供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革路徑淺析

戴軍 溫懷德

一、供給側(cè)改革背景分析

過去幾年中國經(jīng)濟(jì)增速連續(xù)下行，工業(yè)和房地產(chǎn)增速下滑導(dǎo)致投資增長承壓，政府強(qiáng)力“救市”但遭遇財稅收入下降，導(dǎo)致地方政府形成了巨大債務(wù)，這進(jìn)一步限制了地方政府需求拉動能力。而出口貿(mào)易也由于國際經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境的變化，增速快速下滑。勞動者報酬占國民經(jīng)濟(jì)的尷尬比重，也使得消費難以獨自支撐經(jīng)濟(jì)高速增長。總體上，需求拉動越來越乏力，創(chuàng)新性供給相對匱乏，中國經(jīng)濟(jì)高速增長已經(jīng)演變?yōu)橹懈咚僭鲩L。經(jīng)濟(jì)增速的變化，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)中的一些結(jié)構(gòu)性問題一步步被放大。

Joseph E.Stiglitz（2010）曾指出，中國是最大的踐行凱恩斯主義的國家。然而由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，大規(guī)模拉動需求的經(jīng)濟(jì)刺激政策，在短期內(nèi)把經(jīng)濟(jì)增速推高后卻又帶來了更多結(jié)構(gòu)性問題。中國必須加強(qiáng)供給管理，更多借助市場機(jī)制淘汰無效供給，增加有效供給，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，讓政府政策更具有穩(wěn)定的預(yù)期。在此背景下，供給側(cè)改革越來越被中國高層及學(xué)術(shù)界提及。主要依靠刺激需求拉動經(jīng)濟(jì)增長的老路已經(jīng)越來越不可持續(xù)，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康增長必須依靠轉(zhuǎn)型發(fā)展，傳統(tǒng)需求管理必須深度結(jié)合供給管理。

二、供給側(cè)改革路徑分析

當(dāng)前供給側(cè)改革亟需解決產(chǎn)能過剩、企業(yè)成本高企、地方債務(wù)風(fēng)險以及金融風(fēng)險等幾大問題，以及與之關(guān)聯(lián)的勞動力、土地、資本、技術(shù)創(chuàng)新等要素市場問題。而解決上述問題背后的基本的改革脈絡(luò)則是政府簡政放權(quán)，以及加快形成市場在資源配置中的支配地位。

（一）政府簡政放權(quán)

1.削減行政審批事項。目前國家大力推行政審批削減，試圖減少約束市場經(jīng)濟(jì)活力的行政審批事項。建議以下兩點：第一，形式化的行政審批事項做到應(yīng)減盡減，避免政府部門無效、低效干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)。第二，對于應(yīng)削減的行政審批事項，要系統(tǒng)性徹底取消該審批事項。防止審批行政主體級別下移但并未徹底取消，或者本部門已經(jīng)取消審批但其他部門仍在進(jìn)行相關(guān)審批。

2.提高行政審批效率。對于確實應(yīng)保留的行政審批事項，必須提高行政審批效率，以此降低行政低效率對經(jīng)濟(jì)活動的負(fù)面影響。第一，要利用早已成熟的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，打通政府部門間的信息壁壘，避免市場主體疲于無效率審批和重復(fù)審批。第二，應(yīng)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，盡量簡化前置審批程序和過程，不能人為制造審批障礙。第三，各級政府應(yīng)借鑒先進(jìn)經(jīng)驗，推廣數(shù)據(jù)互聯(lián)互通基礎(chǔ)上的一站式審批服務(wù)，為審批提供便利條件。

3.繼續(xù)推進(jìn)價格市場化。推進(jìn)價格市場化尤其是推進(jìn)能源的價格進(jìn)一步市場化。能源價格進(jìn)一步市場化，減少國內(nèi)外能源價差，減少能源方面的成本扭曲，從而能夠提高市場主體的競爭力。

4.限制國企壟斷力量。第一，不斷理順政府與國企的關(guān)系。既要減少政府對國企的經(jīng)營干預(yù)，減少國企包袱，提高公平競爭能力；也要減少政府對國企的過多扶持，避免國企因背靠政府?dāng)U大市場壟斷力量。第二，進(jìn)一步縮小國企壟斷經(jīng)營的范圍，放寬民營經(jīng)濟(jì)投資范圍，提高經(jīng)濟(jì)活力。此舉也可以拓寬民間投資的渠道，避免房地產(chǎn)等個別領(lǐng)域投資泛濫。第三，繼續(xù)加強(qiáng)國企體制改革，以利于政府和民眾進(jìn)行監(jiān)督，具體地，可以鼓勵國企進(jìn)行混合所有制改革，或大眾公司改革，使國企實現(xiàn)股權(quán)大眾化、經(jīng)營透明化。

5.改革行政體制，降低制度成本。第一，繼續(xù)加強(qiáng)反腐敗，減少公權(quán)人士對市場主體的不當(dāng)干預(yù)，減少公權(quán)人士向市場主體伸手。反腐敗能夠有效降低市場主體的隱性成本，提高市場競爭力。第二，繼續(xù)放松政府對市場的保護(hù)與管制，擯除行政力量這只“看得見的手”，更多發(fā)揮市場這只“看不見的手”的作用。

（二）化解產(chǎn)能過剩

化解產(chǎn)能過剩主要包括兩個方面，一是制造業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)能過剩，二是房地產(chǎn)庫存過大。

1.化解制造業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)能過剩問題。經(jīng)濟(jì)增長速度下滑影響最大的就是生產(chǎn)資料制造領(lǐng)域產(chǎn)能過剩，主要涉及水泥、鋼鐵、煤炭、建材、光伏等產(chǎn)業(yè)。第一，化解產(chǎn)能過剩，必須壯士斷腕，關(guān)停并轉(zhuǎn)升級并舉，控制產(chǎn)能，切不可再次大規(guī)模拉動需求救市造成今后不可挽救的產(chǎn)能過剩。第二，始終堅持提高制造業(yè)產(chǎn)品品質(zhì)，增加有效供給。第三，利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，引導(dǎo)資本從過剩領(lǐng)域進(jìn)入創(chuàng)新供給領(lǐng)域。

2.化解房地產(chǎn)庫存過大問題。房地產(chǎn)庫存過大不僅僅威脅房地產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的安全，也威脅到實體經(jīng)濟(jì)的抵押融資體系，還威脅到金融體系的安全，更威脅地方政府的財政安全，因此房地產(chǎn)去庫存勢在必行。具體地：第一，進(jìn)行房地產(chǎn)政策頂層設(shè)計，應(yīng)考慮減少對房地產(chǎn)市場的行政干預(yù)，減少不必要的稅、費，同時允許地方政府差異化實施房地產(chǎn)政策，重新審視土地市場的規(guī)劃利用和供需平衡問題。第二，房地產(chǎn)去庫存政策需因地制宜、需適度，既要鼓勵自住和改善居住需求，也要避免房產(chǎn)投機(jī)再次興起導(dǎo)致新一輪庫存增長。第三，房地產(chǎn)去庫存政策可以結(jié)合住房保障改革，庫存壓力大的地方，政府可以購買（或租賃）商品房用以替代新建保障房，可以擴(kuò)大貨幣化安置用以替代新建保障房，這樣既實現(xiàn)了去庫存也避免了新增房產(chǎn)建設(shè)。第四，房地產(chǎn)去庫存需發(fā)展住房租賃市場，國家和地方應(yīng)出臺配套措施鼓勵開發(fā)商、房東出租房屋，減少待售房源、增加出租房源。發(fā)展住房租賃市場既可以緩解住房困難，也能夠有助于房地產(chǎn)去庫存。第五，房地產(chǎn)去庫存可以結(jié)合改革戶籍制度，使常年建設(shè)城市的農(nóng)民工通過購買住房、租賃住房（含保障房）留在城市，從而有助于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，消化地產(chǎn)庫存。

（三）化解地方債務(wù)

可以從幾個方面來考慮：一是允許地方政府增加發(fā)行中長期地方債，并在規(guī)定情形下允許進(jìn)行債務(wù)置換。二是設(shè)置地方債務(wù)上限的具體情形，不允許地方政府無節(jié)制發(fā)債。三是允許商業(yè)銀行擴(kuò)大“信貸資產(chǎn)質(zhì)押再貸款”，“符合條件的信貸資產(chǎn)”應(yīng)包括優(yōu)質(zhì)地方債，允許商業(yè)銀行（尤其是地方性銀行）購買優(yōu)質(zhì)地方債后將其作為質(zhì)押資產(chǎn)向央行再貸款。四是適當(dāng)改革中央與地方的“事權(quán)”與“財權(quán)”劃分，尤其是需要合理設(shè)計地方的穩(wěn)定財源，并使之盡可能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)相匹配。五是鼓勵地方政府基于自身條件發(fā)展PPP投資模式，減輕政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的財政壓力，PPP投資模式通過將一些公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目向社會資本開放，吸引社會資本進(jìn)入有效減輕財政壓力。

（四）降低企業(yè)成本

1.減稅。供給側(cè)改革的核心政策即是減稅。第一，可以考慮所得稅減稅。企業(yè)所得稅方面，可以適當(dāng)?shù)財U(kuò)展抵扣范圍和抵扣比例，鼓勵企業(yè)科技研發(fā)與員工教育發(fā)展；個人所得稅方面，可以擴(kuò)展免征范圍和比例，以及增加可以抵扣的情形，例如：擴(kuò)展科研獎勵所得稅免征范圍、允許教育費用抵扣個人所得稅（與企業(yè)所得稅員工教育費用抵扣對應(yīng)）、允許自住房貸利息抵扣個人所得稅（有住房月供的家庭邊際傾向往往較高，減稅能夠刺激消費）等。第二，考慮改革增值稅、營業(yè)稅，目前可行的辦法主要是大力推進(jìn)“營改增”，通過為實體經(jīng)濟(jì)減稅激活經(jīng)濟(jì)、增加稅基。

2.降低企業(yè)間接融資成本。多種途徑共舉，降低企業(yè)融資難度和成本，從而有效抑制高利貸，促進(jìn)企業(yè)提高競爭力。第一，完善央行對金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)制，鼓勵金融機(jī)構(gòu)對地方政府、央企、國企、民企、中小微企業(yè)等一視同仁，給予不同市場主體基本同等的貸款條件、貸款利率、貸款期限等。尤其是，采取有力措施降低中小微企業(yè)的信貸成本。第二，鼓勵發(fā)展中小民營金融機(jī)構(gòu)，使之形成金融體系的有益補(bǔ)充。把握“互聯(lián)網(wǎng)+”機(jī)遇，加強(qiáng)監(jiān)管的同時鼓勵發(fā)展基于互聯(lián)網(wǎng)的民營金融服務(wù)體系，有效降低中小微實體經(jīng)濟(jì)融資難度和成本。另外，加強(qiáng)直接融資也可降低企業(yè)融資成本。

（五）防范金融風(fēng)險

1.推進(jìn)金融市場化、國際化改革。第一，在完善金融監(jiān)管的情況下，向民資、外資進(jìn)一步開放銀行業(yè)等金融市場，使金融市場形成有效競爭；第二，繼續(xù)推進(jìn)人民幣匯率形成機(jī)制改革，擴(kuò)大國際合作穩(wěn)步推進(jìn)人民幣國際化，使人民幣逐步成為主要國際結(jié)算貨幣；第三，進(jìn)一步推進(jìn)利率市場化進(jìn)程，使央行在利率形成中的作用由直接制定者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接影響者，從而提高利率形成對經(jīng)濟(jì)形勢變化的敏感度。

2.防止地方政府越權(quán)干預(yù)信貸行為。地方政府背負(fù)過多的地方社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，因而往往可能干預(yù)銀企的信貸行為，或者給地方商業(yè)銀行施壓，為本地企業(yè)（項目）融資背書。但地方政府的干預(yù)往往使銀企的信貸行為扭曲，可能提高地方商業(yè)銀行的壞賬率。

3.不斷改革和完善資本市場。第一，穩(wěn)步推進(jìn)股票市場的市場化進(jìn)程。創(chuàng)造條件有序推進(jìn)“注冊證”改革，促進(jìn)股票市場真正市場化，提高直接融資服務(wù)于實體經(jīng)濟(jì)的力度。應(yīng)逐步減少行政力量對股票上市發(fā)行的干預(yù)，同時加強(qiáng)對上市公司運營的監(jiān)管。第二，發(fā)展多層次專業(yè)化的股票市場。有序推進(jìn)建設(shè)多種形式的特色股票市場，既為不同層次企業(yè)提供股權(quán)融資市場，也使不同股票市場之間形成良性競爭。第三，不斷完善股票市場的交易規(guī)則和監(jiān)管機(jī)制，及時控制系統(tǒng)性金融風(fēng)險，并通過加強(qiáng)監(jiān)管打擊不法交易促進(jìn)形成穩(wěn)定健康發(fā)展的資本市場。第四，大力發(fā)展風(fēng)險投資（VC）和私募股權(quán)投資（PE）為初創(chuàng)企業(yè)或中小企業(yè)提供資金支持。第五，發(fā)展和完善債券市場。尤其是進(jìn)一步降低企業(yè)發(fā)債難度，使債券市場發(fā)展成為服務(wù)于國債、地方債、企業(yè)債的優(yōu)良融資市場。

（六）提升要素質(zhì)量與結(jié)構(gòu)

要素市場方面可以包含幾個方面：一是動態(tài)調(diào)整計劃生育政策，改善人口結(jié)構(gòu)。隨著城市化、現(xiàn)代化的進(jìn)一步提升，人口婚育觀念必將繼續(xù)發(fā)生改變，中國未來還要做好進(jìn)一步及時調(diào)整計劃生育政策的準(zhǔn)備。二是持續(xù)優(yōu)化土地資源配置，不斷推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，優(yōu)化城市土地資源利用，減少農(nóng)用土地拋荒與城市用地緊張并存的局面。三是動員金融部門、研究機(jī)構(gòu)、高等院校、地方政府等各方面力量全方位助力技術(shù)創(chuàng)新，等等。

（作者單位：杭州師范大學(xué)錢江學(xué)院）

責(zé)任編輯：代建明