行政公益訴訟原告資格研究

袁麗瑋

隨著我國法治建設(shè)的步伐加快和不斷完善，普通民眾的法律意識權(quán)利意識的不斷提高，“建立健全公益訴訟制度，已是法治國家建設(shè)的必然趨勢?！雹俳┠陙?，行政公益訴訟已受到學術(shù)界的普遍關(guān)注，特別是修正后的民事訴訟法確立了民事公益訴訟制度，更是引起了對行政公益訴訟的討論熱潮。作為行政公益訴訟的關(guān)鍵之處，有關(guān)其原告資格確立的討論也愈發(fā)熱烈。

一、行政公益訴訟及其原告資格

行政公益訴訟指的是公民為了維護公共利益就與自己權(quán)利及法律上利益沒有直接利害關(guān)系的事項，對行政機關(guān)的違法行為提起的行政訴訟。②關(guān)于行政公益訴訟，就目前來說，關(guān)于建立行政公益訴訟機制，學者基本達成共識，其中，他們的討論中最大的爭議是誰可以以原告的身份提起行政公益訴訟，即行政公益訴訟的原告資格問題。

目前來看，我國對于行政公益訴訟原告資格這一問題仍然處在理論研究階段，立法在行政公益訴訟原告資格方面仍有缺失和不足?，F(xiàn)如今，已有很多國家均建立起了行政公益訴訟制度。行政訴訟原告資格主要解決的問題是在行政爭議發(fā)生后，哪些人具有行政訴訟的訴權(quán)，即何種人只有符合了何種條件才能夠訴請法院來保護自身的合法權(quán)益。換句話講，“資格”本身就是一種條件的限制，因此，原告資格亦是行政訴訟起訴人能夠作為原告的限定條件。根據(jù)國內(nèi)一些專家學者對原告資格的定義，可以作出以下概括，即原告資格是公民、法人或社會團體具備了一定條件，因而取得的可以作為行政訴訟原告提起訴訟的資格?！霸尜Y格是行政訴訟的核心問題之一，原告資格的發(fā)展推動了行政訴訟制度的發(fā)展?！雹鬯?，行政公益訴訟的核心點之一就是對行政公益訴訟原告資格的認定及確立，這將直接關(guān)系到了整個行政公益訴訟制度的最終落到實處，真正起到保護公共利益的作用。

二、行政公益訴訟原告資格的理論基礎(chǔ)及現(xiàn)實意義

（一）理論基礎(chǔ)

隨著社會的發(fā)展，社會關(guān)系的日趨復雜化，侵害社會公共利益的現(xiàn)象時常出現(xiàn)，民眾的權(quán)利意識和法律意識也日趨加強。當出現(xiàn)違法的行政行為給公共利益造成損害的時候，若是根據(jù)，要求行政訴訟的原告必須要以權(quán)利主體的身份進行訴訟，而實際中又沒有直接特定的利害關(guān)系人，則無法向法院提起訴訟來維護公共利益。由此可見，傳統(tǒng)訴權(quán)理論已不能夠滿足現(xiàn)實情況需要。而行政公益訴訟是在公共利益遭受到了行政機關(guān)直接或間接的侵害時，法律賦予特定的主體訴請人民法院通過審判活動來保護與救濟公共利益的權(quán)利的，所以，行政公益訴訟的出現(xiàn)能夠解決以上問題。因此，行政公益訴訟權(quán)對傳統(tǒng)訴權(quán)理論一定程度上的沖擊與突破，不是把原告僅限定在與被訴行政行為有直接利害關(guān)系的范圍內(nèi)，而是通過賦予行政公益訴訟訴權(quán)，以審判機關(guān)的裁判來維護公共利益。

（二）現(xiàn)實意義

現(xiàn)如今，政府需要管理的公共事務更加復雜化、多樣化，這使得有限的政府對無限復雜多變的社會事務進行管理時難免有疏漏，不可能都覆蓋到。因此，這就需要借助廣大民眾的力量來補充和完善行政力量。另一方面來看，政府權(quán)力本身具有擴張性和隨著社會發(fā)展行政權(quán)的不斷膨脹，政府的失職不作為和濫用權(quán)力、違法行使職權(quán)的現(xiàn)象屢見不鮮，必然侵害公共利益。由此，我們目前必須要面對和解決的是怎樣對這種被侵害的公共利益進行保護和救濟?！疤热粝拗乒裰辉跈?quán)利受到侵害時才能起訴，不僅混淆公法關(guān)系和私法關(guān)系的性質(zhì)，而且過分束縛法院對公共機構(gòu)違法行為的監(jiān)督，這不符合現(xiàn)代行政法發(fā)展趨勢?！雹?/p>

行政公益訴訟原告資格的確立是實現(xiàn)行政法治的需要。依法行政是我們一直以來追求的目標。而這一目標的實現(xiàn)，不僅需要行政機關(guān)內(nèi)部的自律，還需要行政機關(guān)外部的他律。行政公益訴訟就是一種有效的外部監(jiān)督。也可以說它是將有關(guān)全社會公共利益的行政行為放置在全社會的監(jiān)督下，從而有效地遏制違法行政行為的發(fā)生，可以促使行政機關(guān)合法、合理行政，更大程度地保護公共利益。而提起行政公益訴訟的門檻是起訴人具有行政公益訴訟原告資格，要是這個問題解決不了，行政公益訴訟則無法啟動，就更不用說保護和救濟公共利益了。行政公益訴訟原告資格的確立有助于更全面地保護公民的合法權(quán)益。在實際司法運行中，往往會因為提起行政公益訴訟主體的合法權(quán)利并沒有受到行政行為實際影響，所以不予受理或受理后又再駁回起訴。而且，對于公民究竟怎樣才能具備行政公益訴訟的原告資格，事實上并無法律具體規(guī)定。所以，行政公益訴訟的原告資格的確立對更加全面地保護公民的權(quán)益是很有必要的。

三、完善我國行政公益訴訟原告資格的構(gòu)想

（一）確立檢察機關(guān)的原告資格

2014年《行政訴訟法》修改并沒有把行政公益訴訟制度寫進去，但是，讓人感到欣慰的是，習近平總書記在十八屆四中全會上做出的對《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》說明中，明確指出要在我國探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。將黨的十八屆四中全會要求落到實處的一個重要舉措就是把提起行政公益訴訟的訴權(quán)賦予檢察機關(guān)。將視野定位在全國范圍內(nèi)，近些年來，我國各地也有檢察機關(guān)在公益訴訟領(lǐng)域進行了積極的探索與實踐。以下是我國第一個由檢察機關(guān)以原告身份提起的行政公益訴訟案件。2013年9月，金沙縣環(huán)保局通知佳樂公司應繳納十二萬多元噪音排污費，但是該公司一直沒有繳納。于是，縣環(huán)保局于2014年8月又向該公司發(fā)出限期繳費通知，責令其于該月23日前必須繳納，否則要作出處罰。同年10月該公司才予以繳納，但已超過最后期限，而縣環(huán)保局也并未對其進行行政處罰。金沙縣檢察院認為佳樂公司拖延支付排污費近一年，對國家財政已造成了一定損害事實，應當對其行政處罰；而且環(huán)保局已作出若逾期則罰款通知，最后卻沒有進行行政處罰。于是金沙縣檢察院將環(huán)保局告到法院，請求法院判決環(huán)保局履行對佳樂公司的處罰職責，法院受理了此案。環(huán)保局在收到法院《應訴通知書》后，立即向佳樂公司作出行政處罰決定。檢察院認為環(huán)保局履行了其職責，糾正了其錯誤，同時起訴起到了維護公共利益的作用，于是撤訴。由檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，這在當時全國尚屬首例。于此之前，檢察機關(guān)以原告的身份對行政機關(guān)的違法行為或不作為提起行政公益訴訟的案件從未出現(xiàn)過，這也開啟了我國由檢察機關(guān)直接作為原告提起的行政公益訴訟的先河。

就目前來看，大多數(shù)學者們都認可由檢察機關(guān)作為原告提起行政公益訴訟，即無法律沒有明確規(guī)定的情況下，一般應由檢察機關(guān)作為原告提起行政訴訟來維護公共利益。因為檢察機關(guān)是我國法定的權(quán)力監(jiān)督機關(guān)，保護公共利益是其應有的職責和義務。由檢察機關(guān)充當公益訴訟原告的角色，既有法理和法律上的依據(jù)，在實際運行中也是可行的。我國現(xiàn)行《憲法》中明確規(guī)定了檢察機關(guān)是國家開展法律監(jiān)督的部門?！吨腥A人民共和國檢察院組織法》詳細規(guī)定了檢察機關(guān)有保護社會公共利益與國家利益的職責。新《行政訴訟法》第十一條規(guī)定，檢察機關(guān)有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督。檢察機關(guān)通過行使檢察權(quán)，對各級國家機關(guān)及其工作人員和公民遵守法律和法規(guī)實行專門監(jiān)督，以保障法律、法規(guī)的正確實施。同時，檢察機關(guān)成為行政公益訴訟案件的原告也適應權(quán)力制約的相關(guān)理論。行政公益訴訟案件由檢察機關(guān)提起訴訟，對行政機關(guān)有抗衡能力，借助一種權(quán)力制約與監(jiān)督另一種權(quán)力。因此，賦予檢察機關(guān)行政公訴權(quán)，作為行政公益訴訟原告，以監(jiān)督和糾正特定的行政違法行為，這既符合檢察機關(guān)的憲法及法律的定位，也在可操作性很強，在目前實踐中，檢察機關(guān)作為行政公益訴訟原告的案件也有許多。

當然，檢察機關(guān)作為原告提起行政公益訴訟應該符合一定的條件。首先，應是出于保護公共利益的目的，由于行政機關(guān)的違法行使職權(quán)、濫用職權(quán)或不作為，給國家和社會公共利益造成了一定損害，這時就需要檢察機關(guān)來作為行政公益訴訟的原告。其次，應是由于公民、法人和其他社會組織沒有特定利害關(guān)系而無法提起行政公益訴訟的情況下，所以只能交由檢察機關(guān)來起訴。最后，檢察機關(guān)必須與被訴的行政行為沒有直接利害關(guān)系。當同時符合了以上的幾個限制條件，檢察機關(guān)才能啟動行政公益訴訟程序。

而且，在檢察機關(guān)起訴前，應有一個必要且合理的前置程序，就是在檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)的以及公民或社會組織提出的行政行為進行審查，若確定行政主體的行政行為的確是違法的，而且已然給國家和社會公共利益造成了較大的實際損害，檢察機關(guān)應先向行政主體發(fā)出書面的司法檢察建議。檢察建議書應包括行政主體違法的具體內(nèi)容、對其不作為的督促建議、要求其立即停止侵害公共利益行為的警告，并給其作出答復或改正的合理期限等等。如果行政主體收到檢察機關(guān)發(fā)出的檢察建議書后，及時進行了回復或者采取了補救措施，檢察機關(guān)就不需要再提起行政公益訴訟。這樣的前置程序，也是給予行政機關(guān)改正其行為機會，維護自身形象，促進依法行政；二是可以為檢察機關(guān)減輕工作負擔，檢察機關(guān)可以將更大的重心放在其他影響較廣、侵害較大的行政公益訴訟案件上。⑤但是，如果行政機關(guān)在被給予的合理期限內(nèi)，并沒有對檢察機關(guān)的檢察建議作出一定的行為措施，那么檢察機關(guān)就應當向法院提起行政公益訴訟。

另外，前文也提到了我國要“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”，這為以檢察機關(guān)提起公益訴訟能真正落到實處提供了依據(jù)。所以本文建議，應進一步頒布實施行政公益訴訟相關(guān)的法律或司法解釋，從而明確檢察機關(guān)提起公益訴訟的法律依據(jù)，方便在實踐中予以很好落實。

但是換一角度想，不能僅僅考慮到對檢察機關(guān)在成為訴訟原告資格的條件限制等問題，如果檢察機關(guān)符合了上述條件但怠于行使該職責，那么公共利益該如何保護？所以，本文認為，為了是更大程度保護公共利益，還需要其他行政公益訴訟原告主體，即公民和社會團體。

（二）公民的原告資格

“放寬起訴資格的限制是當代立法的趨勢所在，擴大公民對行政活動的監(jiān)督和對本身利益的維護，讓越來越多的人能夠?qū)π姓C關(guān)的違法行為提起訴訟。這體現(xiàn)了當代行政民主，也是公民參與行政活動的表現(xiàn)?！雹匏?，有必要對公民提起行政公益訴訟原告資格予以確認。

確立公民行政公益訴訟的原告資格是符合憲法內(nèi)在精神和現(xiàn)代法治理念的。我國《憲法》第二條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事務，管理社會事務?！钡谒氖粭l具體地賦予了公民“對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。所以，面對行政權(quán)力日益膨脹的行政機關(guān)，公民予以一定的直接監(jiān)督是符合我國憲法精神的，而且這也是我國法治建設(shè)的主要內(nèi)容。同時，確立了公民在行政公益訴訟的原告資格身份，在一定程度上也激發(fā)人民當家作主的主人翁精神，勇于行使對行政機關(guān)行使監(jiān)督的權(quán)力，為法治國家的建設(shè)做貢獻。因此，賦予公民以行政公益訴訟的原告資格，提起行政公益訴訟是一種保護社會公共利益有效手段。

就目前來看，也有許多人會擔心公民行政公益訴訟原告資格確立之后，勢必會出現(xiàn)原告濫訴的情況，從而影響行政效率，也加重了法院的負擔。對此，本文不太認同：首先，縱觀歷史，幾千年來我國都是一個封建專制的國家，并沒有行政法歷史，我國的行政法真正開始于近現(xiàn)代。即使存在有所謂的“古代行政法”，那也只是為了維護君主的統(tǒng)治地位的官制法，并非我們?nèi)缃竦男姓?。由于長期受傳統(tǒng)觀念的束縛，中國民眾往往被壓制，大多數(shù)恐懼權(quán)力，只知道服從管理，缺乏權(quán)利意識，也并沒有對行政權(quán)力進行監(jiān)督的觀念傳統(tǒng)。受這種歷史傳統(tǒng)影響的中國民眾，是不會隨便輕易告政府的。⑦其次，公民作為原告如果要提起訴訟，將勢必會花費大量的人力、物力，而且還要有預付訴訟費用的財力，而且如果敗訴，還要承擔敗訴的后果。這些都會使公民在做出起訴決定時謹慎行事，如果不是走投無路，是不會選擇和政府對峙公堂的。再次，公民作為行政相對人，本來就與行政機關(guān)的法律關(guān)系不是平等的，明顯處于弱勢地位，因此，面對相對強勢的行政機關(guān)，公民往往不敢與其“作對”，往往秉著“多一事不如少一事”的想法。最后，就我國近些年來看，行政訴訟案件并不是特別多，雖然呈現(xiàn)逐步上升趨勢，但總體數(shù)量與民訴案件數(shù)量仍是相差甚遠，更不用說公民作為原告提起公益訴訟了。

但是，如果對公民的行政公益訴訟原告資格也需要有必要的限制，那就是以維護公共利益為訴訟目標，不能只是出于個人私益。

（三）社會團體的原告資格

社會團體指的是出于一定目的、由一定數(shù)量的社會成員所組成，并取得法人資格的社會組織，包括有人民群眾團體，社會公益團體和學術(shù)研究團體。它主要作用是對其成員的利益與社會公益的保護，以及參與和監(jiān)督政府活動。社會團體擁有原告資格的好處是：首先，社會團體一般可以基于設(shè)立團體的宗旨，維護社團成員的共同利益或與宗旨相關(guān)的國家利益和社會公共利益。因此，賦予社會團體訴訟原告資格，是與其宗旨相吻合的，都是以社會公共利益為目的；其次，不同的社會團體基于對與本團體相關(guān)的公共事務，在行使原告權(quán)利或承擔相應義務方面更加專業(yè)、更加方便。舉例來說，中國消費者協(xié)會是保護消費者合法權(quán)益的全國性社會團體，宗旨是對商品和服務進行社會監(jiān)督，保護消費者的合法權(quán)益，引導廣大消費者合理、科學消費，促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展。從中可以看出，賦予其訴訟原告資格是與它的宗旨相吻合的，都是以維護公共利益為目的。從一方面來看，與其基本事務相關(guān)的案件，勢必會比其他原告主體更具有專業(yè)、技術(shù)上的優(yōu)勢。

但是，我國有相當多的類別多樣的社會團體，我們要是對所有社會團體行政公益訴訟原告資格予以確認，那么必然會給行政公益訴訟增加負擔。如此，可參照新《環(huán)保法》第五十八條的規(guī)定，“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：一是依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；二是專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄；符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理；提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益。”所以，就目前來說，僅就對符合以上條件的公益性質(zhì)社會團體予以訴訟原告主體資格確認就好。

（四）以上三種不同原告資格主體間的關(guān)系

有觀點對以上三種原告資格主體間的關(guān)系有這樣的看法，即檢察機關(guān)應當是提起公益訴訟的主要原告主體，公民和社會團體組織應是輔助主體。并且為了防止可能會有檢察院怠于行使此項職責時，公民或社會團體在申請檢察院后檢察院仍不作為的，才能以自己的名義向法院提起行政公益訴訟。本文對此僅就檢查機關(guān)作為行政公益訴訟原告主體的說法表示認同。原因是以上觀點實際上也是給公民和社會團體提起行政公益訴訟設(shè)置了前置程序，那就是事先需要申請檢察院，這樣一來，不僅限制了訴權(quán)的直接行使，還降低了對公共利益的保護效率。因此，本文更傾向于具有行政公益訴訟原告資格的主體自行選擇向檢察機關(guān)申請或是自行向法院提起訴訟，這樣更為合理。（作者單位：天津師范大學）

注釋：

① 李辰星.對公益訴訟的思考.人民法院報，2013.

② 馬懷德.行政訴訟原理.法律出版社，2009：139.

③ 王晚東.試論行政公益訴訟原告資格問題.中國法院網(wǎng)，2014，3.

④ 王名揚.英國行政法.中國政法大學出版社，1987：199.

⑤ 梁聰.檢察機關(guān)行政公益訴訟原告資格研究.蘇州大學碩士論文，2015.

⑥ 王名揚.美國行政法.北京：中國法治出版社，1995：618.

⑦ 孫琬鐘主編.中國法律年鑒.中國法律年鑒社，2000：129，127.