構(gòu)建矛盾糾紛大調(diào)解格局的思考

高秋燕

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610000）

構(gòu)建矛盾糾紛大調(diào)解格局的思考

高秋燕

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610000）

人民調(diào)解作為維護社會穩(wěn)定的第一道防線，在維護社會政治穩(wěn)定中發(fā)揮著不可替代的作用，長期以來以其便民性、主動性、非對抗性等特點，在構(gòu)建社會主義和諧社會的進程中發(fā)揮著獨有的優(yōu)勢和作用，承擔(dān)著90%以上社會矛盾糾紛化解的重任。近年來隨著社會轉(zhuǎn)型以及利益格局的調(diào)整，矛盾糾紛的主體、內(nèi)容、成因等都發(fā)生了深刻變化，原有的人民調(diào)解工作機制已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)階段調(diào)解工作的需求，因此建立矛盾糾紛大調(diào)解格局勢在必行，當前，我國各項調(diào)解制度之間仍然缺乏行之有效的銜接機制，嚴重制約了矛盾糾紛調(diào)處的效率，盡快建立并完善人民調(diào)解，行政調(diào)解，司法調(diào)解有機結(jié)合的大調(diào)解格局是關(guān)系到實現(xiàn)社會和諧的迫切任務(wù)。

矛盾糾紛；調(diào)節(jié)機制；大調(diào)解格局

隨著社會發(fā)展，新型矛盾的不斷涌現(xiàn)，僅僅依靠人民調(diào)解一種手段，已不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。將人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解有機結(jié)合，堅持以多元化糾紛解決機制為切入點，實現(xiàn)人民調(diào)解與司法調(diào)解和行政調(diào)解的良性互動，已成為解決新時期矛盾糾紛有效的調(diào)解方法。但囿于當前立法滯后和機構(gòu)制約，各項調(diào)解制度之間仍然缺乏行之有效的銜接機制，嚴重制約了矛盾糾紛調(diào)處的效率。因此，盡快建立并完善人民調(diào)解，行政調(diào)解，司法調(diào)解有機結(jié)合的大調(diào)解格局是關(guān)系到現(xiàn)實社會和諧的迫切任務(wù)①。

當前我國處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，而且也處于社會矛盾凸顯期，做好社會矛盾化解工作是維護好社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，更是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。尋求和建構(gòu)多元的矛盾化解機制，形成一個完整的矛盾化解體系，從而讓糾紛主體能夠根據(jù)法律規(guī)定按照自身利益的要求選擇糾紛解決方式，是一個理性社會所應(yīng)具備的最基本的功能，同時也是構(gòu)建和諧社會，建設(shè)民主法治社會所不可或缺的要素②。

一、構(gòu)建矛盾糾紛大調(diào)解格局存在的主要問題

（一）三大調(diào)解制度相關(guān)立法相對滯后。

《人民調(diào)解委員會組織條例》制定于20年前，已經(jīng)難以適應(yīng)形勢發(fā)展和人民調(diào)解實踐的需要。相關(guān)的其他規(guī)章或司法解釋對人民調(diào)解問題雖有補充性規(guī)范，但由于立法不統(tǒng)一，存在一些不利于整合調(diào)解資源的規(guī)定。對于當事人而言，調(diào)解是能提高糾紛解決效率又不傷和氣，實現(xiàn)雙贏的方式③。若所有案件都要求在查明事實、分清責(zé)任的前提下進行調(diào)解，就會喪失調(diào)解固有的優(yōu)勢，甚至不如判決更簡便、快捷。

（二）“大調(diào)解”工作體系不夠完善。

專業(yè)性調(diào)解組織尚未建立，不同領(lǐng)域矛盾糾紛的多元化調(diào)解組織工作網(wǎng)絡(luò)還沒有形成，聯(lián)防聯(lián)調(diào)組織未充分發(fā)揮作用。一些地方的社情民意調(diào)查機制和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制還不夠健全，不少部門對矛盾糾紛趨勢缺乏深度、系統(tǒng)的排查，不能科學(xué)預(yù)測評估，排查不徹底，調(diào)處不及時，對跨行業(yè)、跨部門、跨轄區(qū)的糾紛化解敷衍草率，調(diào)解成功率低，仍然存在基礎(chǔ)不牢、臨時應(yīng)付、“危機公關(guān)”的情況。調(diào)解組織的實際效能尚未充分發(fā)揮，運行不夠規(guī)范，工作水平較低，從而影響了“大調(diào)解”機制作用的充分顯現(xiàn)。

（三）三大調(diào)解之間缺乏有效銜接的制度保障。

長期以來，司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解各自為政，在調(diào)解的工作程序、法律效力、人員流動等方面未能形成有效銜接，這種現(xiàn)狀使得調(diào)解制度的應(yīng)有效益無法得到充分發(fā)揮。諸如資源權(quán)屬、拆遷安置引發(fā)的社會矛盾，單一的人民調(diào)解已無法勝任時代的要求。而行政調(diào)解由于調(diào)解對象的局限性、效力不具有強制性，所發(fā)揮的作用也很不理想。司法調(diào)解因具有嚴格程序和較高的成本，大量的民間糾紛處于法院的管轄之外。因此，有效整合三大調(diào)解，改變現(xiàn)狀，使之優(yōu)勢互補、形成合力，是當前調(diào)解制度創(chuàng)新的迫切要求④。

二、對構(gòu)建矛盾糾紛大調(diào)解格局的建議

構(gòu)建社會主義和諧社會需要樹立和諧的糾紛處理理念，和諧理念要求我們在認識和處理各種矛盾時，以實現(xiàn)社會和諧發(fā)展為根本目標，盡可能采用和諧方式和手段。基于此，我對如何構(gòu)建矛盾糾紛大調(diào)解格局提出以下幾點建議：

以立法方式提升調(diào)解以及其他非訴訟糾紛解決方式的法律地位，將現(xiàn)行的大調(diào)解做法制度化。通過立法明確各類調(diào)解的地位和作用，保障大調(diào)解的合法性和正當性，從而打消當事人的顧慮，倡導(dǎo)和支持當事人通過調(diào)解與協(xié)商解決糾紛。

強化思想認識和工作體制機制創(chuàng)新。進一步加強“大調(diào)解”工作體系建設(shè)，堅持以“大調(diào)解”促進大和諧，推動大發(fā)展。建立健全涉及土地征用、房屋拆遷、勞動爭議、教育醫(yī)療、食品藥品安全、交通事故等行業(yè)性、專業(yè)性、區(qū)域性調(diào)解組織，擴展人民調(diào)解的覆蓋面。加強對矛盾糾紛排查調(diào)處工作的協(xié)調(diào)指導(dǎo)。通過督促抓好預(yù)防、排查、調(diào)處、信息報送、定期分析、信息報送、應(yīng)急處置、掛牌督辦、聯(lián)調(diào)、督導(dǎo)檢查、保障等機制的落實，進一步加大預(yù)防、化解矛盾糾紛工作的指導(dǎo)協(xié)調(diào)督促力度，切實形成各部門齊抓共管、多種化解手段并用、四大調(diào)解良性互動、全社會共同參與的“大調(diào)解”工作格局。

整合各方資源，加強協(xié)調(diào)機制，改變多頭管理的局面。建立操作性強的“四調(diào)對接”機制。在訴調(diào)對接機制上，要著力加強法院在調(diào)解業(yè)務(wù)指導(dǎo)、做好調(diào)解員培訓(xùn)、有序進行民事案件委托調(diào)解等方面的工作；在公調(diào)對接機制上，重點發(fā)揮公安機關(guān)在穩(wěn)控群體性、突發(fā)性事件、可能引起民轉(zhuǎn)刑等激化事件上的作用；在紀調(diào)對接機制上，發(fā)揮紀委在督查、督辦中紀律追究上的權(quán)威作用，對在大調(diào)解工作中失職、瀆職產(chǎn)生嚴重后果的單位和部門責(zé)任人追究責(zé)任；在訪調(diào)對接機制上，建議由上級部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)一模式，建立一個綜合性便民糾紛調(diào)處服務(wù)中心，以避免職能交叉，提高化解糾紛的綜合能力和效率。制度建設(shè)是否合理和完備是決定一項工作是否具有持久生命力和長效性的關(guān)鍵因素。強化隱患排查，完善預(yù)警機制⑤。

在大調(diào)解架構(gòu)下，應(yīng)給當事人保留一個最終尋求司法救濟的權(quán)利和機會，使司法權(quán)力能對大調(diào)解機制的運作產(chǎn)生制衡力量，以充分維護當事人的利益，保證糾紛解決的公正性以及司法的權(quán)威性，同時為了充分體現(xiàn)大調(diào)解這一非訴訟糾紛解決機制的程序利益，可以針對不同類型的案件分別采取實質(zhì)審查和程序?qū)彶?，以此來保證大調(diào)解架構(gòu)下糾紛解決結(jié)果的權(quán)威性。

三、結(jié)語

新形勢下，全面構(gòu)建矛盾糾紛大調(diào)解工作格局，是創(chuàng)新人民調(diào)解工作機制的重要舉措，促進了人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解的有效銜接，增強了人民調(diào)解工作效果，對深入推進社會矛盾化解、加快和諧社會建設(shè)具有重要意義。“工欲善其事，必先利其器”，面對紛繁復(fù)雜、內(nèi)容多樣瞬息萬變的社會矛盾，我們必須以系統(tǒng)性和前瞻性的思維，創(chuàng)新社會管理，科學(xué)打造社會矛盾“大調(diào)解”格局。

注釋：

①詹明，蔣權(quán).關(guān)于構(gòu)建矛盾糾紛大調(diào)解格局的思考［J］.黨史文苑:學(xué)術(shù)版，2010（11）:58-60.

②張金月.妥善化解社會矛盾全力構(gòu)建和諧社會［C］.北京市法學(xué)會行政法學(xué)研究會年會暨“行政調(diào)解制度的健全與完善”研討會.2011.

③黃建盛.構(gòu)建“大調(diào)解”工作體系的實踐與思考［J］.中國浦東干部學(xué)院學(xué)報，2011（2）:55-57.

④何兵.和諧社會與糾紛解決機制［M］.北京大學(xué)出版社，2007.？

⑤詹明，蔣權(quán).關(guān)于構(gòu)建矛盾糾紛大調(diào)解格局的思考［J］.黨史文苑:學(xué)術(shù)版，2010（11）:58-60.

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