2014年超強臺風(fēng)“威馬遜”災(zāi)害特征與社會致災(zāi)機制分析*

萬金紅, 陳　武, 張葆蔚, 馬建明, 劉建剛, 鄧　俊, 周　波, 李云鵬

(1. 中國水利水電科學(xué)研究院, 北京 100048；2. 北京師范大學(xué) 地理學(xué)院, 北京 100875； 3. 海南省水務(wù)廳，海南 海口 571126；4. 國家防汛抗旱總指揮部辦公室，北京 100053)

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2014年超強臺風(fēng)“威馬遜”災(zāi)害特征與社會致災(zāi)機制分析*

萬金紅1,2, 陳武3, 張葆蔚4, 馬建明1, 劉建剛1, 鄧俊1, 周波1, 李云鵬1

(1. 中國水利水電科學(xué)研究院, 北京 100048；2. 北京師范大學(xué) 地理學(xué)院, 北京 100875； 3. 海南省水務(wù)廳，海南 ?？?571126；4. 國家防汛抗旱總指揮部辦公室，北京 100053)

摘要:臺風(fēng)是一種具有嚴(yán)重破壞性的天氣事件，認(rèn)識超強臺風(fēng)造成的洪澇災(zāi)害特點、成災(zāi)機制，以及社會響應(yīng)特征對于水利防災(zāi)減災(zāi)具有重要意義。通過對2014年超強臺風(fēng)“威馬遜”給海南省帶來的嚴(yán)重洪澇災(zāi)害進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)此次災(zāi)害呈現(xiàn)出的特點是：受災(zāi)人口比重大，人員傷亡嚴(yán)重；農(nóng)業(yè)受災(zāi)比重較大，成災(zāi)比重高；倒塌房屋數(shù)量巨大；災(zāi)害損失嚴(yán)重，農(nóng)林牧漁業(yè)損失嚴(yán)重，水利損失較輕。進(jìn)一步的分析表明：建筑設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)偏低，基礎(chǔ)設(shè)施管理有待完善；基層防臺專業(yè)組織管理乏力，社區(qū)居民避險自救能力弱，社會綜合減災(zāi)能力不足等社會防災(zāi)減災(zāi)體系不健全；法規(guī)預(yù)案體系不健全等是造成此次災(zāi)害嚴(yán)重?fù)p失的主要因素。據(jù)此，從結(jié)構(gòu)性減災(zāi)(基礎(chǔ)設(shè)施)和非結(jié)構(gòu)性減災(zāi)(制度建設(shè)、社會參與)兩方面提出今后防御超強臺風(fēng)的建議。

關(guān)鍵詞:超強臺風(fēng)；“威馬遜”；災(zāi)情評估； 成災(zāi)機制；海南省

臺風(fēng)(8級及8級以上的熱帶氣旋)是一種具有嚴(yán)重破壞性的天氣事件。臺風(fēng)引發(fā)的海潮和強降水(以及由此產(chǎn)生的次生災(zāi)害)往往給沿海地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)帶來嚴(yán)重的打擊，造成巨大的人員和財產(chǎn)損失。據(jù)水利防汛部門統(tǒng)計，1949-2010年登陸我國的臺風(fēng)為428個，年均6.9個。2000年以來，臺風(fēng)引發(fā)的洪澇災(zāi)害造成的人員傷亡呈現(xiàn)逐年降低趨勢，但災(zāi)害損失呈現(xiàn)增高的趨勢，年均因臺風(fēng)造成了3 406萬人受災(zāi)、222人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到427億元[1]。

嚴(yán)重的災(zāi)害后果使臺風(fēng)洪澇災(zāi)害成為近年來學(xué)術(shù)研究的熱點，吸引了眾多研究者的目光。如張向萍等[2]、Liu等[3]、陳玉林等[4]利用歷史臺風(fēng)資料分析我國沿海不同區(qū)域臺風(fēng)登陸頻次的周期性規(guī)律；徐良炎等[5]根據(jù)氣象資料分析了近50年來西北太平洋臺風(fēng)生成與登陸的特征，并探討近期臺風(fēng)災(zāi)害損失變化情況；上海臺風(fēng)所研究人員[6-7]利用近20年的臺風(fēng)資料，分析臺風(fēng)致災(zāi)原因，分析了臺風(fēng)災(zāi)害的特點，提出一種災(zāi)情評估的方法，并據(jù)此建立臺風(fēng)災(zāi)害損失的預(yù)估模型。此外，鞏在武等[8]基于死亡人口、受災(zāi)面積、倒塌房屋數(shù)量等提出了新的臺風(fēng)評估方法；Shi等[9]利用人口傷亡數(shù)據(jù)和經(jīng)濟(jì)損失數(shù)據(jù)綜合評估了我國沿海省份臺風(fēng)風(fēng)暴潮災(zāi)害的危險性。李鋼等[10]從災(zāi)害系統(tǒng)理論出發(fā)，建立了針對浙江省的臺風(fēng)災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失評估模型。岳心陽等[11]針對山東省提出了臺風(fēng)風(fēng)險評估方案。可見現(xiàn)有的研究大多集中在時間特征或損失評估上，鮮有針對一個場次的典型臺風(fēng)災(zāi)害進(jìn)行深入調(diào)查，以及探討單個災(zāi)害特點和致災(zāi)機制。雖然氣候變化、全球暖化和各大洋區(qū)日益頻繁的“超乎尋常”的臺風(fēng)活動間仍具有很大的不確定性[12]，但研究超強臺風(fēng)的致災(zāi)過程對于適應(yīng)氣候變化仍不乏現(xiàn)實意義。

大量的歷史記錄數(shù)據(jù)表明海南省是我國受臺風(fēng)影響最為嚴(yán)重的區(qū)域，區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)條件對臺風(fēng)災(zāi)害的敏感程度最高[13-15]。尤其是隨著海南國際旅游島建設(shè)工作的穩(wěn)步推進(jìn)，制定有效的區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)措施成為當(dāng)前水利防災(zāi)減災(zāi)要務(wù)。為了進(jìn)一步認(rèn)識臺風(fēng)洪澇災(zāi)害的特征與成災(zāi)機理，在國家防汛抗旱總指揮部辦公室的支持下，筆者赴海南省對2014年第9號超強臺風(fēng)“威馬遜”的災(zāi)害特征與成災(zāi)機制展開實地調(diào)查，為認(rèn)識超強臺風(fēng)洪澇災(zāi)害特點、成災(zāi)機制、社會響應(yīng)特征、水利防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)害恢復(fù)和重建提供了第一手資料。本文以海南省為研究區(qū)域，重點探討超強臺風(fēng)“威馬遜”的成災(zāi)特征、災(zāi)害強度特征，分析其致災(zāi)因素，旨在為當(dāng)前水利防臺減災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)提供經(jīng)驗參考和技術(shù)支持。

1災(zāi)情回顧

2014年第9號超強臺風(fēng)“威馬遜”于7月12日在西北太平洋洋面生成，16日上午進(jìn)入南海東部海面，強度不斷加強。18日15:30左右，臺風(fēng)在海南文昌翁田鎮(zhèn)沿海登陸，登陸時中心最大風(fēng)力達(dá)到17級(>60 m/s)以上，18時進(jìn)入瓊州海峽。受其影響，?？谑小⑽牟衅毡槌霈F(xiàn)14～16級強風(fēng)，損失嚴(yán)重。

在臺風(fēng)作用下，18日8時至19日12時，海南島東北部和中部地區(qū)出現(xiàn)大暴雨和特大暴雨。全島面平均雨量266 mm，其中昌江縣達(dá)到579 mm。受到強降水的影響，昌化江中下游、南渡江流域普遍超警戒水位，其中松濤水庫上游的福才水文站出現(xiàn)超歷史最高洪水位。強降水迫使全島241座水庫開閘泄洪。強風(fēng)和洪水導(dǎo)致全島大量民房倒塌，農(nóng)作物受災(zāi)嚴(yán)重，道路、供電、供水、水利等基礎(chǔ)設(shè)施受損嚴(yán)重，其中?？谑型Ｋｋ娒娣e超過80%，災(zāi)害損失嚴(yán)重。根據(jù)統(tǒng)計，7月18-22日，海南全省18個市縣其計325.8萬人受災(zāi)，因災(zāi)死亡25人，失蹤6人；臺風(fēng)洪水致使全省18個縣市和農(nóng)墾的162.97 khm2農(nóng)作物受災(zāi)(損失10%及以上)，其中成災(zāi)面積(損失30%及以上)為115.53 khm2，絕收面積(損失80%及以上)為38.82 khm2；因災(zāi)倒塌房屋2.3萬間；直接經(jīng)濟(jì)損失119.5億元。

2資料與方法

2.1研究區(qū)概況

海南省地處熱帶北緣，屬熱帶季風(fēng)氣候。海南島內(nèi)陸地勢較高，沿海低地較低。島內(nèi)河流主要發(fā)源于內(nèi)陸山區(qū)，形成向四周呈輻射狀水系，共有獨流入海河流154條，其中流域面積達(dá)到100 km2的河流干支流有93條。島內(nèi)大型湖泊較少，近年來修建的大型水庫較多，如南渡江上游的松濤水庫、昌化江中游的大廣壩水庫、萬泉河上游的牛路嶺水庫等。海南省除三沙市外，本島上有18個市縣。常住人口895萬人，其中城鎮(zhèn)人口472萬(2013年)。近年來隨著國際旅游島的建設(shè)，海南省經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)增加，2013年海南省實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)3 146.46億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值35 317元。由于其處在低緯度大洋中，生成自西北太平洋和南海的臺風(fēng)具有對海南省產(chǎn)生威脅可能性，臺風(fēng)也成為影響海南省最主要的氣象災(zāi)害之一。

2.2資料來源

本文使用的2014年7月18-22日的臺風(fēng)洪澇災(zāi)害災(zāi)情過程報數(shù)據(jù)，由海南省防汛防旱指揮部辦公室提供。數(shù)據(jù)符合《水旱災(zāi)害統(tǒng)計報表制度》(2011)[16]的技術(shù)要求，真實可信。社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)由海南省統(tǒng)計局提供。

2.3災(zāi)害評估方法

水利行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《洪澇災(zāi)情評估標(biāo)準(zhǔn)》(SL579-2012)[17]中提出的場次洪澇災(zāi)害災(zāi)情評估的方法和臺風(fēng)風(fēng)暴潮型洪澇災(zāi)害的指標(biāo)權(quán)重取值[18]，見式(1)。災(zāi)情評估各指標(biāo)的參數(shù)取值方法也按上述標(biāo)準(zhǔn)的要求確定。

C=D×0.3+P×0.1+A×0.1+L×0.3+F×0.1+H×0.06+R×0.02+S×0.01+T×0.01。

(1)

式中：C為災(zāi)情評估得分；D為死亡人口指標(biāo)參數(shù)取值；P為受災(zāi)人口指標(biāo)參數(shù)取值；A為農(nóng)作物受災(zāi)面積指標(biāo)參數(shù)取值；L為直接經(jīng)濟(jì)損失指標(biāo)參數(shù)取值；H為倒塌房屋指標(biāo)參數(shù)取值；R為骨干交通中斷歷時指標(biāo)參數(shù)取值；S城市受淹歷時指標(biāo)參數(shù)取值；T生命線工程中斷歷時指標(biāo)參數(shù)取值。

3結(jié)果與討論

2014年海南省的洪澇災(zāi)害過程中，超強臺風(fēng)“威馬遜”帶來的危害最為嚴(yán)重。從表1可見，超強臺風(fēng)“威馬遜”造成的受災(zāi)人口占全年受災(zāi)人口的83%，倒塌房屋的間數(shù)占全省倒塌房屋間數(shù)的97%，農(nóng)作物受災(zāi)面積占全年農(nóng)作物受災(zāi)面積的84%，農(nóng)作物成災(zāi)面積占全年農(nóng)作物成災(zāi)面積的88%。

表1　超強臺風(fēng)“威馬遜”災(zāi)情損失與年度洪澇災(zāi)情比較

表2　主要災(zāi)情統(tǒng)計指標(biāo)分析

注：農(nóng)作物受災(zāi)面積、成災(zāi)面積未包括農(nóng)墾部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。常住人口、耕地面積、GDP等數(shù)據(jù)引自《海南統(tǒng)計年鑒2014》[20]。

3.1災(zāi)害特征

(1)受災(zāi)人口比重大，人員傷亡嚴(yán)重。歷史上臺風(fēng)災(zāi)害造成的人員傷亡十分嚴(yán)重，近年來隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因災(zāi)造成的人口傷亡呈現(xiàn)了明顯的下降趨勢[19]。但在極端情況下，人口傷亡仍十分嚴(yán)重。根據(jù)國家防辦發(fā)布的2000-2013年的洪澇災(zāi)情統(tǒng)計數(shù)據(jù)，海南省年均洪澇災(zāi)害因災(zāi)死亡人口8人，年均因臺風(fēng)造成的因災(zāi)死亡為6.8人。只有2005年因臺風(fēng)災(zāi)害死亡人口數(shù)量超過20人。就2014年而言，僅超強臺風(fēng)“威馬遜”造成的因災(zāi)死亡人口就有25人，可見災(zāi)害之嚴(yán)重。由表2可見，超強臺風(fēng)“威馬遜”致災(zāi)人口與常住人口數(shù)量之間的關(guān)系，可見此次臺風(fēng)造成海南省36.39%(325.83/895.28)的人口受災(zāi)，其中18個受災(zāi)縣中有5個市縣(文昌、萬寧、安定、屯昌、澄邁)受災(zāi)人口超過常住人口的一半以上，受災(zāi)人口比重最大最嚴(yán)重的縣是澄邁縣(占常住人口96%的人口受災(zāi))，受災(zāi)人口數(shù)量最多的是?？谑羞_(dá)到85.59萬人。受到臺風(fēng)作用路徑的影響，受災(zāi)人口主要集中在海南島北部的文昌、?？?、澄邁、安定等市縣。

(2)農(nóng)業(yè)受災(zāi)比重較大，成災(zāi)比重高。土地利用方式與臺風(fēng)災(zāi)害的損失構(gòu)成具有很大的相關(guān)性，研究表明耕地等農(nóng)業(yè)用地方式對臺風(fēng)的敏感性最高[21]。因此，臺風(fēng)“威馬遜”給海南省農(nóng)業(yè)造成巨大影響。據(jù)統(tǒng)計，全島農(nóng)作物受災(zāi)面積為162.97 khm2，占海南省總耕地面積418.20 khm2的38.97%；農(nóng)作物成災(zāi)面積115.53 khm2，占總受災(zāi)面積的70.89%。由表2可見，農(nóng)業(yè)在此次洪澇災(zāi)害中受災(zāi)情況，其中?？凇⑷f寧農(nóng)作物受災(zāi)面積占同期耕地面積的50%以上；文昌、屯昌、昌江等縣市農(nóng)作物受災(zāi)面積占同期耕地面積的50%以上。就成災(zāi)率而言，?？?、儋州、屯昌、臨高、昌江等市縣的成災(zāi)率大于70%，其中昌江縣的成災(zāi)率高達(dá)99.72%，可見此次臺風(fēng)災(zāi)害對種植業(yè)造成的影響嚴(yán)重。

(3)倒塌房屋數(shù)量巨大。傳統(tǒng)建筑的防風(fēng)設(shè)計比較薄弱，遇到強風(fēng)容易損毀。臺風(fēng)路徑沿線倒塌房屋數(shù)量巨大。根據(jù)歷史洪澇災(zāi)情統(tǒng)計資料表明，1990-2013年海南省年均洪澇災(zāi)害因災(zāi)倒塌房屋0.73萬間。1990年以來，僅有1996年、2000年和2005年三個年份因災(zāi)倒塌房屋數(shù)量超過2萬間。然而在2014年，僅超強臺風(fēng)“威馬遜”一場災(zāi)害造成的房屋倒塌就超過了2萬間，達(dá)到2.32萬間。

(4)災(zāi)害損失嚴(yán)重，農(nóng)林牧漁業(yè)損失嚴(yán)重，水利損失較輕。嚴(yán)重臺風(fēng)災(zāi)害給農(nóng)業(yè)帶來巨大的損失，尤其是島內(nèi)經(jīng)濟(jì)作物損失更為嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)業(yè)損失達(dá)74.24億元占總經(jīng)濟(jì)損失的62.11%；經(jīng)濟(jì)作物損失達(dá)到44.92億元，占農(nóng)業(yè)損失的60.51%。表3顯示，部分市縣臺風(fēng)造成的經(jīng)濟(jì)作物損失占市縣農(nóng)業(yè)總損失較大比重，如儋州市農(nóng)業(yè)損失的91.41%是經(jīng)濟(jì)作物的損失。從損失總量來看，超強臺風(fēng)“威馬遜”造成的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)損失主要集中在?？?、文昌2個市縣，占海南省整體農(nóng)業(yè)損失的70.43%。從直接經(jīng)濟(jì)損失占區(qū)域的GDP的比值上看(表2)，此次洪澇災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失占區(qū)域的GDP比重偏高(3.80%)，超過1990-2013年的多年平均水平(3.68%)，僅文昌、白沙的經(jīng)濟(jì)損失就達(dá)到當(dāng)?shù)谿DP的10%以上；經(jīng)濟(jì)損失與區(qū)域的經(jīng)濟(jì)水平呈負(fù)向相關(guān)(r=-0.29)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的水利投入有限，經(jīng)濟(jì)損失巨大，如非重災(zāi)區(qū)的白沙縣，經(jīng)濟(jì)損失超過3個億，占區(qū)域GDP的10%以上。就水利損失來說(表2)，水利損失占全省直接經(jīng)濟(jì)總損失的比重較輕(3.09%)，重災(zāi)區(qū)的文昌市和海口市的水利損失均占區(qū)域直接經(jīng)濟(jì)損失的3%以下，但個別非重災(zāi)區(qū)縣比重較大，如萬寧、五指山、東方、昌江和樂東等五市縣的水利損失占區(qū)域直接經(jīng)濟(jì)損失的20%以上，樂東黎族自治縣的水利損失更是達(dá)到該縣直接經(jīng)濟(jì)損失的66.67%，這可能與區(qū)域水利投資不足，水利設(shè)施嚴(yán)重老化有關(guān)。

表3　部分區(qū)縣農(nóng)業(yè)損失分析

3.2災(zāi)情評估結(jié)果與成災(zāi)機制

依據(jù)《洪澇災(zāi)情評估標(biāo)準(zhǔn)(SL 579-2012)》[17]的規(guī)定，結(jié)合2014年7月18-22日的災(zāi)情統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對海南島內(nèi)18個市縣的受災(zāi)情況進(jìn)行災(zāi)情評估，此次臺風(fēng)災(zāi)害給海南省帶來重大影響，結(jié)果顯示：研究區(qū)內(nèi)，海口、文昌二市災(zāi)情嚴(yán)重；安定、白沙、昌江三縣災(zāi)情較大；澄邁、臨高、儋州、屯昌、瓊中、瓊海、萬寧、五指山、保亭、陵水、東方、樂東、三亞等13個市縣的災(zāi)情較輕。

圖1　臺風(fēng)洪澇災(zāi)害評估結(jié)果

從臺風(fēng)災(zāi)害評估結(jié)果(圖1)可見，臺風(fēng)洪澇災(zāi)害造成的災(zāi)害影響不僅與臺風(fēng)的經(jīng)行路徑有關(guān)，還與下墊面工程條件和社會經(jīng)濟(jì)情況等密切相關(guān)。經(jīng)過多年的建設(shè)，海南省初步建成了防御臺風(fēng)災(zāi)害的工程體系和非工程體系，在應(yīng)對臺風(fēng)時發(fā)揮了積極作用。但在近年來超強臺風(fēng)頻發(fā)的情況下，臺風(fēng)災(zāi)害防御仍存在不少問題，實地調(diào)研過程中有如下發(fā)現(xiàn)。

(1)建筑設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)偏低，基礎(chǔ)設(shè)施管理有待完善。

主要包括以下幾個方面。①建筑結(jié)構(gòu)不合理，房屋老舊無法承受強風(fēng)暴雨[22]。災(zāi)區(qū)很多民房的使用時間都超過30年，由于當(dāng)時缺少防風(fēng)設(shè)計，并且大部分是由土法施工完成，建筑材料大多是就地取材(如圖2所示的珊瑚砌墻)，所以災(zāi)區(qū)農(nóng)村房屋抗風(fēng)能力普遍偏弱。因此臺風(fēng)來臨時，常常造成農(nóng)房大面積的毀壞甚至倒塌。尤其在超強臺風(fēng)“威馬遜”作用下，房屋倒塌更是突出。據(jù)文昌市防辦初步統(tǒng)計，超強臺風(fēng)“威馬遜”造成文昌市1.7萬間房屋倒塌。②電力、交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施對臺風(fēng)的敏感性較高[23]，海南省現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施的抗臺風(fēng)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)較低，抗風(fēng)能力較弱。如災(zāi)區(qū)的電力線塔、通訊基站、高空吊裝設(shè)備、戶外廣告牌等永久或臨時構(gòu)筑物一般是按照防14級臺風(fēng)設(shè)計建設(shè)的，當(dāng)遇到超強臺風(fēng)后，不但易造成設(shè)施本身的財產(chǎn)損失，而且給城市運行和周邊居民生命安全帶來隱患。同時，災(zāi)害發(fā)生前，現(xiàn)有市政設(shè)施還缺少必要的檢修與維護(hù)，路邊行道樹沒有修剪枝杈，在臺風(fēng)侵襲下造成城市部分片區(qū)積水、道路兩旁行道樹毀壞嚴(yán)重。如?？跂|湖路、義龍路、海秀東路等路段，路面很多大樹被連根拔起，橫在馬路上，造成部分路段車輛無法正常通行。城區(qū)積水許多路段的人行道也都通行艱難。

圖2　文昌市翁田鎮(zhèn)房屋倒塌情況(7月20日)注：超強臺風(fēng)“威馬遜”造成文昌市房屋倒塌1.7萬間，房屋掀頂2.3萬間。從圖2可見，翁田鎮(zhèn)明月村受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)大量倒塌民房的質(zhì)量堪憂。很多房屋的墻體都是石頭、珊瑚堆砌的，缺少必要抗震抗風(fēng)設(shè)計。

(2)社會防災(zāi)減災(zāi)體系不健全。

基層防臺專業(yè)管理人員不足，組織乏力。一方面現(xiàn)有的基層防汛工作極其薄弱，并且部分管理干部認(rèn)識不到位，尤其像沿海臺風(fēng)災(zāi)害頻發(fā)省區(qū)基層人員容易產(chǎn)生惰性；另一方面由于臺風(fēng)具有特殊性，涉及人口疏散、應(yīng)急處置等方方面面，臺風(fēng)來臨時往往從各部門臨時抽調(diào)人員，這可能造成防災(zāi)不專的現(xiàn)象，從而可能造成基層防臺救災(zāi)延誤甚至抗臺減災(zāi)的決策失誤。如在海口市，15日發(fā)出防風(fēng)通知、16日下午召開專門工作會議，但是在具體實踐過程中，基層部門未能有效組織人員，準(zhǔn)備物資裝備，有關(guān)措施未落實到位，如轄區(qū)的廣告牌、戶外構(gòu)筑物未能有效進(jìn)行加固、建筑工地的塔吊未能及時降下來，簡易房中設(shè)備未能及時轉(zhuǎn)移；農(nóng)村和農(nóng)墾的農(nóng)作物未能及時搶收；市政道路兩側(cè)的行道樹未能及時修剪，市政排水設(shè)施未能檢查等等。

社區(qū)居民避險自救能力弱。一方面，不少群眾缺少防臺風(fēng)的風(fēng)險意識，突顯避險自救和互救的短板[24]。如“威馬遜”登陸時，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社區(qū)居民不理睬基層干部的轉(zhuǎn)移動員，尤其是沿海內(nèi)港的水產(chǎn)養(yǎng)殖戶更是表現(xiàn)出“舍命不舍財”的態(tài)度，往往需要動用強制措施才能將其轉(zhuǎn)移。另一方面，針對民工和游客等特定人群，經(jīng)歷臺風(fēng)經(jīng)驗少，對臺風(fēng)的威脅和臺風(fēng)災(zāi)害的嚴(yán)重程度估計不足，使得這些人員防臺意識薄弱，各級政府雖然能夠及時發(fā)布預(yù)警和預(yù)報信息，但針對特定人群的轉(zhuǎn)移安置難度仍較大。

社會綜合減災(zāi)能力不足。首先是社會宣傳能力不到位。針對“威馬遜”臺風(fēng)海南省氣象部門已經(jīng)預(yù)測到登陸地點將會在文昌市，但相關(guān)的電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報紙等各類媒體對此信息發(fā)布程度不高；同時，針對如何有效避險，各類媒體并未有效告知；缺少必要的宣傳單、宣傳手冊等材料來增強市民防災(zāi)意識。其次是社會防災(zāi)措施不到位。災(zāi)害發(fā)生前，市縣轄區(qū)內(nèi)的廣告牌、室外構(gòu)筑物未能有效固定或拆除；建筑工地塔吊未能及時下降；成熟的農(nóng)作物未能及時組織收割；行道樹的枝杈未能及時修剪。第三是后期保障不充分。如海口、文昌兩市下轄的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)在臺風(fēng)來襲之前沒有準(zhǔn)備好雨具、手電、喊話器、防汛車輛、發(fā)電機等應(yīng)急設(shè)備，同時方便面、飲用水等準(zhǔn)備不充足，電鋸、砍刀等工具匱乏。

(3)法規(guī)預(yù)案體系有待健全，缺乏防超強臺風(fēng)的預(yù)案。

沿海地區(qū)的防臺風(fēng)工作涉及利益面廣，缺少必要制度保障致使實際工作的難度較大。為此，2011年4月國家防總印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強臺風(fēng)災(zāi)害防御工作的意見》[25]，但僅為規(guī)范性文件，實際法律效力和層級不高，實際工作的效果有限。而地方層面，很多沿海臺風(fēng)易發(fā)省份將防臺風(fēng)和防洪放在一起，如海南省政府于1999年編制了《海南省防風(fēng)防洪工作預(yù)案》[26]，于2003年編制了《海南省防風(fēng)防洪預(yù)案實施細(xì)則》[27]，于2004年編制了《海南省防汛防風(fēng)抗旱應(yīng)急預(yù)案》[28]等，這些預(yù)案重災(zāi)防洪，對于防臺風(fēng)的關(guān)注相對較少。可見針對臺風(fēng)災(zāi)害的法規(guī)制度的缺失，致使實際工作中出現(xiàn)管理混亂、效率低下的現(xiàn)象頻出。

需要注意的是，近年影響、登陸我國的超強臺風(fēng)次數(shù)呈降低趨勢。造成部分干部群眾對超強臺風(fēng)的破壞力及其造成的嚴(yán)重后果認(rèn)識不足，各沿海市縣只有防常規(guī)臺風(fēng)的應(yīng)急預(yù)案，一旦超強臺風(fēng)來襲，可能會損失慘重。因此超強臺風(fēng)“威馬遜”的防御中，缺乏超強臺風(fēng)應(yīng)急預(yù)案的后果明顯。受超強臺風(fēng)“威馬遜”災(zāi)害的影響，?？谑锌偨Y(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，結(jié)合實地防風(fēng)工作情況，編制防御強臺風(fēng)的應(yīng)急總預(yù)案。并完成我國首個專門防御14級以上強(超強)臺風(fēng)的《?？谑蟹烙鶑娕_風(fēng)應(yīng)急總預(yù)案》[29]，該預(yù)案在防御強臺風(fēng)“海鷗”時得到了有效檢驗，得到人民群眾的肯定。

4結(jié)論與建議

針對超強臺風(fēng)“威馬遜”對海南省造成災(zāi)害的調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，此次臺風(fēng)災(zāi)害具有受災(zāi)人口比重大，人員傷亡嚴(yán)重；農(nóng)業(yè)受災(zāi)比重較大，成災(zāi)比重高；倒塌房屋數(shù)量巨大；災(zāi)害損失嚴(yán)重，農(nóng)林牧漁業(yè)損失嚴(yán)重，水利損失較輕等特點?；A(chǔ)設(shè)施條件差、社會防災(zāi)減災(zāi)能力不足和法規(guī)預(yù)案不完善等因素是造成超強臺風(fēng)“威馬遜”成災(zāi)主要原因。

基于本研究，筆者認(rèn)為今后水利部門防臺風(fēng)工作應(yīng)努力做到以下幾點：①加強提高防臺防風(fēng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高工程防災(zāi)減災(zāi)措施防御標(biāo)準(zhǔn)，如海堤達(dá)標(biāo)建設(shè)、避風(fēng)漁港建設(shè)等；提高社會基礎(chǔ)設(shè)施抗臺風(fēng)能力，臺風(fēng)頻發(fā)區(qū)制定相關(guān)的建筑設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)等。②加強防臺法規(guī)預(yù)案體系建設(shè)，在修訂部門法規(guī)的過程中加入防御超強臺風(fēng)的內(nèi)容；制定完善部門防臺風(fēng)規(guī)章文件，制定專項防臺(超強臺風(fēng))預(yù)案；強化基層防臺預(yù)案體系建設(shè)，做到預(yù)案到村。③強化社區(qū)防臺風(fēng)能力。加強防臺風(fēng)宣傳教育，提高社區(qū)居民防臺風(fēng)意識；建立基層防臺風(fēng)工作體系，動員社區(qū)居民，加強演練，提高應(yīng)急處置能力；建立災(zāi)后應(yīng)急處置機制，提高災(zāi)后恢復(fù)能力。

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*收稿日期：2015-10-15修回日期：2016-01-01

基金項目：科技部基礎(chǔ)性工作專項(2014FY130500); 國家社科基金重大項目(14ZDB151)

第一作者簡介：萬金紅(1980-)，男，北京人，高級工程師，主要從事水旱災(zāi)害研究. E-mail：wanjh@iwhr.com

中圖分類號：X43； P458.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1000-811X(2016)03-0078-06

doi:10.3969/j.issn.1000-811X.2016.03.013

Analysis on Flood Disaster Characteristics and Disaster Mechanism Caused by the Super Typhoon Rammasun in 2014

WAN Jinhong1, 2, CHEN Wu3, ZHANG Baowei4, MA Jianming1,

LIU Jiangang1, DENG Jun1, ZHOU Bo1and LI Yunpeng1

(1.ChinaInstituteofWaterResourcesandHydropowerResearch,Beijing100038,China;2.SchoolofGeography,BeijingNormalUniversity,Beijing100875,China;3.HainanWaterAffairsBureau,Haikou571126,China;4.OfficeoftheStateFloodControlandDroughtReliefHeadquarters,Beijing100053,China)

Abstract:Typhoon is a serious destructive weather event, and the damage caused by typhoon is serious. Understanding characteristics of typhoon flood disasters, disaster mechanism and social response have an important significance for disaster prevention and mitigation. Through investigation of typhoon floods disaster in Hainan province caused by super typhoon Rammasun, we found that the disaster lead to a number of affected population and serious casualties; agriculture affected area and inundated area accounted for a larger share of the planting area; huge number of collapsed houses. Disaster losses are serious, and agriculture loss accounted for a larger share, water loss accounted for less. Further research shows the following factors should be responsible for the disaster loss, including that the construction design standard is low, the infrastructure management needs to be improved, the ability of professional disaster management is weak, the community residents’ disaster risk perception is weak, the social disaster prevention and reduction system is not perfect, and the plan and regulations system is not perfect. Accordingly, this article recommends that mitigation super typhoon disaster need do many detail works including structural disaster mitigation strategies (Infrastructure construction) and the non structural disaster mitigation strategies (plan or regulations system, social participation).

Key words:super typhoon; Rammasun; disaster assessment; disaster mechanism; Hainan Province

萬金紅, 陳武, 張葆蔚,等. 2014年超強臺風(fēng)“威馬遜”災(zāi)害特征與社會致災(zāi)機制分析[J].災(zāi)害學(xué), 2016,31(3):78-83.[WAN Jinhong, CHEN Wu, ZHANG Baowei,et al.Analysis on Flood Disaster Characteristics and Disaster Mechanism Caused by the Super Typhoon Rammasun in 2014[J].Journal of Catastrophology, 2016,31(3)：78-83.]