北京地鐵四號(hào)線(xiàn)PPP模式的啟示

王彥行

一、引言

北京地鐵四號(hào)線(xiàn)是國(guó)內(nèi)比較成功的采用PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目投融資的軌道交通項(xiàng)目，詳細(xì)分析該項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中PPP模式的應(yīng)用，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)其他地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP模式的成功應(yīng)用，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

二、項(xiàng)目簡(jiǎn)介

北京地鐵四號(hào)線(xiàn)初步概算總投資153億元，在項(xiàng)目投融資上采用的是特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)型的PPP模式。北京地鐵四號(hào)線(xiàn)按照建設(shè)責(zé)任主體可以分為A、B兩部分，其中A部分主要是土建工程，總投資約107億元，占項(xiàng)目總投資額約70%，該部分由代表政府的北京4號(hào)線(xiàn)投資公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)；B部分主要包括車(chē)輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備，該部分投資額46億元，約占項(xiàng)目總投資額的30%，由代表私人資本的北京京港地鐵有限公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)以及后期的運(yùn)營(yíng)。北京4號(hào)線(xiàn)投資公司是北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司的全資子公司，北京京港地鐵有限公司是北京四號(hào)線(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)公司，是由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司出資2%，北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司和香港鐵路有限公司各出資49%組建，注冊(cè)資本13.8億元。

京港地鐵與北京市政府簽署的《特許協(xié)議》規(guī)定了該公司擁有四號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；京港地鐵與四號(hào)線(xiàn)公司簽署的《資產(chǎn)租賃協(xié)議》規(guī)定了前者在項(xiàng)目完工后擁有A部分資產(chǎn)的使用權(quán)。四號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目可以劃分為建設(shè)期和特許經(jīng)營(yíng)期，建設(shè)期內(nèi)，北京市政府根據(jù)《特許協(xié)議》監(jiān)督四號(hào)線(xiàn)公司負(fù)責(zé)的A部分和京港地鐵負(fù)責(zé)的B部分建設(shè)；特許經(jīng)營(yíng)期為期30年，在該期間，京港地鐵擁有四號(hào)線(xiàn)的運(yùn)營(yíng)管理權(quán)和站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)，并承擔(dān)四號(hào)線(xiàn)全部設(shè)施的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，通過(guò)地鐵票收入和站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入回收資本，其中地鐵票價(jià)由政府制定，運(yùn)營(yíng)期間接受政府的監(jiān)督管理。30年特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，四號(hào)線(xiàn)公司無(wú)償收回四號(hào)線(xiàn)A部分設(shè)施，政府無(wú)償收回項(xiàng)目B部分設(shè)施，京港地鐵要保證兩部分設(shè)施在歸還時(shí)的完好。項(xiàng)目運(yùn)作思路如下圖：

三、四號(hào)線(xiàn)PPP模式框架分析

北京市地鐵四號(hào)線(xiàn)主要是采取公共部門(mén)和私人部門(mén)的合資形式，并且政府適當(dāng)?shù)爻袚?dān)私人部門(mén)的部分運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。其PPP模式具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，框定地鐵建設(shè)非經(jīng)營(yíng)性部分的政府投資與可經(jīng)營(yíng)性部分社會(huì)投資的基礎(chǔ)比例。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，北京市為四號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目融資框定了政府和社會(huì)投資7：3的基礎(chǔ)比例，即占比70%的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目投資由政府承擔(dān)，占比30%的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目投資通過(guò)市場(chǎng)化操作引入社會(huì)資金解決。在項(xiàng)目的非經(jīng)營(yíng)性部分，北京市政府作為主要投資者采取項(xiàng)目建設(shè)招標(biāo)的形式確定施工主體，并且通過(guò)隸屬于北京市政府的京投公司作為政府資金的出資方在市場(chǎng)上發(fā)行了20億元的地鐵建設(shè)債券募集資金，彌補(bǔ)了政府投資的不足。

第二，將地鐵可經(jīng)營(yíng)性部分的投資與竣工后的運(yùn)營(yíng)收益聯(lián)系起來(lái)進(jìn)行社會(huì)融資。北京市政府明確了只有項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目投資與建成后的運(yùn)營(yíng)收益掛鉤，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的投資只由政府承擔(dān)，由新建地鐵可經(jīng)營(yíng)部分的社會(huì)投資者負(fù)責(zé)竣工后的線(xiàn)路運(yùn)營(yíng)，從運(yùn)營(yíng)中獲得投資收益。BOT模式應(yīng)用到項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性部分來(lái)引入社會(huì)資本，社會(huì)投資者利用在線(xiàn)路上的運(yùn)營(yíng)權(quán)利來(lái)回收資金得到合理的回報(bào)，特許經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后，政府收回線(xiàn)路的運(yùn)營(yíng)權(quán)利。

第三，在非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目上，北京市政府采用靈活務(wù)實(shí)的處置辦法。政府投資建設(shè)項(xiàng)目的非經(jīng)營(yíng)性部分，以國(guó)有資產(chǎn)的方式無(wú)償或者有償?shù)姆绞浇唤o擁有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)投資者使用和管理，然后以股權(quán)的形式參與運(yùn)營(yíng)的決策，雖然不具有管理和決策權(quán)，但是享有知情權(quán)和否決權(quán)。

第四，政府根據(jù)一定的實(shí)際情況給予地鐵運(yùn)營(yíng)商一定的政策支持。為了保證地鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化進(jìn)程的順利進(jìn)行，北京市政府依據(jù)實(shí)際情況采取了兩種扶持政策：一是基于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的客流量和票價(jià)改革情況，適當(dāng)調(diào)高不可經(jīng)營(yíng)部分的投資，適當(dāng)調(diào)低可經(jīng)營(yíng)部分的投資；二是在投資比例保持不變的條件下，政府依據(jù)運(yùn)營(yíng)中的實(shí)際情況對(duì)享有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)利的公司施行補(bǔ)償政策。投資補(bǔ)償可以采取現(xiàn)金補(bǔ)償、經(jīng)營(yíng)政策優(yōu)惠、放松價(jià)格管制等政策?，F(xiàn)金補(bǔ)償就是，當(dāng)運(yùn)營(yíng)商的實(shí)際收益不足以彌補(bǔ)其投資和成本時(shí)，政府給予財(cái)政補(bǔ)貼；經(jīng)營(yíng)政策優(yōu)惠即將線(xiàn)路沿線(xiàn)的房地產(chǎn)優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)和商業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)給予特許經(jīng)營(yíng)的社會(huì)投資者來(lái)間接彌補(bǔ)收益不足；放松價(jià)格管制，政府根據(jù)實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況基于特許經(jīng)營(yíng)公司一定時(shí)限和幅度的票價(jià)自主權(quán)和銷(xiāo)售自主權(quán)。

北京地鐵四號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目采用特許經(jīng)營(yíng)方式運(yùn)作的方法是北京城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的重要?jiǎng)?chuàng)新，對(duì)于全國(guó)其他城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的創(chuàng)新具有強(qiáng)大的借鑒意義。PPP模式使得基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)三個(gè)環(huán)節(jié)緊密銜接，不僅克服了傳統(tǒng)投融資模式的資金運(yùn)營(yíng)不足，過(guò)度依賴(lài)政府財(cái)政補(bǔ)貼的弊端，還節(jié)約了財(cái)政資金，更是促使了政府轉(zhuǎn)變職能達(dá)到政企分開(kāi)，推進(jìn)公共事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的目的。

四、四號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目PPP融資模式對(duì)其他地區(qū)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資的啟示

PPP項(xiàng)目融資方式在全世界的應(yīng)用已經(jīng)成為一種趨勢(shì)，PPP項(xiàng)目運(yùn)用成功的國(guó)內(nèi)外案例很多。PPP融資方式在北京地鐵四號(hào)線(xiàn)上的成功應(yīng)用，不外乎內(nèi)外兩種條件。內(nèi)部條件包括：項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中政府部門(mén)與民間資本的相互配合，形成有效的組織管理機(jī)構(gòu)；掌握了PPP模式規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作程序，熟悉PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配以及可以提供PPP項(xiàng)目運(yùn)作的技術(shù)指導(dǎo)和政策支持的復(fù)合型人才；合理的風(fēng)險(xiǎn)分配。外部條件有清晰完善的政策法規(guī)制度；PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的運(yùn)用要有“增值”條件；完善的資本市場(chǎng)和健全的信用擔(dān)保體系；完善、成熟的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。文章認(rèn)為，北京地鐵四號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目對(duì)我省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的借鑒意義在于：

一是項(xiàng)目融資模式：采用特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)型的PPP模式，將整個(gè)四號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目的營(yíng)利性部分和非營(yíng)利性部分相分離，并確定兩部分的投資比率，然后對(duì)營(yíng)利性部分運(yùn)用BOT模式引入社會(huì)資金，非營(yíng)利性部分主要由代表政府的建投公司發(fā)行債券進(jìn)行融資建設(shè)。

二是項(xiàng)目管理：四號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施前，組建了專(zhuān)業(yè)的融資、財(cái)務(wù)、技術(shù)、法律和客流調(diào)查等顧問(wèn)團(tuán)，廣泛地分析國(guó)內(nèi)外融資案例，才決定了實(shí)施方案。尋找實(shí)力雄厚和經(jīng)驗(yàn)豐富的專(zhuān)業(yè)國(guó)際投資人作為合作方，以合作協(xié)議、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、租賃協(xié)議和承包協(xié)議等合同的方式在項(xiàng)目的融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的整個(gè)周期內(nèi)固定政府的權(quán)力及責(zé)任，明確投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的主體，保證公司具有充分的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的，政府具有明確的監(jiān)管權(quán)力。政府對(duì)私人部門(mén)采取前補(bǔ)償與后補(bǔ)償?shù)牡男问奖ＷC項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的順利進(jìn)行。

三是適用范圍：北京地鐵4號(hào)線(xiàn)PPP融資項(xiàng)目可以稱(chēng)得上我國(guó)城市軌道交通領(lǐng)域首個(gè)市場(chǎng)化融資成功的項(xiàng)目。該模式在國(guó)內(nèi)外不僅僅在只在軌道交通領(lǐng)域成功運(yùn)用，其他領(lǐng)域也得到了成功復(fù)制，例如南京長(zhǎng)江三橋、國(guó)家體育場(chǎng)、青島污水處理廠和廣州西朗污水處理廠等項(xiàng)目。雖然PPP模式在我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一明確的適用范圍規(guī)定，但是可以依據(jù)PPP項(xiàng)目的一般特點(diǎn)和能否提供更具性?xún)r(jià)比的融資來(lái)判斷PPP模式適用范圍，這也是國(guó)際社會(huì)主流的做法。（作者單位：河南工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院）

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