新型城鎮(zhèn)化背景下鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的江蘇新實(shí)踐*
——以揚(yáng)州市市區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃為例

羅小龍 何瑞雯 劉豫萍 陳眉舞

新型城鎮(zhèn)化背景下鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的江蘇新實(shí)踐*
——以揚(yáng)州市市區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃為例

羅小龍 何瑞雯 劉豫萍 陳眉舞

隨著新型城鎮(zhèn)化的提出，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展不斷深入，鄉(xiāng)村地區(qū)正發(fā)生著劇烈的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)。鄉(xiāng)村有其獨(dú)特性，在社會(huì)發(fā)展中有不可或缺的作用，鄉(xiāng)村的發(fā)展正受到廣泛關(guān)注與重視，新時(shí)期下鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制工作也經(jīng)歷著新的實(shí)踐和探索。在回顧江蘇省歷輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以《揚(yáng)州市市區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》的編制為例，對(duì)新型城鎮(zhèn)化背景下江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制新實(shí)踐進(jìn)行思考，以期為同類型規(guī)劃的編制提供借鑒。

鎮(zhèn)村布局規(guī)劃；新型城鎮(zhèn)化；揚(yáng)州市區(qū)

1 引言

改革開放以來(lái)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和土地利用等方面，中國(guó)鄉(xiāng)村都經(jīng)歷了一個(gè)劇烈變動(dòng)的轉(zhuǎn)型過(guò)程[1]。2000年代中后期，在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”政策的引領(lǐng)下，農(nóng)村地區(qū)開始了新一輪的鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型，并呈現(xiàn)出農(nóng)民就業(yè)非農(nóng)化程度高、外出務(wù)工時(shí)間長(zhǎng)期化的趨勢(shì)，城鄉(xiāng)之間的人口流動(dòng)日益頻繁。與此同時(shí)，農(nóng)村人口老齡化[2]和空心村[3]現(xiàn)象日漸凸顯，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)正逐步消逝[4]，引發(fā)了學(xué)界對(duì)鄉(xiāng)村問(wèn)題的持續(xù)關(guān)注。

2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率首次超過(guò)50%，標(biāo)志著我國(guó)出現(xiàn)了“從關(guān)心城市到關(guān)心鄉(xiāng)村問(wèn)題”的宏觀政策拐點(diǎn)[5]。隨著中共十八大“新型城鎮(zhèn)化”的提出，我國(guó)鎮(zhèn)村發(fā)展進(jìn)入了新階段。新型城鎮(zhèn)化著重強(qiáng)調(diào)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體”，開始從“城鎮(zhèn)的單視角轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的雙視角”[6]。在這一過(guò)程中，城鎮(zhèn)化工作的重點(diǎn)將更關(guān)注鎮(zhèn)村發(fā)展，促使農(nóng)民在生產(chǎn)生活中“農(nóng)民市民化、致富有出路、鄉(xiāng)愁有所寄、權(quán)益有保障”[6]。由此，新型城鎮(zhèn)化背景下的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃面臨著更多的挑戰(zhàn)和更高的時(shí)代要求。

在上述背景下，江蘇省于2014年開始推進(jìn)新一輪的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制工作。本文基于《揚(yáng)州市市區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》的編制實(shí)踐，對(duì)新時(shí)期下江蘇省鎮(zhèn)村規(guī)劃編制的新探索進(jìn)行總結(jié)，旨在為同類型規(guī)劃的編制提供借鑒。

2 江蘇省歷輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃?rùn)z討

從上世紀(jì)九十年代后期“離土不離鄉(xiāng)”的蘇南模式[7]，到2000年代中期的“新農(nóng)村建設(shè)”浪潮[8]，再到近年來(lái)的“美好城鄉(xiāng)建設(shè)”工程[9]，江蘇省關(guān)于鎮(zhèn)村規(guī)劃建設(shè)的研究和實(shí)踐一直走在全國(guó)前列。隨著城鄉(xiāng)關(guān)系的不斷發(fā)展，江蘇省已開展了多輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制，其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得借鑒與反思。

（1）第一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃（1995-1996年）

上世紀(jì)九十年代，在《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》和《江蘇省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》等政策文件的指導(dǎo)下，江蘇省開始展開關(guān)于鎮(zhèn)村規(guī)劃的實(shí)踐探索。1995年以來(lái)，江蘇省展開“兩區(qū)”劃定工作（基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)），制定了中心村建設(shè)規(guī)劃，并根據(jù)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民建房需求，因地制宜進(jìn)行實(shí)施[10]。此輪規(guī)劃促進(jìn)了農(nóng)民集中居住建設(shè)，對(duì)發(fā)展鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)、改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件有明顯成效。然而，這輪規(guī)劃僅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村莊才有條件組織實(shí)施，覆蓋面并不廣[11]。此外，規(guī)劃中“中心村——基層村”的兩級(jí)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，對(duì)村莊特色保護(hù)的重視不足。

（2）第二輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃（2004-2006年）

2000年后，隨著“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的提出和新農(nóng)村建設(shè)工作的開展，江蘇省全面啟動(dòng)鎮(zhèn)村建設(shè)工程，并出臺(tái)了《江蘇省村莊建設(shè)規(guī)劃導(dǎo)則（試行）》指導(dǎo)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制[12]。此輪規(guī)劃致力于引導(dǎo)農(nóng)民集中居住和土地集約利用，推進(jìn)鎮(zhèn)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境整治工作[13]。然而，由于當(dāng)時(shí)省內(nèi)鎮(zhèn)村情況復(fù)雜，加之規(guī)劃師對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌內(nèi)涵的理解尚有差異，導(dǎo)致出現(xiàn)了規(guī)劃編制任務(wù)指向、鎮(zhèn)域規(guī)劃形式主義嚴(yán)重、鎮(zhèn)村規(guī)劃特色缺乏、政策保障乏力等問(wèn)題，規(guī)劃可操作性不強(qiáng)[11][14]。因此，該輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃實(shí)施效果并不理想。

（3）第三輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃（2014-2016年）

2014年，為了進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，提高鎮(zhèn)村建設(shè)水平，江蘇省出臺(tái)了一系列政策文件①，指導(dǎo)新一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃工作的展開。這一輪規(guī)劃更注重“發(fā)展”的村莊，充分尊重農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展意愿，同時(shí)更重視因地制宜，分類指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的科學(xué)性、合理性和可操作性，避免再出現(xiàn)以往鎮(zhèn)村建設(shè)中不符合農(nóng)民意愿的大拆大建。本文將以《揚(yáng)州市市區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》為實(shí)證案例，總結(jié)江蘇省新一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制方法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，作為發(fā)達(dá)地區(qū)的江蘇經(jīng)驗(yàn)將對(duì)全國(guó)其他地區(qū)的鎮(zhèn)村建設(shè)具有重要借鑒意義。

3 規(guī)劃區(qū)概況

3.1 揚(yáng)州市區(qū)鎮(zhèn)村現(xiàn)狀分析

揚(yáng)州市位于江蘇省中部、長(zhǎng)江北沿岸。作為長(zhǎng)三角核心區(qū)北翼中心城市，揚(yáng)州市區(qū)位條件優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)扎實(shí)，鎮(zhèn)村發(fā)展態(tài)勢(shì)良好。《揚(yáng)州市市區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》的規(guī)劃范圍為《揚(yáng)州市城市總體規(guī)劃（2011-2020）》確定的規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)、中心城區(qū)外圍地區(qū)的21個(gè)鎮(zhèn)（街道）（圖1），共涉及到326個(gè)行政村，5492個(gè)自然村莊。規(guī)劃區(qū)內(nèi)村莊數(shù)量龐大，布局離散而不均質(zhì)。此外，規(guī)劃區(qū)內(nèi)地理環(huán)境多樣，不同地形地貌下形成的村莊空間呈現(xiàn)出不同特征，區(qū)域差異明顯。

圖1 揚(yáng)州市規(guī)劃區(qū)范圍

3.2 揚(yáng)州市上輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃?rùn)z討

2005年，在江蘇省《關(guān)于做好全省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制工作的通知》文件的指導(dǎo)下，揚(yáng)州市邗江區(qū)和江都區(qū)（原江都市）分別編制完成了首輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃。此輪規(guī)劃旨在引導(dǎo)“四個(gè)集中”，提出將揚(yáng)州郊區(qū)范圍內(nèi)7573個(gè)自然村莊按照不同類型調(diào)整至951個(gè)規(guī)劃居民點(diǎn)，村莊撤并比例高達(dá)87.4%。

該規(guī)劃自實(shí)施以來(lái)，對(duì)揚(yáng)州市區(qū)鎮(zhèn)村體系產(chǎn)生了較大影響。一方面，村莊數(shù)量大幅減少，建設(shè)用地得到節(jié)約，農(nóng)民集中居住工作初見(jiàn)成效，相關(guān)配套政策也不斷完善。而另一方面，該規(guī)劃在實(shí)施中也暴露了諸多問(wèn)題。首先，規(guī)劃提出的村莊撤并力度過(guò)大，操作相對(duì)困難；其次，缺乏對(duì)鄉(xiāng)土特色的重視，部分歷史建筑、街道隨著村莊撤并逐漸消失；第三，由于政策制度尚不健全，未能充分考慮區(qū)域差異，給部分確有建房需求的農(nóng)民帶來(lái)生活上的困難。該規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)為新一輪規(guī)劃的編制提供了諸多啟示。

2014年，揚(yáng)州開展了新時(shí)期背景下的最新一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制。通過(guò)對(duì)上輪規(guī)劃的總結(jié)和反思，新版規(guī)劃針對(duì)新時(shí)期鎮(zhèn)村發(fā)展的要求，在規(guī)劃思路、方法、內(nèi)容和技術(shù)上做出了許多新的探索和轉(zhuǎn)變，旨在編制一個(gè)更加科學(xué)合理、符合農(nóng)民發(fā)展意愿、可操作性強(qiáng)的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，進(jìn)一步引導(dǎo)揚(yáng)州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

圖2 規(guī)劃編制流程

4 新時(shí)期鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制的探索

隨著江蘇省新一輪的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃工作的展開，《揚(yáng)州市市區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》在相關(guān)政策指導(dǎo)下，從探索自下而上規(guī)劃模式、厘清半城市化地區(qū)村莊發(fā)展規(guī)律和確立村莊分類體系3個(gè)方面對(duì)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制進(jìn)行了實(shí)踐和創(chuàng)新。

4.1 探索自下而上的規(guī)劃模式

就江蘇省而言，無(wú)論是20世紀(jì)末“中心村”的大規(guī)模建設(shè)，還是21世紀(jì)初的“新農(nóng)村”規(guī)劃，以往的鎮(zhèn)村規(guī)劃均由中央政府推動(dòng)，采取“自上而下”的編制路線。然而，由于“自上而下”的鎮(zhèn)村規(guī)劃模式不能全面反映基層政府和農(nóng)民對(duì)村莊的建設(shè)意愿，落實(shí)難度較大；同時(shí)因?yàn)檎鞯夭疬w等原因，較易引發(fā)各類糾紛、沖突和群體事件[15]。通過(guò)對(duì)“自上而下”規(guī)劃模式不足的反思，江蘇省本輪規(guī)劃采取“村級(jí)醞釀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，市縣批準(zhǔn)，省廳備案”的編制流程[16]，在規(guī)劃過(guò)程中強(qiáng)調(diào)由村級(jí)組織自下而上進(jìn)行“民主規(guī)劃”，旨在編制一個(gè)符合村莊自主發(fā)展意愿的新規(guī)劃。

總體來(lái)說(shuō)，規(guī)劃編制工作經(jīng)歷了“自上而下指引——自下而上醞釀——各層級(jí)互動(dòng)”的過(guò)程（圖2）。在規(guī)劃編制的前期階段，依據(jù)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、問(wèn)卷調(diào)查和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)訪談的情況，針對(duì)不同類型的村莊提出差別化的發(fā)展意見(jiàn)和指引，形成了《揚(yáng)州市市區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃綱要》，以此作為規(guī)劃編制的技術(shù)綱領(lǐng)指導(dǎo)規(guī)劃工作展開。首先，由各行政村結(jié)合自身村莊發(fā)展實(shí)際，向鎮(zhèn)政府上報(bào)重點(diǎn)村、特色村和一般村的規(guī)劃布點(diǎn)意愿。隨后，鎮(zhèn)政府對(duì)各村上報(bào)的規(guī)劃意愿進(jìn)行統(tǒng)籌安排，完善本鎮(zhèn)村莊布點(diǎn)規(guī)劃，并將結(jié)果進(jìn)一步上報(bào)揚(yáng)州市政府。此后，規(guī)劃局對(duì)各鎮(zhèn)上報(bào)結(jié)果進(jìn)行二次校核和統(tǒng)籌，擬定初步規(guī)劃結(jié)果，與各區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行充分的意見(jiàn)征詢和溝通，逐步完善規(guī)劃布點(diǎn)安排，確定最終的規(guī)劃結(jié)果，并上報(bào)給省廳備案。

“自下而上”模式的探索，使規(guī)劃編制更符合各村莊、街鎮(zhèn)的自身實(shí)際和發(fā)展意愿。與此同時(shí)，規(guī)劃師的角色從單一的規(guī)劃“制定者”轉(zhuǎn)換為“指導(dǎo)者”和“把關(guān)者”，促使了規(guī)劃從“精英規(guī)劃”向“民主規(guī)劃”的轉(zhuǎn)型?！白韵露稀迸c“自上而下”兩個(gè)層面的良性互動(dòng)，使得規(guī)劃編制在關(guān)注公眾決策的同時(shí)更趨科學(xué)合理。通過(guò)規(guī)劃的編制可以看到，當(dāng)代規(guī)劃已經(jīng)進(jìn)入公共政策范式領(lǐng)域，規(guī)劃民主變革是不可逆轉(zhuǎn)的潮流。新時(shí)期鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制應(yīng)更多著眼于規(guī)劃的“社會(huì)性”，通過(guò)集合“鄉(xiāng)村社區(qū)”的不同利益方，催生“見(jiàn)賢思齊、崇德向善、奮發(fā)有為、造福桑梓”的強(qiáng)大內(nèi)生力量，有助于引領(lǐng)鄉(xiāng)村規(guī)劃從他組織走向自組織。

4.2 厘清半城市化地區(qū)村莊發(fā)展規(guī)律

本規(guī)劃的覆蓋范圍位于揚(yáng)州市城市郊區(qū)，城鄉(xiāng)聯(lián)系密切、流動(dòng)頻繁，具有典型的“半城市化”地區(qū)特征。規(guī)劃從理論研究入手，以田野調(diào)查為依托，通過(guò)配額抽樣和便捷抽樣，對(duì)揚(yáng)州市城郊地區(qū)城鎮(zhèn)化趨勢(shì)和農(nóng)民遷居意愿進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，旨在探究半城市化地區(qū)城鄉(xiāng)流動(dòng)的現(xiàn)狀和特征。通過(guò)問(wèn)卷分析可以看到，揚(yáng)州城郊地區(qū)正發(fā)生著劇烈的鄉(xiāng)村變遷過(guò)程，呈現(xiàn)出如下規(guī)律。

4.2.1 鎮(zhèn)村發(fā)展地域差異明顯

本次規(guī)劃區(qū)內(nèi)的21個(gè)街鎮(zhèn)的地理?xiàng)l件多樣，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況迥異，鎮(zhèn)村發(fā)展的地域性差異較為鮮明。為避免再次形成“一刀切”式的政策，規(guī)劃通過(guò)校核各鎮(zhèn)村自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及與主城區(qū)關(guān)系特征，將規(guī)劃區(qū)范圍劃分為濱江開發(fā)型、都市近郊型、都市遠(yuǎn)郊型和跨界發(fā)展型等四種類型。在濱江開發(fā)型地區(qū)，工業(yè)園區(qū)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化特征明顯。規(guī)劃提出在這一地區(qū)嚴(yán)控農(nóng)民建房，引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中。在都市近郊區(qū)，由于過(guò)去政策嚴(yán)禁一切村莊建設(shè)行為，許多危舊房屋也未能進(jìn)行改造。規(guī)劃指出在這一地區(qū)政策制定要“有堵有疏”，允許有建房需求農(nóng)民在規(guī)劃定的區(qū)域內(nèi)新建房屋；同時(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大鎮(zhèn)區(qū)農(nóng)民集居點(diǎn)建設(shè)。在都市遠(yuǎn)郊區(qū)，經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)落后，因此規(guī)劃要求在政策和資金扶持的同時(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)民向鎮(zhèn)區(qū)集中；同時(shí)順應(yīng)建房潮流，在遠(yuǎn)離鎮(zhèn)區(qū)的農(nóng)村地域建設(shè)農(nóng)民集中居住點(diǎn)以保證耕作半徑。而在跨界發(fā)展型地區(qū)，規(guī)劃引導(dǎo)這一地區(qū)鎮(zhèn)村與泰州進(jìn)行積極的跨界融合，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展。

綜上所述，規(guī)劃綜合考慮規(guī)劃區(qū)地域差異，在明確各政策分區(qū)特征及現(xiàn)狀問(wèn)題的基礎(chǔ)上，為各分區(qū)制定差異化政策與相應(yīng)措施，引導(dǎo)鎮(zhèn)村因地制宜、健康發(fā)展。

4.2.2 鄉(xiāng)村衰退現(xiàn)象開始出現(xiàn)

伴隨著快速城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村勞動(dòng)力的大量遷移，規(guī)劃區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)村“空心化”和“老齡化”問(wèn)題突出，鄉(xiāng)村衰退現(xiàn)象開始顯現(xiàn)。通過(guò)問(wèn)卷分析發(fā)現(xiàn)，有38.3%的務(wù)工農(nóng)民長(zhǎng)期居住在城鎮(zhèn)地區(qū)，且部分受訪者表示，其家人也會(huì)隨同進(jìn)入城鎮(zhèn)居住。隨著大量青壯年勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)流動(dòng)，村莊內(nèi)留守的多為老人、婦女和兒童，村莊“空心化”趨勢(shì)開始凸顯。與此同時(shí)，隨著外出務(wù)工人員的比重增加，城郊農(nóng)村地區(qū)常住人口年齡結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化。在問(wèn)卷調(diào)查盡量選擇年輕人的情況下，受訪對(duì)象年齡仍偏向“老齡化”，六十歲以上受訪者比例達(dá)37%。由此可見(jiàn)，揚(yáng)州市城郊地區(qū)的農(nóng)村出現(xiàn)了不同程度的衰退現(xiàn)象。其中，遠(yuǎn)郊地區(qū)由于建房時(shí)間更為久遠(yuǎn)，房屋相對(duì)破敗，鄉(xiāng)村衰退現(xiàn)象更為突出。

針對(duì)村莊衰退這一現(xiàn)象，規(guī)劃一方面提出推動(dòng)村莊特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，夯實(shí)鎮(zhèn)村發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，引導(dǎo)村民就近就業(yè)。另一方面，規(guī)劃在公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施配置的過(guò)程中強(qiáng)調(diào)“均等供給，按需配置”，避免過(guò)程性浪費(fèi)。此外，規(guī)劃通過(guò)政策制定引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，通過(guò)集中安置改善衰退村莊居民生活條件。

4.2.3 農(nóng)民集中居住大勢(shì)所趨

長(zhǎng)期以來(lái)，由于對(duì)農(nóng)村建設(shè)管控不足，我國(guó)農(nóng)村建房普遍較為粗放。為推動(dòng)土地集約利用、拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，揚(yáng)州市近年來(lái)積極推進(jìn)農(nóng)民集中居住工作，到2014年末規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)共建設(shè)農(nóng)民集中居住點(diǎn)38個(gè)。從問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)看，有45%的受訪者表示愿意集中居住。其中，有63.6%的受訪者表示原意進(jìn)入鎮(zhèn)區(qū)集中居民點(diǎn)居住，以享受鎮(zhèn)區(qū)便利的生活條件和良好的公共服務(wù)；另有36.3%的受訪者由于鄉(xiāng)土情結(jié)等原因，更傾向于在本村集中。

基于此，規(guī)劃梳理總結(jié)出了一系列值得推廣的農(nóng)民集中居住模式。第一種是政府推動(dòng)建設(shè)模式，是指上級(jí)政府頒布相關(guān)政策后，由鎮(zhèn)級(jí)政府出臺(tái)符合農(nóng)民利益的具體拆遷補(bǔ)償安置措施，引導(dǎo)農(nóng)民遷入集中安置區(qū)。在此過(guò)程中，政府以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)的價(jià)格向農(nóng)民出售集中居住區(qū)住房，讓農(nóng)民切實(shí)感受實(shí)惠。第二種是項(xiàng)目推動(dòng)模式，是指通過(guò)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，將沿線的農(nóng)民遷入規(guī)劃安置區(qū)集中居住。在這一過(guò)程中，政府可以通過(guò)“先建后拆，邊建邊談”的方式引導(dǎo)拆遷農(nóng)民遷入集中區(qū)。第三種則是村集體自發(fā)建設(shè)模式。由于部分村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，農(nóng)民也有集中居住的意愿，輔以上級(jí)政策的支持，使農(nóng)民集中居住工作易于進(jìn)行。以上三種模式具有較強(qiáng)普適性，可對(duì)此類農(nóng)民集中區(qū)建設(shè)起到指導(dǎo)作用。

規(guī)劃通過(guò)調(diào)研分析，立足半城市化地區(qū)特征，厘清了規(guī)劃區(qū)村莊發(fā)展規(guī)律，并將其作為規(guī)劃編制的重要依據(jù)，提出切合當(dāng)?shù)貙?shí)際的實(shí)施措施，構(gòu)建因地制定的政策指引，保障規(guī)劃有效落實(shí)。

圖3 村莊規(guī)劃體系

4.3 確立村莊分類發(fā)展體系

江蘇省在針對(duì)本輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃制定的一系列政策文件①中，對(duì)村莊分類的方法提出了明確的要求。本次規(guī)劃依據(jù)上述政策規(guī)定，綜合考慮揚(yáng)州市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展情況，構(gòu)建了“重點(diǎn)村——特色村——一般村”的三級(jí)村莊結(jié)構(gòu)體系（圖3）。基于此，規(guī)劃綜合考慮各村自身?xiàng)l件和發(fā)展現(xiàn)狀，依據(jù)生態(tài)保護(hù)和基本農(nóng)田保護(hù)的需要，從區(qū)位條件、村莊規(guī)模、文化屬性、村莊環(huán)境、公共及基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)特色、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、周邊資源條件等8個(gè)方面提出村莊分類原則，引導(dǎo)村莊正確把握自身定位，確保規(guī)劃合理性。

依據(jù)各政策分區(qū)要求和村莊分類原則，結(jié)合各鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)際，本次規(guī)劃共劃定重點(diǎn)村312個(gè)，特色村23個(gè)，一般村4367個(gè)。其中，重點(diǎn)村的確定主要依據(jù)各行政村和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主醞釀的名錄，并由規(guī)劃人員依據(jù)村莊分類原則進(jìn)行校核，得出最終結(jié)果；特色村的確定既參考了各行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主上報(bào)選點(diǎn)，又根據(jù)規(guī)劃人員進(jìn)行的實(shí)地調(diào)研踏勘結(jié)果，進(jìn)行專家打分并確定最終特色村名錄。

同時(shí)，規(guī)劃還對(duì)不同類型的村莊做出具體發(fā)展指引，引導(dǎo)重點(diǎn)村通過(guò)完善公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施配套，成為城鎮(zhèn)服務(wù)鄉(xiāng)村地區(qū)延伸的中心節(jié)點(diǎn)，發(fā)展為“康居村莊”；引導(dǎo)特色村通過(guò)依托自身特點(diǎn)、強(qiáng)化特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、營(yíng)造特色村莊空間格局，發(fā)展為“美麗鄉(xiāng)村”；此外，引導(dǎo)一般村通過(guò)村莊環(huán)境整治，達(dá)到“整潔村莊”的要求[16]。“重點(diǎn)村——特色村——一般村”的村莊結(jié)構(gòu)體系，能有效引導(dǎo)村莊差別化發(fā)展，在切實(shí)帶動(dòng)基礎(chǔ)良好、特色鮮明的村莊進(jìn)一步發(fā)展的同時(shí)，也充分尊重了村莊演變的規(guī)律。

5 結(jié)論

在新型城鎮(zhèn)化的時(shí)代背景下，鄉(xiāng)村地域的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)正不斷深化，鎮(zhèn)村規(guī)劃面臨著巨大的變革。從江蘇省新一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，新時(shí)期下鎮(zhèn)村布局規(guī)劃應(yīng)注重以下幾個(gè)方面：首先，要充分尊重基層組織及農(nóng)民對(duì)村莊發(fā)展的實(shí)際需求和意愿，通過(guò)“自下而上”的規(guī)劃模式，鼓勵(lì)村鎮(zhèn)自治和公眾決策，避免不符農(nóng)民意愿的“大拆大建”和強(qiáng)推農(nóng)民上樓的現(xiàn)象出現(xiàn)，確保規(guī)劃科學(xué)可行。其次，規(guī)劃編制要立足理論研究，準(zhǔn)確把握鎮(zhèn)村發(fā)展的現(xiàn)狀與問(wèn)題，厘清鎮(zhèn)村發(fā)展趨勢(shì)，其結(jié)果將成為規(guī)劃編制的重要參考和依托。第三，規(guī)劃通過(guò)構(gòu)建“重點(diǎn)村——特色村——一般村”的村莊布局體系，一方面，選擇自身?xiàng)l件優(yōu)良、富有挖掘潛力、發(fā)展特色鮮明的村莊，制定針對(duì)性的發(fā)展指引措施；另一方面，對(duì)一般村莊進(jìn)行嚴(yán)格的控制和科學(xué)的指引，充分尊重村莊發(fā)展規(guī)律，引導(dǎo)鎮(zhèn)村良性發(fā)展，進(jìn)而積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

注釋：

①《江蘇省政府辦公廳關(guān)于加快優(yōu)化鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的指導(dǎo)意見(jiàn)》（蘇政辦發(fā)[2014]43號(hào)）、《江蘇省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于做好優(yōu)化鎮(zhèn)村布局規(guī)劃工作的通知》（蘇建規(guī)[2014]389號(hào)）。

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責(zé)任編輯：張吉明

Under the background of new-type urbanization,the integration of urban and rural areas is deepening, the country area is undergoing drastic transformation. The country is unique, and has an indispensable role in the development of the society. Rural development issues are getting more and more attention. In the new period, the work of the town and village system plan undergoes new practice and exploration. On the basis of the overview of the past town and village system plan in Jiangsu, this paper takes the case of the “town and village system plan of Yangzhou urban district ” and think of the new round work in Jiangsu. Its preparation method can provide reference for similar projects.

town and village system plan ; new-type urbanization ; Yangzhou urban district

TU984

： B

1674-4144（2016）-03- 29（6）

羅小龍，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。何瑞雯，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院碩士研究生。

劉豫萍，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院碩士研究生。

陳眉舞，南京大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，高級(jí)規(guī)劃師，博士。

國(guó)家自然科學(xué)基金——中國(guó)“新城運(yùn)動(dòng)”的格局機(jī)制與管治研究（編號(hào)：41471133）。