貢獻(xiàn)、對學(xué)生和家長文明素養(yǎng)的提升等具有戰(zhàn)略意義的指標(biāo)。

（4）轉(zhuǎn)變管理組織的運(yùn)轉(zhuǎn)模式

現(xiàn)行教育管理組織的運(yùn)轉(zhuǎn)大多靠政府財政扶持，在教育管理組織豐富多樣的背景下，單單依靠政府的支持可能已無法保障各管理組織的穩(wěn)健發(fā)展，更多需要調(diào)動全社會的力量為其正常運(yùn)轉(zhuǎn)貢獻(xiàn)力量，如慈善基金、各類捐贈、管理組織提供增值收費(fèi)服務(wù)等籌資模式，同時在“一帶一路”戰(zhàn)略的帶動下積極借鑒他國先進(jìn)經(jīng)驗。此外，還應(yīng)注重“以人為本”、“以校為本”思想的應(yīng)用，善于利用經(jīng)濟(jì)、精神等激勵方法在評估組織、社區(qū)等各種社會力量的幫助下調(diào)動辦學(xué)者的積極性和創(chuàng)造性。

（5）管理人員構(gòu)成多樣化

教育治理的共治即表明管理人員既應(yīng)包括教育管理部門工作人員，也應(yīng)包括校長、教師、教育專家、教育測量與評價等社會組織、家長甚至學(xué)生等群體?？煽紤]成立由以上人員構(gòu)成的學(xué)校治理委員會，對涉及學(xué)校、教師和學(xué)生利益的重大事件利用互聯(lián)網(wǎng)等平臺實行聯(lián)席會議決議制，以多樣化管理人員的參與來保障教育治理中的“善治”。

（6）科學(xué)測評管理效果

創(chuàng)設(shè)環(huán)境為評價組織設(shè)計出科學(xué)的測評學(xué)校辦學(xué)效果以及教育管理組織管理效果的各個指標(biāo)、開發(fā)出高效率和高效能的測評工具提供正能量。避免主觀臆斷，重視評價組織研究成果的應(yīng)用，使用自評和他評相結(jié)合的方式得到本組織管理現(xiàn)狀，參照評估組織開發(fā)的科學(xué)評價指標(biāo)為管理組織自身的改進(jìn)、辦學(xué)主體效能的提升和努力方向的明晰提供重要數(shù)據(jù)支撐和條件保障。

2.辦學(xué)機(jī)構(gòu)的成長策略

辦學(xué)主體上，應(yīng)充分尊重《民辦教育促進(jìn)法》的重要地位和作用，積極鼓勵民間力量辦教育，形成民辦學(xué)校之間、民辦與公辦學(xué)校之間充分競爭并共同成長的良好局面。辦學(xué)思想上，應(yīng)嚴(yán)格按照“以生為本”、“以師為本”的理念，在日常的學(xué)校教育教學(xué)和管理工作中，從師生的切身利益出發(fā)，對照學(xué)校教育的目標(biāo)，采用科學(xué)方法引導(dǎo)師生朝著對學(xué)校和師生均有利的方向努力。辦學(xué)目的上，應(yīng)擺脫外界不良風(fēng)氣的影響，踏踏實實辦教育，以培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展、具有獨(dú)立人格的社會主義事業(yè)的合格建設(shè)者和可靠接班人為目的，學(xué)校各項工作均圍繞這一根本目的而運(yùn)轉(zhuǎn)。辦學(xué)方法上，應(yīng)引入激勵機(jī)制和競爭機(jī)制，并將“競爭促進(jìn)成長”的思想傳輸給廣大學(xué)校教育的直接利益相關(guān)者，以促使各界獻(xiàn)身教育事業(yè)的決心、信心和耐心。辦學(xué)根基上，應(yīng)將教育治理中的“共治”理念作為辦學(xué)的根基，發(fā)揮全社會的智慧，借力互聯(lián)網(wǎng)以合適平臺促進(jìn)全社會教育合力及命運(yùn)共同體的形成。

3.評估組織的成長策略

教育評估組織人員的構(gòu)成上，應(yīng)借鑒教育治理模式下管理組織人員構(gòu)成的方法，由教師、家長、專家、行外人士、教育管理組織工作人員等共同組成評估團(tuán)隊，同時考慮團(tuán)隊成員的職業(yè)、年齡、信仰、文化程度等因素，成立成員結(jié)構(gòu)合理、年富力強(qiáng)、互相支持的評估團(tuán)隊。評估組織形式方面，可針對不同性質(zhì)的評估，成立不同類型和功能的評估組織，如對教師職業(yè)素養(yǎng)的評估可成立固定型組織，對學(xué)校特色發(fā)展的評估則成立臨時性矩陣式組織。評估的具體操作方面，應(yīng)依靠多樣化人群組成的評估團(tuán)隊，使用科學(xué)的評估方法與指標(biāo)，利用精確的評估工具，按照合理的步驟，采用自評、他評、工具評等多種形式相結(jié)合并各占一定權(quán)重比例的方法，完成教育評估工作。評估的反饋方面，應(yīng)合理利用“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺拓寬反饋渠道，利用新媒體的優(yōu)勢，將評估成果的積極影響進(jìn)行放大，同時也為類似組織的發(fā)展提供相應(yīng)借鑒智慧。

4.管辦評融合與共治

管理活動效果的提升既是辦學(xué)的過程，又需要依靠評估的實時診斷和反饋；開辦學(xué)校的過程本身就包含了管理和評價的內(nèi)容，對教師、學(xué)生、建筑、公共關(guān)系的管理，對教師、學(xué)生、家長、硬件設(shè)施的評價等；評估的重要作用就是診斷當(dāng)前管理和辦學(xué)的效果與所處層次，更重要的作用是促進(jìn)管理和辦學(xué)水平的提升。因此，“管辦評”三大部分彼此也存在互相包含或互相促進(jìn)、密切聯(lián)系的特殊關(guān)系，這種特殊關(guān)系就是“管辦評”共同促進(jìn)“共治”形成的重要機(jī)理?！肮苻k評”三者分離的最高境界是“融合”，共同為教育事業(yè)的發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

“管辦評”分離不是教育治理的最終目的，而是教育治理的良好方法。“管辦評”分離的目標(biāo)是實現(xiàn)“管辦評”的相對獨(dú)立與協(xié)同共治；在充分利用好政策紅利、財富便利、科技福利的前提下，讓“一帶一路”戰(zhàn)略發(fā)力；在消解各方阻力的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)“管辦評”適度融合與合力的形成；共同為教育事業(yè)的各相關(guān)方的發(fā)展乃至整個國家的現(xiàn)代化建設(shè)和“國家富強(qiáng)、民族振興、人民幸?！钡摹爸袊鴫簟盵6]的順利實現(xiàn)服務(wù)。

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