公共服務(wù)視角下內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老問題研究

霍燕

習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)，“要完善制度、改進(jìn)工作，推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)多元化、多樣化發(fā)展，讓所有老年人都能老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安”。十八屆五中全會(huì)也明確指出，積極開展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)。根據(jù)公共服務(wù)相關(guān)理論，養(yǎng)老服務(wù)是政府公共服務(wù)的重要組成部分，更是建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容，有其特定的內(nèi)涵。本文所指的養(yǎng)老服務(wù)是為老年人提供必要的生活服務(wù)，從而滿足其物質(zhì)生活和精神生活的基本需求。

一、我區(qū)農(nóng)村牧區(qū)人口老齡化及養(yǎng)老服務(wù)供需現(xiàn)狀分析

（一）農(nóng)村牧區(qū)人口老齡化現(xiàn)狀

根據(jù)最近兩次全國人口普查內(nèi)蒙古人口基本數(shù)據(jù)顯示，2010年內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)65歲及以上人口比重達(dá)8.20%，城市為7.05%，二者相差1.15個(gè)百分點(diǎn)。同2000年第五次人口普查數(shù)據(jù)相比，農(nóng)村牧區(qū)65歲及以上人口比重上升了2.21個(gè)百分點(diǎn)。隨著我區(qū)城鎮(zhèn)化速度加快，農(nóng)村牧區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和大量青壯年外出務(wù)工，同時(shí)，農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老保障制度不健全和家庭結(jié)構(gòu)朝著核心化、小型化發(fā)展，農(nóng)村牧區(qū)人口老齡化水平高于城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)倒置現(xiàn)象突出。根據(jù)2014年9月25日《內(nèi)蒙古晨報(bào)》相關(guān)報(bào)道，我區(qū)農(nóng)村牧區(qū)老年人口數(shù)量占全區(qū)老齡人口的60.8%，長期生活在農(nóng)村牧區(qū)的老年人口的養(yǎng)老問題成為解決我區(qū)養(yǎng)老難題的關(guān)鍵和緊迫任務(wù)。

（二）農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求現(xiàn)狀分析

家庭養(yǎng)老仍然是農(nóng)村養(yǎng)老的主要方式。筆者在呼和浩特土默特左旗調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)村老年人主要依靠子女的資助來生活，其次是新農(nóng)保和土地收入。在農(nóng)村養(yǎng)老中，依靠子女居家養(yǎng)老的占大多數(shù)，在原居住地上居家養(yǎng)老是農(nóng)村老人目前主要的養(yǎng)老方式。由于農(nóng)牧民參保意識(shí)不足，參保意愿不強(qiáng)，加上政府相關(guān)部門宣傳不到位，養(yǎng)老金保障水平不高等，導(dǎo)致當(dāng)前新農(nóng)保的養(yǎng)老替代率偏低，可持續(xù)性面臨較大挑戰(zhàn)。土地是農(nóng)民最寶貴的財(cái)產(chǎn)，但由于老年人的勞動(dòng)能力下降，把土地流轉(zhuǎn)給子女或他人代耕的現(xiàn)象很普遍，土地收入相對(duì)減少。

老人的傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念短期內(nèi)難以改變。從我國居民的養(yǎng)老特點(diǎn)來看，老年人只要自己能動(dòng)能吃、手里有一定自己支配的錢、有一所屬于自己的房子、有自己的親戚朋友圈，還是喜歡在自己家養(yǎng)老，絕不會(huì)在養(yǎng)老問題上花一分錢。從我國居民的居住特點(diǎn)來看，喜歡兒孫滿堂，喜歡群居，喜歡在自己居住的生活環(huán)境中有不同年齡段的人群，尤其是孩子。從我國居民的傳統(tǒng)孝道觀念來看，養(yǎng)兒防老觀念根深蒂固，沒有子女的老人才去敬老院養(yǎng)老，把父母送到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是不孝順的體現(xiàn)。

（三）農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀分析

從養(yǎng)老服務(wù)政策支持來看，“十二五”以來，自治區(qū)黨委、政府、民政廳先后出臺(tái)了《內(nèi)蒙古老齡事業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》、《關(guān)于建立80歲以上低收入老年人高齡津貼制度的通知》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》、《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老幸福院建設(shè)的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)“五?！惫B(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理工作的通知》、《全區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)定辦法》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理辦法》等一系列重要文件和政策措施，為內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建立和完善提供了強(qiáng)有力的政策保障，極大地推動(dòng)了農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的快速發(fā)展。

從農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)來看，截至2014年底，內(nèi)蒙古農(nóng)村養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)院數(shù)達(dá)399個(gè)、較上年同期減少了17.4%，工作人員1962人、較上年同期減少了8.27%，床位數(shù)達(dá)到39442張、較上年同期增長了2.91%，年末收養(yǎng)人數(shù)達(dá)到25259人、較上年同期減少了9.24%。截至2015年3月底，農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老幸福院達(dá)到769所，4.25萬戶，8.5萬張床位。

從彩票公益金用于老年服務(wù)來看，2014年農(nóng)村牧區(qū)“五保”供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金達(dá)到了2460萬元，較上年同期增長了5.67%。同年，農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老幸福院建設(shè)資金達(dá)到了3950萬元，較上年同期增長了295%。

從農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老模式選擇來看，自治區(qū)民政廳根據(jù)各地不同情況，積極探索養(yǎng)老服務(wù)模式多元發(fā)展。在“空心村”現(xiàn)象較為突出的烏蘭察布市以農(nóng)村養(yǎng)老為試點(diǎn)，將多項(xiàng)涉農(nóng)資金整合使用，建設(shè)以農(nóng)村互助幸福院為重點(diǎn)，區(qū)域性敬老院和養(yǎng)老服務(wù)站為補(bǔ)充的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。在擁有較多牧業(yè)旗縣的錫林郭勒盟以牧區(qū)養(yǎng)老為試點(diǎn)，積極探索推進(jìn)“集中居住、養(yǎng)老育幼、政府扶持、多元運(yùn)營”的牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式。

二、我區(qū)農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

（一）空巢老人增多，家庭養(yǎng)老模式弊端凸顯

筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在土左旗基本形成了以家庭養(yǎng)老為主，以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為輔的農(nóng)村養(yǎng)老模式。家庭養(yǎng)老模式賴以生存的基礎(chǔ)是大家庭和土地，隨著家庭結(jié)構(gòu)的核心化、小型化，加上土地不再是唯一的生產(chǎn)資料，大家庭結(jié)構(gòu)逐漸瓦解，家庭養(yǎng)老模式弊端凸顯。同時(shí)，隨著大量青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，空巢老人越來越多。以土左旗敕勒川鎮(zhèn)忻州營村為例，全村60%以上的青壯年外出務(wù)工，農(nóng)村留守的是老人和小孩，老年人享受養(yǎng)老服務(wù)的權(quán)益得不到保障。

（二）基礎(chǔ)養(yǎng)老金偏低，農(nóng)牧民參保積極性不高

據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)人力資源與社會(huì)保障廳消息，2015年內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金月人均85元。然而，農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)則為每人每月269元。也就是說，內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不及貧困戶低保金的一半。從理論上講，基本養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)高于救助金。這種情況的出現(xiàn)會(huì)降低農(nóng)牧民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性。因此，部分農(nóng)民還是更愿意選擇他們認(rèn)為比較可靠的儲(chǔ)蓄養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老這兩種養(yǎng)老模式。

（三） 敬老院入住率不高，床位空置現(xiàn)象突出

以土左旗為例，敬老院集中供養(yǎng)率為11.5%，床位利用率達(dá)到23.8%，床位空置現(xiàn)象突出。通過實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，敬老院入住率較低主要有三方面原因：一是“五?！崩先瞬辉甘芫蠢显荷罴s束，部分有勞動(dòng)能力的老人不愿意入住，受傳統(tǒng)家庭觀念影響，戀鄉(xiāng)眷土；二是“五保”供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理和服務(wù)水平不高，管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，各級(jí)財(cái)政管理經(jīng)費(fèi)的投入幾乎為零，“五保”對(duì)象生活水平較低，吸引力不夠；三是“五?！崩先说姆杀O(jiān)護(hù)主體不明確，老人的近親干預(yù)較明顯，有的老人因親屬照顧得不錯(cuò)而不愿入住，而有的老人各項(xiàng)生活費(fèi)用由近親保管或支配，身不由己。

（四）養(yǎng)老需求難以得到滿足，精神文化生活異常匱乏

當(dāng)前，老年人的養(yǎng)老需求主要有生活照料需求、醫(yī)療服務(wù)需求和精神文化需求。老年人的生活照料主要來自子女和配偶方面，但由于子女或家庭成員忙于生活和勞作，他們對(duì)老年人的生活照料往往僅限于飲食起居方面，忽略了與老人溝通與交流。村衛(wèi)生所醫(yī)療設(shè)備簡陋，村醫(yī)務(wù)人員數(shù)量少且學(xué)歷低，村衛(wèi)生所的藥物配備嚴(yán)重短缺等，致使老年人的醫(yī)療服務(wù)需求難以得到滿足。同時(shí)，老年人大多數(shù)患有慢性病，他們亟需“上門診治”、“定期檢查”等醫(yī)療服務(wù)。農(nóng)村老年人的精神文化生活，無論從形式、方式，還是從內(nèi)容上看，都顯得異常匱乏。隨著社會(huì)的發(fā)展，老年人越來越多地渴望溝通和得到尊重，越來越努力地尋求精神慰藉。但由于家庭規(guī)模小型化和青壯年外出務(wù)工，農(nóng)村空巢老人越來越多，依靠子女生活照料和精神慰藉的難度越來越大，老年人倍感寂寞。

三、推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的建議

（一）建立和完善農(nóng)牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系

建立和完善農(nóng)牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系需要注意以下幾點(diǎn)：首先，養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)是照護(hù)，盡管老年人需求多樣化，但本身機(jī)能逐步減退是其最基本的生理特征，為此要確立養(yǎng)老服務(wù)提供照護(hù)的宗旨，明確養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的基本要求。其次，健全的養(yǎng)老服務(wù)體系是由服務(wù)主體、內(nèi)容、方式以及保障措施等多種要素組成的系統(tǒng)。再次，體系的健康運(yùn)行需要相關(guān)政策和法律法規(guī)的支持，沒有一個(gè)完善的政策和法律環(huán)境，一些養(yǎng)老服務(wù)制度難以有效運(yùn)行。最后，體系的高效運(yùn)行需要相應(yīng)的管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)管、服務(wù)體制機(jī)制。

（二）建立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)資金保障制度

加強(qiáng)資金保障，讓老年人有錢享受養(yǎng)老服務(wù)。在繼續(xù)完善新農(nóng)保的同時(shí)，積極推動(dòng)建立和完善政府補(bǔ)貼制度。首先，完善政府供養(yǎng)制度。對(duì)于“五?！崩先?，繼續(xù)采取集中和分散供養(yǎng)方式，不斷提高供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量，保障他們的基本生活不低于當(dāng)?shù)鼐用衿骄钏健Ｆ浯?，完善高齡津貼發(fā)放制度。進(jìn)一步提高津貼標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大發(fā)放范圍。最后，建立養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度。支持低收入且高齡、獨(dú)居、空巢、失能等困難老年人，依據(jù)病殘和困難程度，發(fā)放養(yǎng)老補(bǔ)貼。

（三）不斷推動(dòng)政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度

各地政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、財(cái)政承受能力和老年人養(yǎng)老服務(wù)需求，出臺(tái)政府向社會(huì)組織購買養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施方案、指導(dǎo)性目錄，積極培育養(yǎng)老服務(wù)承接主體、激發(fā)社會(huì)組織活力，逐步建立政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度。例如，對(duì)“五?！?、低保、優(yōu)撫傷殘、生活不能自理或半自理及空巢老人，發(fā)放免費(fèi)或低償養(yǎng)老服務(wù)券，根據(jù)自身需求購買養(yǎng)老服務(wù)；對(duì)經(jīng)濟(jì)條件較好的老人，通過適當(dāng)補(bǔ)貼的方式，引導(dǎo)老人自行購買有償服務(wù)。服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展逐步擴(kuò)展和提高。

（四）積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展

按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)參與”的原則，通過規(guī)劃引導(dǎo)、政府購買服務(wù)、鼓勵(lì)社會(huì)組織參與等多種途徑推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。注重對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人員的培訓(xùn)和資質(zhì)要求，以保障提供優(yōu)質(zhì)高效的專業(yè)化服務(wù)。重視對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的規(guī)范化管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。各級(jí)政府和部門應(yīng)該積極出臺(tái)優(yōu)惠政策，加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的扶持力度。鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)組織開展居家養(yǎng)老服務(wù)，滿足農(nóng)牧民的多種養(yǎng)老服務(wù)需求。

（作者單位：內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)院）

責(zé)任編輯：張莉莉