中國油氣資源收益分配制度改革思考
——以資源地利益保護為主要研究對象

時穎

中國油氣資源收益分配制度改革思考
——以資源地利益保護為主要研究對象

時穎

中國油氣資源收益由投資收益、礦業(yè)特許稅費和一般稅費三部分組成，資源地不享有投資收益，其生態(tài)成本在礦業(yè)特許稅費中沒有體現(xiàn)，在一般稅費收益中所得分配總體較低?？傊?，當前油氣資源收益分配不利于保護資源地的利益。從理論上講，這主要是因為產(chǎn)權(quán)制度缺失所導(dǎo)致，資源地的土地、水、草場、植被等生態(tài)環(huán)境資源損耗未被列入油氣資源開發(fā)成本參與收益分配。因此，需要明確資源地對土地、水、草場、植被等資源的使用權(quán)，油氣資源開發(fā)時要保障資源地的后續(xù)利用，并相應(yīng)地將這些生態(tài)環(huán)境資源利用成本的價值形態(tài)在礦業(yè)特許稅費和投資收益中有所體現(xiàn)，同時對一般稅費收益進行適當調(diào)整，使資源地取得公平合理的收益分配。

油氣資源；收益分配；礦業(yè)特許稅費

二、油氣資源收益分配對資源地經(jīng)濟、生態(tài)發(fā)展的長期效應(yīng)

學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)陜西省地方石油產(chǎn)量最大的年份人均GDP的提高非常迅速[7]，但是，從長期看，資源地分享的油氣收入有限使其陷入“越開采越貧困”的惡性循環(huán)[8]。資源地貧困是由于在資源開發(fā)收益中企業(yè)與政府、資源地與受益區(qū)之間的分配未能體現(xiàn)不同權(quán)益主體的利益[9]，因為粗放式、生態(tài)破壞式開發(fā)方式對資源地經(jīng)濟的影響，經(jīng)濟增長動力的單一化和偏向化影響了資源地經(jīng)濟和生態(tài)的長期平衡發(fā)展，使其難以建立起經(jīng)濟長期持續(xù)穩(wěn)定增長的機制[10]。截至2012年納入國務(wù)院資源枯竭城市的城市數(shù)已達112個，其中包括玉門市、大慶市等石油城。具體地說，油氣資源收益分配對資源地的長期效應(yīng)主要體現(xiàn)為以下兩方面。

（一）不利于促進資源地經(jīng)濟的長期協(xié)調(diào)平衡發(fā)展

表12014年部分省份油氣開采及相關(guān)行業(yè)主營業(yè)務(wù)收入 單位：億元

油氣資源收益給資源地的份額除了支付油氣資源開發(fā)的各項管理成本、服務(wù)保障以及資源地基礎(chǔ)設(shè)施外，還要考慮到資源產(chǎn)業(yè)的深化和資源型城市的轉(zhuǎn)型。前者可以實現(xiàn)資源產(chǎn)品的就地轉(zhuǎn)化應(yīng)用，帶動資源地相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使其從初級產(chǎn)品生產(chǎn)發(fā)展到產(chǎn)業(yè)鏈中高端，享受到資源開發(fā)帶來的高附加值，促進資源地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深化和調(diào)整；而后者支持了資源地的可持續(xù)發(fā)展，使其在資源枯竭后仍能保持繁榮。油氣資源開發(fā)為中央政府的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和全國性的產(chǎn)業(yè)政策提供了有力的能源資源支持，資源地的能源資源基地作用被強化，但是并未促進資源地經(jīng)濟的全面發(fā)展。資源地消耗了大量油氣資源和自然資源儲量投入油氣資源開發(fā)，但產(chǎn)品深加工能力欠缺，無法享受產(chǎn)業(yè)輻射利益。以陜西為例，2014年采掘業(yè)主營業(yè)務(wù)收入中石油和天然氣開采業(yè)產(chǎn)值在中國名列前茅，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)卻不占優(yōu)勢。將陜西與東部油氣資源稀缺區(qū)域浙江、江蘇、上海相關(guān)產(chǎn)業(yè)進行比較（見表1），可看出，陜西油氣資源開采業(yè)主營業(yè)務(wù)收入明顯高于其他省份，而相關(guān)產(chǎn)業(yè)如化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、化學(xué)纖維制造等都明顯低于其他省份，這主要因為資源地得到油氣資源收益分配份額少，無法用油氣資源富足的優(yōu)勢深化產(chǎn)業(yè)鏈，油氣資源產(chǎn)業(yè)對投資、勞動力的高吸附性和基礎(chǔ)設(shè)施的專用性使資源地陷入資源優(yōu)勢慣性，難以轉(zhuǎn)型，只能更加依賴油氣資源開發(fā)，當油氣資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)低迷時，區(qū)域經(jīng)濟衰退。如陜西省榆林市，根據(jù)2015年《榆林市第一季度經(jīng)濟運行分析》，因為石油和天然氣開采業(yè)產(chǎn)值下降及石油加工煉焦業(yè)、煤炭開采和洗選業(yè)、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、電力熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等五大支柱產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的下降，該市規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值呈9.7%的負增長，全市一季度財政總收入同比下降8.0%，其主要的資源縣如靖邊、定邊兩縣經(jīng)濟分別為16.0%、27.3%的負增長[11]。

（二）不利于解決資源地生態(tài)破壞問題

資源地在油氣資源開發(fā)中承擔(dān)了土地、水流、植被、草原等自然資源的負外部性成本。關(guān)于油田開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境損害，甘肅省慶陽市曾經(jīng)組織進行了最低水平的定量測算，據(jù)估算，每年因油田開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境損失總計為1.5億元[12]。據(jù)吳文杰（2011）估算，陜北油氣開發(fā)中耕地、森林、濕地、草地、水這五種生態(tài)資源要素的生態(tài)破壞損失為23.7億元，大氣、水、土壤、噪音等環(huán)境污染損失為1.2億元，陜北油氣資源開發(fā)生態(tài)補償標準應(yīng)為銷售收入的2%，相當于每噸石油應(yīng)該提取120元[13]。但是，據(jù)調(diào)查，榆林市2010年從長慶油田公司獲得的收益總共大約是每噸石油80－100元，這個總收益本身低于應(yīng)提取的生態(tài)補償額，況且生態(tài)補償額只占其中的小部分[14]。目前陜西省油氣資源開發(fā)時除了收取礦山環(huán)境恢復(fù)保證金（該保證金用于礦區(qū)內(nèi)環(huán)境治理，企業(yè)完成治理任務(wù)后予以退還），涉及油氣資源的收費和基金項目情況如下（見表2）。雖然種類較繁雜，但所征收的草原植被恢復(fù)費、水資源費等生態(tài)環(huán)境類費用都是以政府部門行政管理收費性質(zhì)收取的，總體數(shù)額很少，自然資源沒有產(chǎn)權(quán)化，導(dǎo)致油氣資源開發(fā)中的浪費，資源地自然資源與生態(tài)環(huán)境財富流失。根據(jù)表中數(shù)據(jù)估算，生態(tài)補償費遠低于每噸石油應(yīng)提取的120元標準，不足以彌補自然資源價值消耗。由于生態(tài)補償涉及土地、河流、森林等多領(lǐng)域，跨度大、遺留問題多，單個企業(yè)難以對其進行及時性修復(fù)，資源地面臨著對油氣資源開發(fā)后的環(huán)境進行綜合性經(jīng)濟補償?shù)木置?，當前此項任?wù)需要經(jīng)費數(shù)額巨大。

表2 陜西省生態(tài)保護收費

三、油氣資源收益分配制度改革措施

在油氣資源收益分配中注重保護資源地利益，總體上說就是要變生態(tài)破壞式開發(fā)方式為綠色開發(fā)方式，變粗放式“挖完就走”的方式為資源開發(fā)、城市發(fā)展與轉(zhuǎn)型相結(jié)合的資源開發(fā)方式。而要使資源地利益得到充分保護，就應(yīng)該有完整的產(chǎn)權(quán)依據(jù)，因為產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的收入分配機制是收入實現(xiàn)的防火墻[16]。產(chǎn)權(quán)種類、功能缺失必然導(dǎo)致收益殘缺[17]。

（一）資源地參與油氣資源收益分配的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)

我國油氣資源收益分配制度沒有充分考慮生態(tài)環(huán)境因素在油氣資源開發(fā)中的作用及對資源地的影響，而從世界范圍看，油氣開采給開采地帶來的生態(tài)環(huán)境成本使地方政府和居民直接分配開采收入變得越來越正常[18]。要考慮生態(tài)環(huán)境成本，先要確定自然資源的產(chǎn)權(quán)。當前中央政府和石油公司參與油氣資源收益分配的產(chǎn)權(quán)依據(jù)相對清晰，中央政府主要以代表國家行使油氣資源所有權(quán)、石油公司的投資權(quán)和油氣資源的管理權(quán)（油氣資源實行國家一級發(fā)證、一級管理）為依據(jù)，從礦業(yè)特許稅費、石油公司利潤和稅收收益中得到利益分配，石油公司則主要以其礦業(yè)權(quán)行使取得利潤收入，這兩者在《礦產(chǎn)資源法》中均有明確的制度規(guī)定?！兜V產(chǎn)資源法》第3條第2款規(guī)定：國家保障礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞礦產(chǎn)資源。各級人民政府必須加強礦產(chǎn)資源的保護工作。據(jù)此，資源地對油氣資源有部分管理權(quán)。其他權(quán)利尚未有清晰的法律依據(jù)。而當前進行的油氣資源開發(fā)中央石油公司和資源地利益共享機制還處于探索階段，如2015年中石油旗下公司克拉瑪依石化分公司與新疆投資發(fā)展（集團）有限責(zé)任公司共同出資成立中石油克拉瑪依石化有限責(zé)任公司，三大公司的混合所有制改造也在考慮引入地方資本，但利益共享的制度依據(jù)尚不清晰。要確保資源地共享油氣資源開發(fā)利益，其關(guān)鍵問題是要確認資源地對生態(tài)環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)，因為生態(tài)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)種類、功能缺失導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境這種有價值的資源被置于公共領(lǐng)域，資源價值難以得到經(jīng)濟形態(tài)的實現(xiàn)[17]。生態(tài)環(huán)境資源包括土壤、土地、森林、山嶺、草原等有形自然資源，也包括清潔空氣、日照、通風(fēng)等無形自然資源?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”。根據(jù)該決定，目前首先要對水流、森林、山嶺、草原等有形自然資源做到產(chǎn)權(quán)明晰，要在堅持國家自然資源所有權(quán)的前提下，賦予資源地自然資源使用權(quán)，并使其具有優(yōu)先性[19]，可將水流、森林等資源地自然資源使用權(quán)轉(zhuǎn)化為基本產(chǎn)權(quán)出資參與企業(yè)的油氣資源開發(fā)過程，由于基本自然資源使用既有投資效應(yīng)，又有生態(tài)效應(yīng)，因此在油氣資源開發(fā)中油氣企業(yè)應(yīng)承擔(dān)生態(tài)費用和投資回報費用兩部分，對資源地的生態(tài)環(huán)境付出給予比較充分的補償。

（二）油氣資源收益中的資源地利益分配優(yōu)化途徑

要完善資源地利益保護制度，一是要在油氣資源礦業(yè)特許稅費收益中考慮資源地利益。從世界范圍看，一些國家如加拿大、澳大利亞、美國等油氣資源豐裕國直接規(guī)定資源地享有油氣資源所有權(quán)。一些發(fā)展中國家，如巴布亞新幾內(nèi)亞1998年《石油和天然氣法》第168條第1款規(guī)定，特許稅費權(quán)益由國家賦予項目區(qū)土地所有者以及石油項目所在地受影響的地方政府和省級政府。我國在保持自然資源國有的前提下，應(yīng)充分考慮油氣資源與資源地利益的相關(guān)性，在礦業(yè)特許稅費中專門列出資源地自然資源可持續(xù)利用成本，并將其分配給資源地。剝離資源稅的所有者收益功能，恢復(fù)征收礦產(chǎn)資源補償費的做法，并將礦產(chǎn)資源補償費（為銷售收入的1%）、礦業(yè)權(quán)價款和礦業(yè)權(quán)使用費等相關(guān)費用合并為權(quán)利金（約為10%左右），這與以往礦業(yè)特許稅費相比有一個很大的提高，按比例計算出其中應(yīng)包含的自然資源利用成本構(gòu)成，并將其分配給資源地地方，以利于其修復(fù)生態(tài)功能和治理污染；將資源稅的用途調(diào)整為生態(tài)保護功能，資源稅的功能定位應(yīng)緊緊圍繞節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策[20]。二是要在油氣資源投資權(quán)收益和一般稅費收益中保護資源地利益。以投資收益給予資源地補償，賦予了資源地享有依賴資源稟賦促進地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的機會，以促進其經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和協(xié)調(diào)發(fā)展。投資方式可有多種選擇，可以在國家控股石油公司中讓資源地占部分比例，也可以推廣中央與資源地地方企業(yè)的合作，保護資源地的經(jīng)濟收益。此外，在一般稅費征繳方面，應(yīng)更多彌補資源地油氣資源管理費用支出，在所得稅、增值稅等大稅種中適度擴大資源地占比。

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[責(zé)任編輯：劉烜顯]

時穎，西安石油大學(xué)人文學(xué)院副教授，陜西 西安 710065

F 406.5 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4434(2016)12-0081-05

中央提出供給側(cè)改革后，使油氣資源供給側(cè)改革有了高屋建瓴的體系化思路，今后一段時間內(nèi)加速結(jié)構(gòu)調(diào)整，釋放出要素潛能，提高資本、自然資源、勞動力的投入效率成為油氣資源產(chǎn)業(yè)的改革方向，而制度創(chuàng)新是改革目標實現(xiàn)的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，其中油氣資源收益分配關(guān)系的創(chuàng)新是進行油氣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的前提和必要環(huán)節(jié)，其作用至關(guān)重要。油氣資源收益分配一向是利益沖突密集區(qū)域，典型糾紛如從2009年持續(xù)至2014年的陜西省榆林、延安兩市與長慶油田水土流失補償費一案，兩市向中石油長慶油田追討水土流失補償費與逾期罰款合計16.6億元，該糾紛上升到中央層面，長慶油田爭取到國務(wù)院法制辦、發(fā)改委等政府部門的支持，最終以陜西省政府宣布對涉及原油、天然氣的行政事業(yè)收費和政府性基金實行清單制管理告結(jié)，將涉及油氣的包括水土流失補償費、水土流失防治費在內(nèi)的11個行政事業(yè)性收費和政府性基金列為“公布取消及違規(guī)設(shè)立”名錄。此類沖突在資源地時有發(fā)生，資源地迫切要求改變油氣資源收益分配制度，希望更多體現(xiàn)油氣資源的開發(fā)利用與資源地的經(jīng)濟發(fā)展之間的相關(guān)性[1]，中央政府也高度重視能源資源的綠色開發(fā)和資源地社會經(jīng)濟的可持續(xù)開發(fā)。因此，如何改革油氣資源收益分配制度，成為油氣供給側(cè)改革的重要環(huán)節(jié)，需要引起高度關(guān)注。

一、中國油氣資源收益分配現(xiàn)狀

我國油氣資源收益由投資收益、礦業(yè)特許稅費和一般稅費三部分組成。中央政府享有投資收益。根據(jù)三大石油公司2015年度業(yè)績公告，中石化凈利潤為433億元，中石油為355.17億元，中海油為202.5億元人民幣[2]。三大公司是國家控股公司，按照財政部石油石化企業(yè)國有資本收益上繳比例，三大石油公司上繳金額為198.134億元人民幣。資源地政府在三大石油公司不享有投資收益，三大石油公司掌握著資源地大部分油氣區(qū)塊。以陜西省榆林市為例，陜西省雖設(shè)有省屬油氣企業(yè)陜西延長集團，并可從延長集團取得投資收益，但長慶油田占據(jù)了該市國土面積98%以上的油氣資源區(qū)塊，由此陜西省所得投資收益極為有限。礦業(yè)特許稅費包括資源稅、礦業(yè)權(quán)價款、礦業(yè)權(quán)使用費、資源稅、石油特別收益金等屬于礦業(yè)征收的特殊稅費，除資源稅全部留給資源地政府外，礦業(yè)權(quán)使用費、石油特別收益金全部上繳中央政府。一般稅費包括所得稅、增值稅、城建稅、教育附加費、營業(yè)稅、耕地占用費、青苗補償費等稅費，這部分收益中，所得稅與增值稅是大稅種，其收益中中央政府占了多數(shù)比例，如增值稅中央與地方分配為75%和25%。城建稅、教育附加費等小稅種收入歸油氣資源所在縣，這些收入在總稅收中所占比例僅為5%[2]。行政級別較低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，只享有油氣田企業(yè)因勘探、作業(yè)施工等行為所繳納的耕地占用費、青苗補償費等少量收益[3]。具體地說，油氣資源收益分配對資源地利益保護并不充分。第一，礦業(yè)權(quán)價款、礦業(yè)權(quán)使用費和資源稅中缺乏生態(tài)補償價值[4]，生態(tài)補償彌補的是資源地的生態(tài)成本。2016年《關(guān)于全面推進資源稅改革的通知》將礦產(chǎn)資源補償費費率降為零，資源稅收入全部歸地方財政，但資源稅主要作為財政收入使用，其是否具有生態(tài)補償意義沒有得到法律確認。第二，在投資收益上沒有體現(xiàn)出資源地利益。油氣資源勘探開采過程中，資源地的土地、水資源、植被以極低對價被石油公司使用，產(chǎn)生的損耗直接影響了資源地的后續(xù)使用，這相當于資源地為油氣生產(chǎn)出資自然資源支持，但投資收益僅僅在國家與公司之間分配，資源地得不到油品分配，甚至地方興建的以原油為加工原料的煉廠不得不采取各種措施，開辟多種原油來源渠道[5]。第三，在一般稅費收益上對資源地利益保護不足。油氣資源過度開采以及當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境持續(xù)惡化加重了礦產(chǎn)資源開采地政府的管理責(zé)任[6]。按目前的稅費制度，資源地收取的稅收收益占比偏小。

陜西省社會科學(xué)基金課題“能源礦權(quán)價格構(gòu)成與收益中的區(qū)域利益保護法律制度研究”（12E081）