國家公園、生態(tài)文明制度和綠色發(fā)展

蘇 楊

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國家公園、生態(tài)文明制度和綠色發(fā)展

蘇 楊

蘇楊，環(huán)境科學(xué)博士?，F(xiàn)任國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，《管理世界》雜志社副總編輯，兼任國家發(fā)改委國家公園體制建設(shè)核心專家組成員。主要專注于人口、資源、環(huán)境政策的研究。

在國家公園系列筆談里并列標(biāo)題這三個(gè)詞，多少給人詞不窮但理屈之感，因?yàn)閷?duì)多數(shù)政策研究者而言，這三個(gè)概念的外延差別太大了。因此，要聊這個(gè)話題，首先要辨析這三者有沒有關(guān)系。

綠色發(fā)展似乎包羅萬象，生態(tài)文明制度則已在2015年9月中央頒布的《生態(tài)文明改革總體方案》中明確為八項(xiàng)。從現(xiàn)實(shí)來看，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展和生態(tài)文明制度落地仍然遙不可及。國家公園好像遠(yuǎn)在天邊，但遠(yuǎn)在天邊“遙才可及”，其間的關(guān)系是這樣的：國家公園有最好的條件成為生態(tài)文明制度的先行先試區(qū)，而生態(tài)文明制度是綠色發(fā)展的制度保障。把拐彎的關(guān)系捋直了，就是：以生態(tài)文明制度為基礎(chǔ)的國家公園體制建設(shè)好了，綠色發(fā)展就能在最有價(jià)值的區(qū)域先行實(shí)現(xiàn)。

多數(shù)人不理解這個(gè)拐彎關(guān)系，實(shí)際上是因?yàn)椴焕斫鈬夜珗@的內(nèi)涵和國家公園體制的外延：中央建立國家公園體制，并非在中國已經(jīng)有的九個(gè)保護(hù)地管理體系上再疊床架屋，而是試圖用這個(gè)保護(hù)地體系的龍頭建設(shè)推動(dòng)整個(gè)保護(hù)地體系的改革，從而使得國土空間分功能使用和生態(tài)文明制度建設(shè)能優(yōu)先落地。從“美麗中國”被首次寫入十八大報(bào)告，到“綠色發(fā)展”位列“五大發(fā)展理念”之中，反映的正是習(xí)近平總書記孜孜以求的“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展思想。讓地方困惑的是，這樣“豐滿”的思想如何體現(xiàn)到“骨感”的現(xiàn)實(shí)

中？盡管中央提出了從《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》到《生態(tài)文明體制改革總體方案》的頂層設(shè)計(jì)，也配套了從《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》到《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》的落地辦法，但“產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整”的生態(tài)文明體制卻沒有一個(gè)落地的樣板。在2016 年2月中央深改小組第二十一次會(huì)議上，9個(gè)國家公園體制試點(diǎn)區(qū)之一的浙江開化縣，匯報(bào)了其多規(guī)合一的經(jīng)驗(yàn)：結(jié)合“一本規(guī)劃”，聯(lián)動(dòng)開展國家公園體制、國家主體功能區(qū)建設(shè)、多規(guī)合一等5項(xiàng)國家級(jí)試點(diǎn)，長(zhǎng)期保持浙江省空氣質(zhì)量第一。但開化縣絕對(duì)不敢說是“兩山論”的踐行者——畢竟開化在浙江省、在衢州市都還只是一個(gè)窮縣，綠水青山通過旅游及特色農(nóng)副產(chǎn)品才剛剛換來了銅山鐵山。概括起來，現(xiàn)實(shí)中這三者，還處于國家公園體制試點(diǎn)剛剛起步、生態(tài)文明制度尚未完整配套落地、綠色發(fā)展只是目標(biāo)的狀態(tài)。這樣說來，就需要辨析這三者的轉(zhuǎn)換有沒有可能。

這涉及到兩方面的可能：①經(jīng)濟(jì)上是否可行？②政績(jī)上是否可行？從國家公園體制試點(diǎn)的實(shí)踐來看，地方對(duì)此事的理解角度往往不同，地方領(lǐng)導(dǎo)更關(guān)心這個(gè)問題：說國家公園是美麗中國、綠水青山的杰出代表，但用什么辦法才能讓“綠水青山就是金山銀山”？許多參與國家公園建設(shè)的地方領(lǐng)導(dǎo)都在思考：保護(hù)有力要和形成特色產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，即保護(hù)成果要體現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展和民生改善，這樣才能保證保護(hù)工作的廣泛參與和可持續(xù)。再通俗化一點(diǎn)，就是：保護(hù)好了，要見效益。

國家公園體制試點(diǎn)區(qū)在東、中、西部都有，大多不富裕，如果按生態(tài)服務(wù)價(jià)值核算是天文數(shù)字的“綠青”，很難變成“金銀”。如果相關(guān)保護(hù)經(jīng)費(fèi)主要由中央提供，像青海三江源那樣，也許還能讓地方政府看到希望：不能掙錢，還能要錢。但肯定多數(shù)搞國家公園體制試點(diǎn)的地方暫時(shí)沒有這樣的待遇。怎么辦呢？梳理目前的九個(gè)試點(diǎn)區(qū)，辦法還是有的：①分區(qū)，嚴(yán)格保護(hù)區(qū)以要錢為主，其外圍以掙錢為主；②保護(hù)有多種渠道可以轉(zhuǎn)化為收益；③改變相關(guān)制度，讓綠水青山也能得到和金山銀山一樣的政績(jī)。以福建省武夷山自然保護(hù)區(qū)為例，保護(hù)區(qū)管理局整個(gè)單位轉(zhuǎn)化為參公管理、財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位，還停掉了大眾旅游。但在保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)，本來的窮村桐木，卻在十幾年間有了脫胎換骨的變化，在綠水青山毫不受影響的情況下，把綠水青山轉(zhuǎn)化成了金山銀山，點(diǎn)化的神功來自于其茶葉產(chǎn)業(yè)從資源——產(chǎn)品——商品的升級(jí)。其茶葉加工從原料只取芽到改變加工工藝，茶葉銷售從推出正山概念到國家級(jí)保護(hù)區(qū)正宗生態(tài)產(chǎn)品，最終的產(chǎn)品金駿眉成為福建紅茶的龍頭產(chǎn)品。這樣，桐木村在茶山范圍基本沒有擴(kuò)大的情況下，產(chǎn)值提高了近百倍，成為武夷山市最富裕的村莊之一，綠水青山初步轉(zhuǎn)化為了鍍金山。類似的例子其實(shí)在發(fā)達(dá)國家屢見不鮮。例如，以醫(yī)藥化工產(chǎn)業(yè)著稱的瑞士小城巴塞爾，人均GDP高達(dá)10萬美元/年左右，但天藍(lán)水碧、環(huán)境優(yōu)美，這中間的要害是其產(chǎn)品產(chǎn)量不大而產(chǎn)值高，且污染較重的藥品中間體產(chǎn)地并不在巴塞爾。在中國實(shí)現(xiàn)之所以難，一是因?yàn)榘l(fā)展階段還不到，低污染高產(chǎn)出的行業(yè)所需的人力資源、技術(shù)儲(chǔ)備和產(chǎn)業(yè)配套，在相對(duì)欠發(fā)達(dá)的國家公園試點(diǎn)區(qū)總存在短板，所以還只能走資源型特色產(chǎn)品的路子。這樣的路，需要制度配套，需要市場(chǎng)買賬。所以，目前進(jìn)行的嘗試中，就有一個(gè)與國家公園相關(guān)的案例值得研究——自然保護(hù)地友好產(chǎn)品增值體系。這個(gè)體系涉及產(chǎn)品選擇、生產(chǎn)方式創(chuàng)新、通過監(jiān)督和認(rèn)證制度配套為產(chǎn)品掛牌增值等，即通過在自然保護(hù)地周邊社區(qū)推廣有機(jī)農(nóng)業(yè)、推廣保護(hù)地友好產(chǎn)品的生產(chǎn)，并為產(chǎn)品搭建完整的產(chǎn)業(yè)鏈和配套制度，確保在保護(hù)的前提下完成產(chǎn)品增值。這個(gè)體系除了要求產(chǎn)品生產(chǎn)過程不得使用農(nóng)藥、化肥、轉(zhuǎn)基因、激素等有害化學(xué)物質(zhì)，遵循有機(jī)農(nóng)業(yè)的原則之外，還有兩方面有技術(shù)含量的高要求：①滿足保護(hù)的高要求。不得種養(yǎng)有入侵風(fēng)險(xiǎn)的外來種，不能導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)單一化，如果是采集野生產(chǎn)品，必須要保證采集后還可再生……如果從事養(yǎng)殖，需采取措施應(yīng)對(duì)養(yǎng)殖動(dòng)物與野生動(dòng)物競(jìng)爭(zhēng)、以及捕食或者食用野生生物等問題。生產(chǎn)過程對(duì)野生植被的影響、對(duì)土壤和水源的影響、廢棄物的處理方式等等，都需要申請(qǐng)者在評(píng)估問卷上做出詳細(xì)的回應(yīng)。產(chǎn)品生產(chǎn)對(duì)于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)收入的影響、與當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化的聯(lián)系，也是評(píng)估當(dāng)中重要的考察內(nèi)容。②滿足對(duì)保護(hù)地管理的高要求。當(dāng)?shù)氐谋Ｗo(hù)地管理機(jī)構(gòu)必須愿意且能夠監(jiān)測(cè)保護(hù)地友好產(chǎn)品生產(chǎn)對(duì)保護(hù)地造成的影響，才可能獲得“保護(hù)地友好”認(rèn)證。這個(gè)體系的若干產(chǎn)品，如都江堰（龍溪虹口自然保護(hù)區(qū)，四川省積極進(jìn)行國家公園試點(diǎn)的區(qū)域）的龍池野菜和吉林琿春（中國最大的東北虎棲息地，長(zhǎng)白山國家公園試點(diǎn)區(qū)的候選擴(kuò)展范圍）的大雁米等已經(jīng)漸有品牌帶來的增值效應(yīng)。要按不太高的標(biāo)準(zhǔn)來看，許多地方的綠水青山已經(jīng)在貢獻(xiàn)于金丘銀丘，國家公園的生態(tài)價(jià)值正在通過認(rèn)證體系、品牌建設(shè)等配套手段附加于產(chǎn)品之中，這種方式的綠色發(fā)展在某些國家公園初露端倪。但這些方式，是否普適、是否可持續(xù)、是否有制度支持？因此，在案例都初現(xiàn)雛形了，還要辨析有沒有麻煩？

現(xiàn)實(shí)中，要實(shí)現(xiàn)這三個(gè)詞“三合一”的發(fā)展，面臨的麻煩首先就是與基礎(chǔ)性的制度統(tǒng)籌改革是否協(xié)調(diào)一致，即自上而下的生態(tài)文明制度建設(shè)是否統(tǒng)一，這關(guān)系到從較高層級(jí)政府層面統(tǒng)籌推動(dòng)國家公園體制試點(diǎn)區(qū)全面的生態(tài)文明制度建設(shè)。生態(tài)文明制度建設(shè)，現(xiàn)在也陷入了九龍治水、群龍無首的格局。國務(wù)院很多部委都有自己的一套生態(tài)文明“示范區(qū)”，如發(fā)改委、環(huán)保部、水利部等，都各自依據(jù)本身部委職能設(shè)定相應(yīng)的試驗(yàn)區(qū)。其結(jié)果就是：各自強(qiáng)調(diào)自己的這塊。環(huán)保部強(qiáng)調(diào)自己的責(zé)任，水利部強(qiáng)調(diào)自己的責(zé)任，管低碳發(fā)展的、自然保護(hù)的、水資源的，每個(gè)部門都有自己的一套。中共中央關(guān)于“十三五”規(guī)劃的建議中明確要求：“設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)”，這意味著目前國家各部委各自為戰(zhàn)的諸多“生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)”將被整合。在沒有整合前，麻煩肯定有。

其次是自下而上的改革是否能突破頂層制度改革緩慢導(dǎo)致的約束。中國改革多以地方試點(diǎn)起步，地方的摸索可以提供體制創(chuàng)新，“十三五”規(guī)劃建議鼓勵(lì)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，也意味著中央在生態(tài)文明體制的改革過程中，希望看到地方積極摸索好的制度，積累生態(tài)文明體制因地制宜的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。在國家公園范圍內(nèi)的相關(guān)改革，與生態(tài)文明制度形成了這樣的關(guān)系：相輔相成或者相互連累。這是因?yàn)闆]有成龍配套的生態(tài)文明制度作為基礎(chǔ)，國家公園建設(shè)面臨多方掣肘，發(fā)展中的人、地約束難以破解（參見《十說國家公園體制元年》一文本刊2016年第1、2、4期），而生態(tài)文明制度建設(shè)要多項(xiàng)制度一起推進(jìn)，在重化工業(yè)太發(fā)達(dá)或城市化程度太高的區(qū)域也沒法實(shí)施。正因?yàn)樾枰涮茁涞?，而相關(guān)制度突破對(duì)解決發(fā)展中的人、地約束又具有較大的推廣價(jià)值，所以應(yīng)將落地條件較好的國家公園試點(diǎn)區(qū)視為生態(tài)文明建設(shè)特區(qū)，相關(guān)的制度約束需要從省乃至國家高度予以突破，包括編制、資金、人力資源管理機(jī)制等。這些，均不是多數(shù)國家公園試點(diǎn)區(qū)所在縣級(jí)政府有能力突破的。只有通過頂層設(shè)計(jì)和從上而下的制度改革推動(dòng)，才可能使相關(guān)縣級(jí)政府能突破既有制度的藩籬、將八項(xiàng)制度統(tǒng)籌地在國家公園試點(diǎn)區(qū)落地。目前，這方面進(jìn)展較快的浙江省開化縣，其相關(guān)制度突破主要來自省里放權(quán)或支持。如其將生態(tài)文明制度中的自然資源產(chǎn)權(quán)確定、多規(guī)合一、領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核制度轉(zhuǎn)換等系統(tǒng)調(diào)整并與國家公園體制試點(diǎn)結(jié)合起來，三方面的綠色發(fā)展做法莫不是上令下達(dá)、下情上推“互相迎合”的產(chǎn)物：①以戰(zhàn)略部署堅(jiān)定生態(tài)轉(zhuǎn)型。以國家主體生態(tài)功能區(qū)和國家公園體制試點(diǎn)為契機(jī)，抓住“多規(guī)合一”試點(diǎn)契機(jī)，創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃編制方法，推動(dòng)縣域總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃等多規(guī)融合無縫對(duì)接，按照國家公園以較小面積的開發(fā)利用換取大面積的保護(hù)的核心導(dǎo)向，將縣域劃分為生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)農(nóng)林區(qū)、產(chǎn)城集聚區(qū)三大區(qū)域，三區(qū)不同發(fā)展思路、不同資金機(jī)制、不同考核辦法；②以綠色發(fā)展保障生態(tài)轉(zhuǎn)型。以生態(tài)文明建設(shè)力促轉(zhuǎn)型升級(jí)，狠抓產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。緊緊圍繞環(huán)保、旅游、高端裝備制造等七大產(chǎn)業(yè)，結(jié)合開化資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)，統(tǒng)籌推進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展。即以創(chuàng)建全國有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證示范區(qū)和全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣為契機(jī)，積極培育發(fā)展創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)，大力發(fā)展中藥材等林下經(jīng)濟(jì)，努力提高綜合效益。實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)產(chǎn)品+生態(tài)旅游”，培育一批農(nóng)村電子商務(wù)專業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、專業(yè)村等；③以創(chuàng)新改革推進(jìn)生態(tài)轉(zhuǎn)型。就是按照生態(tài)化的理念推動(dòng)各項(xiàng)改革試點(diǎn)突破、改革措施落地。即在研究國家、省級(jí)改革試點(diǎn)的目標(biāo)任務(wù)、政策體系、制度供給的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取相關(guān)生態(tài)、金融等政策支持，積極爭(zhēng)取生態(tài)金融產(chǎn)品創(chuàng)新、森林碳匯交易等試點(diǎn)政策，列入省級(jí)循環(huán)化改造示范試點(diǎn)園區(qū)，以獲得更多的專項(xiàng)資金、優(yōu)惠政策支持等。

目前的總體狀況是，自上而下的生態(tài)文明制度建設(shè)還未真正在各方面統(tǒng)籌，自下而上的各地試點(diǎn)改革也只是地方在各種優(yōu)惠政策和專項(xiàng)資金中“自行其是、自謀出路”，所以麻煩還真是不少，即便是在價(jià)值相對(duì)高、事相對(duì)少、支持相對(duì)多的國家公園試點(diǎn)區(qū)。到底在國家公園“三合一”的發(fā)展中能否讓大家看見“兩山論”落地呢？我們也只能邊干邊看。這三個(gè)詞首，合起來，還好，是大家的愿景：國生綠。