從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到制度融合：中國養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與啟示

袁　濤， 仇雨臨

(1.中國人民大學(xué) 勞動人事學(xué)院， 北京 100872； 2. 貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院， 貴州 貴陽 550005)

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從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到制度融合：中國養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與啟示

袁濤1，2， 仇雨臨1

(1.中國人民大學(xué) 勞動人事學(xué)院， 北京 100872； 2. 貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院， 貴州 貴陽 550005)

[摘要]反思中國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面覆蓋路徑，以“人群分設(shè)”的行動路徑存在難以調(diào)和的內(nèi)在矛盾最終驅(qū)動了居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，其實(shí)質(zhì)是解決全體城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保障制度覆蓋范圍從無到有，待遇保障水平從低到高以及待遇保障的結(jié)果公平問題的過程。2014年中國城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并實(shí)施，標(biāo)志著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的終結(jié)。新時期，中國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)迫切需要轉(zhuǎn)向“制度融合”發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老保險(xiǎn)；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；制度融合

養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會保障制度的核心，國際上通常將其作為衡量一個國家或地區(qū)社會福利和社會文明發(fā)展程度的重要指標(biāo)。從制度歷史的實(shí)踐路徑來看，西方主流發(fā)達(dá)國家法定養(yǎng)老保障項(xiàng)目一般有兩種實(shí)施途徑：一種是分群體漸進(jìn)逐步覆蓋全民，另一種是一開始就是以全體公民為對象，建立統(tǒng)一制度。二戰(zhàn)之前，大多數(shù)西方國家受德國俾斯麥政府所構(gòu)建的以行業(yè)為區(qū)分的分散化保障策略，走漸進(jìn)覆蓋全民之路。二戰(zhàn)后，1941年英國威廉·貝弗里奇報(bào)告及1944年美國費(fèi)城代表大會就社會保障制度的普遍性和統(tǒng)一性達(dá)成的原則共識成為世界主流追尋目標(biāo)。所謂普遍性，即主張社會保障應(yīng)該滿足全體居民不同的需求，包括所有公民，無論就業(yè)人口和非就業(yè)人口，都應(yīng)予以覆蓋。所謂統(tǒng)一性，即主張社會保險(xiǎn)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇支付和行政管理必須統(tǒng)一。盡管確立這些原則的西方主流國家在經(jīng)歷了其后數(shù)十年的歷史實(shí)踐才只是部分地實(shí)施了這兩個原則，但兩個原則的確立，連同馬歇爾公民權(quán)理論等一系列理論成果，對全世界的社會保障制度實(shí)踐產(chǎn)生了重要影響：即全面加速推進(jìn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度走向統(tǒng)一和制度覆蓋全民的過程。目前，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家均建立起以面向全體公民為覆蓋對象，以經(jīng)濟(jì)收入或經(jīng)濟(jì)能力為繳費(fèi)或納稅依據(jù)，實(shí)施統(tǒng)一制度、統(tǒng)一管理的法定養(yǎng)老保障項(xiàng)目。

由于歷史的原因，中國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)也經(jīng)歷著從城鄉(xiāng)二元、三元甚至多元碎片化逐步走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、制度融合和制度統(tǒng)一的過程。基于全民社保和制度公平的理念，回顧中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)踐路徑，反思中國養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和制度公平的內(nèi)涵要求，對新時期構(gòu)建更加公平可持續(xù)的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的融合發(fā)展具有重要意義。

一、回顧與反思：中國養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)踐路徑及其弊端

以擴(kuò)面覆蓋的制度歷史路徑，總結(jié)中國社會保障制度60余年來改革發(fā)展道路，特別是改革開放以后的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，可以發(fā)現(xiàn)其制度設(shè)計(jì)的典型特點(diǎn)：實(shí)踐中人們總是習(xí)慣將保障對象按單位類別、群體特征或社會身份類別進(jìn)行劃分，針對其社會身份特點(diǎn)進(jìn)行制度分門別類設(shè)計(jì)，譬如分別建立職工群體、公務(wù)員或機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工、軍人、城鎮(zhèn)個體工商戶及靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、失地農(nóng)民、計(jì)生兩戶、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民等若干群體性的社會保障制度安排。這里，借用抽象概念，可將這種按照保障對象的單位類別、群體特征或身份類別等社會屬性作為劃分依據(jù)、分門別類建制的制度設(shè)計(jì)路徑稱之為“人群分設(shè)”的思路。

(一)按“人群分設(shè)”的城鄉(xiāng)分治路徑依賴

建國以來，無論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的“勞動保險(xiǎn)”，還是改革開放后初期的“社會保險(xiǎn)”改革，基本上都一直是按“人群分設(shè)”思路所主導(dǎo)。如圖1所示，中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的擴(kuò)面進(jìn)程，先后經(jīng)歷了從合同制工人到非合同制工人，從國有企業(yè)到私營企業(yè)，從職業(yè)人群到普通居民的漸進(jìn)覆蓋過程。這種擴(kuò)面路徑的典型特點(diǎn)是根據(jù)參保人的社會身份漸進(jìn)施以保障。其優(yōu)點(diǎn)是容易識別目標(biāo)群體的共性特征，集中地突出解決某一群體的社會保障需求；在組織實(shí)施過程中，有利于區(qū)分輕重緩急組織參保擴(kuò)面，有利于漸進(jìn)推行和便于操作管理。這種路徑也迎合了中國特色的“摸著石頭過河”的路徑依賴[1]。但是，長期以來，這種行動路徑和思維慣勢也為新時期的社會保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌遺留了諸多難題。最為突出的是制度體系碎片化和參與機(jī)會不均等以及可能導(dǎo)致再次分配不公平。

圖1　改革開放以來中國養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面覆蓋路線圖

(二)傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的弊端分析

1.制度體系碎片化

社會保險(xiǎn)遵循大數(shù)法則，大量集合同質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)費(fèi)用，其制度內(nèi)生地追求公平和統(tǒng)一，以在盡可能大的范圍內(nèi)籌資、基金管理以及統(tǒng)一待遇，唯此才能更好地發(fā)揮制度的保障效益，包括經(jīng)濟(jì)效率和社會效益。但傳統(tǒng)的按“人群分設(shè)”的制度安排，往往因社會身份特征實(shí)施不同的保障制度，交疊統(tǒng)籌層次的制約、城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差別，往往難以避免地形成多樣化的制度差異，導(dǎo)致制度以碎片化形態(tài)呈現(xiàn)[2]，繼而造成關(guān)系轉(zhuǎn)移難、資金調(diào)劑難和待遇攀比等矛盾。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期中國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)之一就是集中不足而分散過度，呈現(xiàn)制度碎片化、管理分散化狀況，給制度統(tǒng)一、基金統(tǒng)籌、關(guān)系轉(zhuǎn)移帶來了障礙。改革開放以來，中國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo)之一，就是建立規(guī)范統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，努力縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差別、制度差別，促進(jìn)制度的總體性和統(tǒng)一性[3]。

2.參與機(jī)會不均等

從起點(diǎn)公平來看，機(jī)會不均等往往由制度的缺失、起步時間的不一致或者非經(jīng)濟(jì)因素條件限制等原因造成。長期以來，農(nóng)民的制度安排缺失，受益群體內(nèi)部由于碎片化的制度分割，限制和約束了參保對象，參保人往往因身份等非經(jīng)濟(jì)或職業(yè)原因被限阻隔，導(dǎo)致各群體之間享有養(yǎng)老社會保障權(quán)利不公、機(jī)會不均等，微觀上，主要體現(xiàn)在突出地強(qiáng)調(diào)社會身份，忽略不同群體間經(jīng)濟(jì)收入差別等經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)，無論是籌資還是待遇，均存在事實(shí)上的不平等現(xiàn)象。譬如“新農(nóng)保”實(shí)施前，廣大農(nóng)民的社保權(quán)益缺失；新農(nóng)保實(shí)施后，未納入制度覆蓋的城鎮(zhèn)老年居民，因?yàn)橹贫确指钜矡o法享有農(nóng)村富人都能享有的普惠均等的國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金。同樣由于制度分阻或戶籍等身份限制，農(nóng)民中即使十分富裕的居民，也不能享有如同城鎮(zhèn)居民一樣的參與機(jī)會以獲取相應(yīng)的保障待遇。同時，收入較低的城鎮(zhèn)居民，也會為 “新農(nóng)合”的低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)及相應(yīng)的保障待遇而羨慕不已。此外，游走在各項(xiàng)制度之間的一些邊緣群體，其社會保險(xiǎn)權(quán)益往往會被忽略，譬如農(nóng)民工等流動群體?？傊?，一旦制度分隔造成養(yǎng)老保險(xiǎn)參與機(jī)會的起點(diǎn)不公，由此帶來的“連鎖效應(yīng)”將會產(chǎn)生深遠(yuǎn)的歷史影響。

3.再次分配不公平

當(dāng)前，越來越多的研究已經(jīng)注意到，社會群體之間的初次分配利益失衡已經(jīng)成為一個阻礙社會公平、影響社會保障體系完善的根源，社會保障領(lǐng)域的再次分配的公平性問題更該引起政府高度警惕。近年來，國家通過財(cái)政投入，不斷新增調(diào)整退休人員養(yǎng)老金，連續(xù)進(jìn)行了養(yǎng)老金十年連調(diào)。退休人員基本養(yǎng)老金中的財(cái)政分配效應(yīng)越來越成為退休養(yǎng)老金收入中的重要部分(調(diào)增增量養(yǎng)老金收入已占退休時核定的平均養(yǎng)老金收入的40%)。但由于群體性的制度分割和參與機(jī)會的不均等甚至缺失，同一制度內(nèi)不同群體的利益分配尚難以平衡，未納入覆蓋群體的公平權(quán)益更無從分享。從公平的視野來看，當(dāng)前制度中退休待遇攀比矛盾，歸根結(jié)底就是由養(yǎng)老制度碎片化分割體系造成的，起點(diǎn)不公必然導(dǎo)致結(jié)果不公，且日后難以調(diào)和。再公平的調(diào)整機(jī)制也不如養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法自然計(jì)算的養(yǎng)老金更能體現(xiàn)制度公平。另一方面，制度的碎片化導(dǎo)致管理體制分割，進(jìn)而影響制度整體協(xié)調(diào)發(fā)展，可能會加劇群體間社保權(quán)益分配的不公平。例如，當(dāng)前中國針對廣大農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目具有明顯的社會救助特征，財(cái)政補(bǔ)貼是繳費(fèi)來源的主要組成部分。但是，由于各項(xiàng)制度管理體制分割，往往致使各項(xiàng)制度間的整體統(tǒng)籌規(guī)劃和長遠(yuǎn)思考缺位，從而使各項(xiàng)制度間的財(cái)政機(jī)制各自為政。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并實(shí)施前，五花八門的各地“新農(nóng)?！必?cái)政補(bǔ)貼機(jī)制即是明證，本該是公平、正義化身的社保制度未能實(shí)現(xiàn)更好地促進(jìn)收入再分配的積極作用，卻可能成為固化社會分層、擴(kuò)大收入差距，導(dǎo)致財(cái)富逆向再分配的溫床。

總之，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會格局，歷史地造就了城鄉(xiāng)社會保障制度的二元分割問題，而按“人群分設(shè)”的制度設(shè)計(jì)思路，又無形中加劇了城鄉(xiāng)社保制度的碎片化和參與機(jī)會的不均等，“釀成了社會保障資源長期以來嚴(yán)重的分配不公，造成了城鄉(xiāng)嚴(yán)重的社會隔閡和身份歧視，阻礙了社會保障一體化和城市化進(jìn)程，不利于和諧社會的建立與發(fā)展”[4]。新時期的社會保障制度設(shè)計(jì)，亟待加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

二、改革與校正：十六大以來的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及其成效

黨的十六大以來，按照科學(xué)發(fā)展觀理論和“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的目標(biāo)要求，社會保障領(lǐng)域全面加快了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程。首先是，2003年至2009年《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》下發(fā)前，各地自行探索推進(jìn)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)如雨后春筍、勢如破竹。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，地方自行開展試點(diǎn)的新農(nóng)保制度達(dá)到數(shù)百種之多。與此同時，城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也在千方百計(jì)擴(kuò)大制度覆蓋范圍。這一時期的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐路徑的典型特征是城鄉(xiāng)二保“雙延擴(kuò)容”的道路。

所謂城鄉(xiāng)二?！半p延擴(kuò)容”，是指根據(jù)傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元分治、制度分設(shè)，即分別面向城鄉(xiāng)居民建立各自不同的養(yǎng)老保障制度的實(shí)踐道路。首先在城鎮(zhèn)，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)在“統(tǒng)賬結(jié)合”制度模式安排下，千方百計(jì)擴(kuò)大覆蓋范圍，以期延伸覆蓋各類城鎮(zhèn)職工、居民和各類非從業(yè)人員；其次在農(nóng)村，各地自發(fā)探索建立形式多樣的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，直到2009年國家統(tǒng)一建立和啟動實(shí)施新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，即“新農(nóng)?！备母镌圏c(diǎn)。

概括起來，十六大至“新農(nóng)?！比鎲訉?shí)施以來，城鎮(zhèn)的“工?！辈扇〉臄U(kuò)面政策主要有：一是降低城鎮(zhèn)個體工商戶、靈活就業(yè)人員等以個體身份參保者的繳費(fèi)門檻；二是出臺農(nóng)民工的專項(xiàng)參保繳費(fèi)辦法(或者降低農(nóng)民工參保費(fèi)率以及對應(yīng)的保障待遇水平，或者直接將其納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排)；三是對歷史上原國有、集體企業(yè)“漏報(bào)”人員，采取一次性參保補(bǔ)繳或延期繳納優(yōu)惠措施，將其吸納進(jìn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保障范圍；四是將城鎮(zhèn)從業(yè)人員中從事部分特殊行業(yè)的困難群體或低收入人群，參照靈活就業(yè)人員或農(nóng)民工辦法進(jìn)行參保；五是仿照城鎮(zhèn)企業(yè)職工，探索建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等；六是建立失地農(nóng)民、農(nóng)村村干部、計(jì)生兩戶等特殊農(nóng)業(yè)人員的專項(xiàng)擴(kuò)面，將其納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍。

從實(shí)踐效果來看，城鎮(zhèn)“工?！睌U(kuò)容、另建農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)“雙延擴(kuò)展”道路，也很快便遭遇多重困難：第一，由于“工?！眳⑴c門檻過高，制度包容力有限，難以普及到全部城鎮(zhèn)從業(yè)人員尤其是低收入者。各地采取的降低城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員等個體身份參保門檻的做法，逐步突破了“在崗人員社會平均工資”60%的下限。雖然有些地方在繼續(xù)大幅降低職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的下限，但大量的城鎮(zhèn)無穩(wěn)定收入來源的老年居民仍然無法納入制度保障。第二，“工?！敝贫纫?guī)定繳費(fèi)基數(shù)以在崗職工月均工資的60%和300%進(jìn)行保底和封頂，目的是控制“入口”的繳費(fèi)差距在5倍以內(nèi)，通過養(yǎng)老金計(jì)發(fā)公式調(diào)節(jié)后，同等年限條件下，人們養(yǎng)老金差距被調(diào)節(jié)成2.5倍差距以內(nèi)，即整個社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金的調(diào)劑系數(shù)為1/2，以此發(fā)揮養(yǎng)老金再分配的調(diào)節(jié)作用。降低繳費(fèi)基數(shù)下限，則意味著社會上人們領(lǐng)取養(yǎng)老金的差距要擴(kuò)大，且同時也意味著要加重統(tǒng)籌基金的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)對低收入者承擔(dān)更多的分配照顧，繼而帶來遠(yuǎn)期財(cái)務(wù)支付壓力。第三，針對原國有、集體企業(yè)“漏報(bào)”人員的補(bǔ)繳或延期繳納措施，只能解決部分“老人”或“中人”的問題，難以擴(kuò)大到其他大眾困難群體。有些地區(qū)建立了農(nóng)民工專項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保繳費(fèi)辦法，要么是增加財(cái)政投入，要么無異于另行建制，加重制度“碎片化”?？傊?，由于職工養(yǎng)老保險(xiǎn)系專門針對就業(yè)群體而設(shè)計(jì)，這一群體除了有雇主可以分擔(dān)繳費(fèi)外，其工資收入水平本來就比其他普通居民人均收入高，結(jié)果職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度兼容城鎮(zhèn)全體居民的思路終歸難以為繼。因此，2009—2012年間，在“新農(nóng)?！庇谌珖鞯匮杆偻崎_之際，專門面向城鎮(zhèn)居民的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)(下文稱“城居?！?辦法也開始同步實(shí)施。

實(shí)踐總是孕育著新的制度創(chuàng)新。與城鄉(xiāng)二?！半p延擴(kuò)容”思路有所不同，早在“十五”計(jì)劃期間，部分地區(qū)如成渝、蘇杭等地，積極貫徹黨的科學(xué)發(fā)展觀，以城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化為目標(biāo)，大力推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，直接開展了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化建設(shè)。如重慶市于2006年即開展了居民養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化試點(diǎn)，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍包括年滿16周歲以上農(nóng)村居民(不含在校學(xué)生)、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員以及年滿60周歲以上的沒有享受城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的各類人員；籌資辦法為不滿60周歲的青年和中年，年繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有100元、200元、400元、600元、900元5個檔次，地方財(cái)政給予每人每年30元補(bǔ)貼，均進(jìn)入個人賬戶。待遇計(jì)發(fā)辦法城鄉(xiāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，年滿60周歲繳費(fèi)滿15年以上月基礎(chǔ)養(yǎng)老金為80元/月*參見重慶市2005年城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)辦法。。

由于“新農(nóng)合?！焙统擎?zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)即“城居保”的制度模式、籌資水平、財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制相近，實(shí)踐中將兩樣制度合并實(shí)施的呼聲很高，兩樣制度又同屬人力資源和社會保障系統(tǒng)管理，出于整合資源、節(jié)約管理成本的需要，這樣單一的行政管理主體，也有著自然內(nèi)生城鄉(xiāng)統(tǒng)籌驅(qū)動力。2014年2月，國務(wù)院終于出臺《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，遂決定將“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！眱身?xiàng)制度合并實(shí)施，在全國范圍內(nèi)正式建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。相比問題更多、呼聲更高的基本醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的推進(jìn)力度、進(jìn)度和速度顯然大大超過學(xué)界預(yù)期。至此，覆蓋城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)取得重要進(jìn)展，中國特色的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系已經(jīng)被整合為兩大制度分支：一是主要面向職業(yè)人群而設(shè)計(jì)的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(簡稱“工?！?，二是2014年合并實(shí)施主要面向非職業(yè)群體實(shí)施的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡稱“居?！?。兩大制度分支共同完成了養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)居民全覆蓋。前者覆蓋3.4億各類城鎮(zhèn)職工、公務(wù)員等，后者是超過5億城鄉(xiāng)居民*包括企業(yè)職工2.4億人、機(jī)關(guān)事業(yè)單位0.22億人、個體工商戶、靈活就業(yè)人員等以個體身份參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)者0.8億人。數(shù)據(jù)來源：人力資源和社會保障部社會保險(xiǎn)事業(yè)管理中心《中國社會保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2014年》，2015年6月出版。。

三、新時期展望：從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到制度融合

回顧中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)發(fā)展的過程，一個重要的啟示是，從制度公平的視角看，中國社會保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)質(zhì)是解決全體城鄉(xiāng)居民制度覆蓋的從無到有、待遇保障水平從低到高以及待遇保障結(jié)果公平性問題的過程。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的驅(qū)動力量，既有內(nèi)生機(jī)制，也有外在的制度公平理念和全民社保的目標(biāo)要求，其中，內(nèi)生的實(shí)踐路徑在驅(qū)動居民養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中發(fā)揮了決定性作用。因此，十六大以來，中國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐快速取得了兩個重要發(fā)展里程碑：一是2009年全面開展實(shí)施的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，解決了中國農(nóng)村居民長期以來社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺失問題，在起點(diǎn)公平上邁出了重要一步；二是2014年開始推進(jìn)的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老合并實(shí)施，標(biāo)志著中國社會政策城鄉(xiāng)分治歷史的重大突破，在解決城鄉(xiāng)居民參保機(jī)會均等問題上，再次邁出重要一步。至此，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌取得重大進(jìn)展，形成了“工?！奔啊熬颖！眱纱蠡旧鐣B(yǎng)老保險(xiǎn)制度格局。

社會公平和正義的追求永遠(yuǎn)沒有終點(diǎn)。無論是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌還是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度“一體化”，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都應(yīng)該是強(qiáng)調(diào)制度公平。十六大以來，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌無疑在實(shí)現(xiàn)制度形式公平上邁出了重要一步，但新時期，中國社會基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平的內(nèi)涵也在與時俱進(jìn)。黨的十八大五中全會提出加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，其中社會保障制度的融合發(fā)展是重要載體。

當(dāng)前覆蓋中國全體城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍然存在兩大制度分支，依然存在著制度模式設(shè)計(jì)有別、保障待遇差距懸殊以及統(tǒng)籌層次低等方面的制約，在制度公平、轉(zhuǎn)移流動、制度融合等方面仍然面臨突出問題。在城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)差距短期難以消弭的現(xiàn)實(shí)情況下，迫切需要加快建立和完善“工?！迸c“居?！敝g的跨制度關(guān)系轉(zhuǎn)移銜接機(jī)制，成為溝通實(shí)現(xiàn)兩大制度融合的橋梁。能否破解這一問題，是進(jìn)一步促進(jìn)中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度融合和加快走向制度定型完善的關(guān)鍵。

統(tǒng)一是制度公平的前提，但是衡量制度是否統(tǒng)一，卻有諸多標(biāo)準(zhǔn)?；谥贫绕瘘c(diǎn)公平、過程公平和結(jié)果公平的內(nèi)涵，可以從制度“是否統(tǒng)一國民資格”、“能否公平接續(xù)”、“是否統(tǒng)一計(jì)發(fā)辦法”來衡量制度統(tǒng)一與否以及是否公平，其分別對應(yīng)著中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的起點(diǎn)公平、過程公平和結(jié)果公平。以此為標(biāo)準(zhǔn)，面向未來，中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度融合還面臨著更加艱巨的任務(wù)：在當(dāng)前業(yè)已實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋和居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，今后的重點(diǎn)任務(wù)應(yīng)是破解各制度之間的關(guān)系轉(zhuǎn)移銜接機(jī)制，促進(jìn)制度融合發(fā)展，其中關(guān)鍵是要解決“工?！迸c“居保”之間的跨制度銜接，藉由“公平順暢的關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制”和“統(tǒng)一的國民養(yǎng)老金計(jì)發(fā)公式”來共同完成“統(tǒng)一國民資格”的問題。

然而在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度融合發(fā)展，人們還存在諸多認(rèn)識上的困惑，主要是對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和制度融合發(fā)展的理念認(rèn)識不統(tǒng)一[5]。從近幾年學(xué)界關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的研究文獻(xiàn)來看，通常“統(tǒng)籌”僅是統(tǒng)一籌劃之意。然而，社會保障語境中的“統(tǒng)籌”，其含義并非一般。根據(jù)中國《社會保險(xiǎn)基礎(chǔ)術(shù)語》中解釋，社會保障的“統(tǒng)籌”延伸術(shù)語有“社會統(tǒng)籌”、“統(tǒng)籌層次”、“統(tǒng)籌基金”等，其含義一般是指“社會保障基金池”，對應(yīng)英文詞匯的“pooling”，核心要義是融合在一個基金池里以發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)共濟(jì)、互幫互助的保障調(diào)節(jié)作用。因此，社會保障的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”不僅僅只是統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一管理的意思，更具深刻的專業(yè)內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)的是資金的統(tǒng)一籌資、統(tǒng)一征繳、統(tǒng)一待遇、統(tǒng)一管理發(fā)放等含義。因此，無論是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化發(fā)展，還是構(gòu)建更加公平的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，都迫切需要進(jìn)一步推進(jìn)制度融合發(fā)展。

新時期，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的融合發(fā)展，主要應(yīng)包含以下三層含義：

首先，社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)以“統(tǒng)一國民資格”為目標(biāo)，實(shí)施全覆蓋并優(yōu)先保證機(jī)會均等。機(jī)會均等是起點(diǎn)公平的前提，若起點(diǎn)不公，那么過程和結(jié)果公平則無從談起。所謂制度碎片化，其實(shí)無關(guān)制度公平。碎片化僅僅只是一種制度的分設(shè)狀態(tài)，制度分設(shè)并不必然引起社會不公。世界各國的社會保障制度一般都與其復(fù)雜的社會分層結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，當(dāng)今世界絕大多數(shù)國家的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度均是以多元碎片化的制度形態(tài)呈現(xiàn)，這是客觀規(guī)律，并不必然決定制度的公平與否。

其次，社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)與社會分層及其社會流動相適應(yīng)，在制度分設(shè)的現(xiàn)實(shí)格局基礎(chǔ)上，通過完善的關(guān)系轉(zhuǎn)移銜接機(jī)制，適應(yīng)社會流動的需要。社會分層是社會發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)，不可回避。社會流動是社會發(fā)展的必然，有利于推動社會發(fā)展進(jìn)步。社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為再分配性的社會公共政策，不能妨礙社會流動，更不能固化社會分層，成為鞏固既得利益的政策藩籬。公平有效的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移銜接機(jī)制，是打通制度分設(shè)、促進(jìn)制度融合的橋梁。

第三，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度融合，要具體落實(shí)在公平的籌資機(jī)制與對應(yīng)的待遇保障機(jī)制上，根據(jù)社會公平和社會正義需要做出理性的選擇。所謂社會公平，主要是指通過社會保障再分配機(jī)制設(shè)計(jì)，調(diào)節(jié)國民收入，努力修正初次分配領(lǐng)域貧富差距的日益擴(kuò)大化導(dǎo)致的收入不平等，縮小社會成員的經(jīng)濟(jì)收入差距，保障社會底線公平。不管是“三支柱、五支柱”，還是“?；尽⒍鄬哟巍钡闹贫劝才?，社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度既要體現(xiàn)社會分層又要適應(yīng)社會流動是客觀規(guī)律，其核心要義首先是要建立和完善跨制度之間的關(guān)系轉(zhuǎn)移銜接機(jī)制，以輔助完成“統(tǒng)一國民參保資格”；然后再通過建立全民一體化的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，完成“統(tǒng)一養(yǎng)老金計(jì)發(fā)比例”；最后，可通過提高統(tǒng)籌層次，完善收入誠信體系，在規(guī)范國民收入和不動產(chǎn)登記基礎(chǔ)上，規(guī)范各類不同人員的公平籌資義務(wù)，真正建立起公平的籌資機(jī)制以及體現(xiàn)社會正義要求的待遇保障機(jī)制。只有在此基礎(chǔ)上，伴隨著國民收入、城鄉(xiāng)收入、群體收入的上下流動、自由變遷，一個公平可持續(xù)的社會養(yǎng)老保障制度融合才有可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

因此，展望新時期中國養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與融合發(fā)展，其方向是逐步整合碎片化的制度體系，從先行實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)制度的形式統(tǒng)一，再逐步過渡到最終的實(shí)質(zhì)公平。所謂實(shí)質(zhì)公平，其內(nèi)涵包括制度起點(diǎn)公平、過程公平和結(jié)果公平[6]，可分別從覆蓋全民的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“是否實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一國民資格”、“能否自由公平地轉(zhuǎn)移接續(xù)”、“是否統(tǒng)一計(jì)發(fā)辦法”來分別予以衡量*這里所謂結(jié)果公平并非是指領(lǐng)取養(yǎng)老金數(shù)量要絕對平等、無差別，而是指根據(jù)保險(xiǎn)的權(quán)利義務(wù)相對應(yīng)原則，同等條件下的參保者履行大致相同的保險(xiǎn)義務(wù)后，其所獲得的養(yǎng)老金收益及其權(quán)益保障的一致性。筆者注。。

以此為標(biāo)準(zhǔn)，面向未來，中國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的融合發(fā)展還面臨著更加艱巨的任務(wù)：在當(dāng)前已實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋和居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，在技術(shù)路線上，今后的重點(diǎn)任務(wù)應(yīng)是破解各制度之間的關(guān)系轉(zhuǎn)移銜接機(jī)制，特別是“工?！迸c“居保”之間的跨制度轉(zhuǎn)移銜接機(jī)制，以及在形式上形成統(tǒng)一的國民養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，兩者相互配合，共同實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的自由轉(zhuǎn)移接續(xù)，既適應(yīng)多樣化的社會分層的需要，又適應(yīng)社會流動的需要，從而為各項(xiàng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的融合發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

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[責(zé)任編輯：靳香玲]

[收稿日期]2015-12-19 [基金項(xiàng)目] 國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目 ( 13BGL114)

[作者簡介] 袁濤(1982-)，男，湖北隨州人，中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院2014級博士研究生，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院講師，主要從事社會保障理論與政策研究。

[中圖分類號]F 840.67

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號]1004-1710(2016)03-0035-06

From Urban and Rural Integration to System Integration:Practical Experience and Enlightenment of China’s Old-Age Insurance

YUAN Tao1,2, QIU Yu-lin1

(1. College of Labor and Human Affairs, Renmin University of China, Beijing 100872, China;2. College of Public Administration, Guizhou University of Finance and Economics, Guiyang 550005, China)

Abstract：In view of expanded coverage path of China’s old-age social insurance, the action path that focuses on “arrangement of different populations” has the inherent contradictions that are difficult to reconcile, ultimately motivating the urban and rural integration of the residents’ old-age insurance system. Its essence is to resolve the issues that involve covering all the urban and rural residents with the basic old-age insurance system as well as the equal issues about the levels and results of treatment security. In 2014, China’s old-age social insurance systems for the urban and rural residents were unified to implement, which symbolized the end of urban and rural integration of basic old-age insurance systems. The construction of China’s basic old-age insurance system urgently requires the transfer to the development of “system integration” in the new era.

Key words：old-age insurance; urban and rural integration; system integration