城市建設(shè)：告別外延擴張 轉(zhuǎn)向內(nèi)涵發(fā)展

本刊記者 張菀航

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城市建設(shè)：告別外延擴張 轉(zhuǎn)向內(nèi)涵發(fā)展

本刊記者 張菀航

中國的城鎮(zhèn)化正急速向前。在大步快跑的同時，如何把步子邁得更穩(wěn)、更實？

3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中強調(diào)，要加強城市規(guī)劃建設(shè)管理。一個月前，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（以下簡稱《意見》），指出了城市規(guī)劃建設(shè)管理中尚存在的部分突出問題，其中，城市建設(shè)盲目追求規(guī)模擴張，節(jié)約集約程度不高現(xiàn)象被“點名”。

誠然，在城鎮(zhèn)化的快速推進階段，土地的城鎮(zhèn)化會略快于人口的城鎮(zhèn)化。從國際公認標準看，衡量土地與人口城鎮(zhèn)化關(guān)系的城鎮(zhèn)用地增長彈性系數(shù)應維持在1至1.12之間，而中國顯然已跨出了這一合理閥值。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2000-2010年，中國城市建設(shè)用地的面積擴大83.41%，土地城鎮(zhèn)化速度是人口城鎮(zhèn)化的1.85倍。

曾幾何時，求大求新的功利思維總會在城市規(guī)劃落筆之時搶得主導。在歐美發(fā)達國家城鎮(zhèn)化發(fā)展初期探索中，也很難拒絕城鎮(zhèn)土地快速擴張帶來的成就滿足，浮躁激進的城市規(guī)劃者催促著城市生長的徹底視覺化，他們需要一個“看得見”的城鎮(zhèn)化。而其后，當西方國家開始對“城市蔓延”現(xiàn)象質(zhì)疑和反思之時，中國卻“義無反顧”地踏上了“造城運動”的老路。

從外延式擴張到內(nèi)涵式發(fā)展

此次《意見》明確指出，要嚴控各類開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)的設(shè)立。就在《意見》發(fā)布一周前，長春新區(qū)獲批成為國家級新區(qū)。這是自1992年第一個國家級新區(qū)——上海浦東新區(qū)成立至今，國務院批復的第17個國家級新區(qū)。

“據(jù)不完全統(tǒng)計，我國各類國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、綜保區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、出口加工區(qū)、旅游度假區(qū)等約有500個；各類省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)1600多個；較大規(guī)模的市級產(chǎn)業(yè)園1000個；縣以下的各類產(chǎn)業(yè)園上萬計。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎首先為記者梳理了目前我國新城新區(qū)的總體情況。

新城新區(qū)的涌現(xiàn)是基于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略宏觀設(shè)計的結(jié)果，在發(fā)揮經(jīng)濟引擎作用、拓展提升城市功能等方面被寄予厚望。但在如此龐大的數(shù)量規(guī)模面前，人們不禁發(fā)問，新城新區(qū)數(shù)量是否已趨于飽和？近年來，“空城”“鬼城”“睡城”廣受詬病，更是加深了對這一問題的質(zhì)疑。

“一些年來，規(guī)劃和建設(shè)城市新區(qū)成為我國城市擴張的重要手段?！眹鴦赵喊l(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部研究員林家彬在接受本刊采訪時表示?！坝捎谛聟^(qū)的規(guī)劃建設(shè)都是在地方政府主導下進行的，目前城市新區(qū)所存在的一些問題，其根源也在于政府的決策失誤?！?/p>

他進一步分析認為，比如，對于城市未來產(chǎn)業(yè)和人口的過高預測，導致新區(qū)規(guī)劃面積過大，土地資源利用效率低下。再如，對于許多大城市來說，通過加快開發(fā)區(qū)等新區(qū)建設(shè)從而使老城區(qū)的擁擠狀況得到紓解本應是一個合理的選擇，但長期以來，由于城市規(guī)劃編制的滯后，加上受到“三為主”方針（指原國務院特區(qū)辦規(guī)定的國家級開發(fā)區(qū)建設(shè)必須以引進外資企業(yè)為主、工業(yè)企業(yè)為主、高新技術(shù)企業(yè)為主的方針）的限制，許多城市的開發(fā)區(qū)并沒有作為城市的有機組成部分來發(fā)展，因而不能成為老城區(qū)產(chǎn)業(yè)和居民有效疏散的發(fā)展區(qū)，并導致了老城區(qū)建筑密度過高和開發(fā)區(qū)土地資源浪費現(xiàn)象并存的困境。

“中國新城新區(qū)數(shù)量上不斷增多、面積不斷擴大，除了內(nèi)在的合理性因素之外，也還有一些原因，包括地方政府貪大、求洋，獲得土地成本過低，盲目投資而無需擔責，缺乏調(diào)控與規(guī)范等。”馮奎認為，“從全球背景看，歐美發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化基本完成，城市格局相對固定，其城鎮(zhèn)化當前更多體現(xiàn)為‘城上城’的發(fā)展，即在原有城市基礎(chǔ)上的‘推陳出新’。而‘棄舊圖新’的中國城鎮(zhèn)化，則表現(xiàn)為‘城外城’的發(fā)展模式?！?/p>

如果說，執(zhí)著于城市規(guī)模擴張是全球范圍內(nèi)城市化在前期推進的固定程式，抑或是在地方政績導向和企業(yè)投機熱情的合謀下宿命般的抉擇，我們可以為曾經(jīng)走過的路找到一個似乎合理的借口，那么如今，是時候停下急速擴張的步伐了。

今年1月，國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上表示，“十三五”時期，將分類推進城市開發(fā)邊界劃定，對特大城市、超大城市和資源環(huán)境超載的城市，加快劃定永久性開發(fā)邊界。

早在2014年7月，國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合召開相關(guān)工作會議，確定在14個大型、特大型城市，包括北京、上海、廣州、深圳等一線城市開展“劃定城市開發(fā)邊界”的試點工作。2015年5月，國土資源部相關(guān)負責人曾透露，下一步要爭取劃定全國600多個城市的開發(fā)邊界，并嚴格管理。

“加強空間開發(fā)管制，劃定城市開發(fā)邊界，根據(jù)資源稟賦和環(huán)境承載能力，引導調(diào)控城市規(guī)模，優(yōu)化城市空間布局和形態(tài)功能，確定城市建設(shè)約束性指標。按照嚴控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的思路，逐步調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu)，把保護基本農(nóng)田放在優(yōu)先地位，保證生態(tài)用地，合理安排建設(shè)用地，推動城市集約發(fā)展”，“嚴控各類開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)設(shè)立，凡不符合城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃進行建設(shè)的，一律按違法處理?！薄兑庖姟吩俅螐娬{(diào)了對城市用地紅線的堅守。

全國政協(xié)委員、國土資源部原副部長胡存智在今年兩會期間回答記者提問時表示，“十三五”規(guī)劃建議中提出實行建設(shè)用地總量和強度“雙控”，有利于形成優(yōu)化的國土空間開發(fā)格局，杜絕“攤大餅”式發(fā)展，有利于改善城市的人居環(huán)境，從而防止城市病。

如今，限制城市外延式擴張的圍欄不斷加高，倒逼城市內(nèi)涵式發(fā)展。中國城鎮(zhèn)化曾過分向空間要效益的發(fā)展邏輯亟待修正。

新城新區(qū)待轉(zhuǎn)型重生

據(jù)報道，全國政協(xié)委員、北京市規(guī)劃委主任黃艷3月7日表示，北京城市總體規(guī)劃正在修編。按此前規(guī)劃，到2020年，北京建設(shè)用地規(guī)模將控制在2800平方公里以內(nèi)。新規(guī)劃要減地，到2030年建設(shè)用地規(guī)?？赡芤s回來，控制在2700平方公里以內(nèi)。黃艷認為，可通過聚焦無效和低效用地來實現(xiàn)，也可采取壓縮建設(shè)用地的方式。

回歸“圍欄”內(nèi)，城市內(nèi)涵式發(fā)展成為城鎮(zhèn)化核心主題。目前看來，土地使用無效、低效已成為部分新城新區(qū)不容回避的問題。未來向土地存量要發(fā)展的城市規(guī)劃道路中，實現(xiàn)新城新區(qū)的轉(zhuǎn)型會成為突破重點。

“實際上，近年來國家高層和管理部門不斷釋放出新城新區(qū)必須謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展的明確信號，各地積極實踐探索，新城新區(qū)轉(zhuǎn)型方向已日漸清晰?！瘪T奎進而總結(jié)了十大轉(zhuǎn)型方向，即：加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；提升公共服務水平；推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展；優(yōu)化招商引資環(huán)境；構(gòu)建綠色生產(chǎn)生活方式；強化融資保障；重視國際合作；深化體制機制改革；提升核心能力建設(shè)；加強宏觀統(tǒng)計與分析。

在加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，馮奎解釋道，新城新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要著眼于提高綜合承載能力，促進新城新區(qū)實現(xiàn)長遠性、可持續(xù)的發(fā)展?！耙訌娦鲁切聟^(qū)對外交通聯(lián)結(jié)線的建設(shè)，完善區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)。要注重地下空間的建設(shè)，推進綜合管廊試點。要順應信息化發(fā)展的趨勢，超前布局基礎(chǔ)設(shè)施。要通過重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導產(chǎn)業(yè)、空間、人口的合理集中、集聚，以實現(xiàn)產(chǎn)、城、人融合發(fā)展?！?/p>

馮奎強調(diào)，“新城新區(qū)具有易于進行全新規(guī)劃、投資便捷、享受優(yōu)惠政策較多、體制機制靈活等特征，非常適合開展中外合作，是理想的國際合作平臺?！辫b于此，他建議，國家級新區(qū)、國家級高新區(qū)、國家級經(jīng)開區(qū)以及其他新城新區(qū)應積極將國際合作作為發(fā)展的重要組成內(nèi)容。當前應重點從三個方面展開國際合作，包括以企業(yè)投資為主要內(nèi)容的項目合作，以服務貿(mào)易環(huán)境為主要內(nèi)容的全面合作，以及從規(guī)劃到投資合作在內(nèi)的整體性的合作。

值得注意的是，“對于以開發(fā)區(qū)為代表的城市新區(qū)的開發(fā)和建設(shè)，必須堅持統(tǒng)一規(guī)劃和管理的原則，防止片面強調(diào)開發(fā)區(qū)的自我發(fā)展、擅自下放規(guī)劃管理權(quán)限的傾向?！绷旨冶蛘f。他表示，城市新區(qū)的開發(fā)和建設(shè)應結(jié)合城市總體的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，結(jié)合現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施的配置，結(jié)合各項城市功能的供需狀況及未來發(fā)展趨勢，合理確定新區(qū)各項功能的配置，合理配套建設(shè)各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施。防止由于片面強調(diào)某一方面的功能——對開發(fā)區(qū)而言一般是生產(chǎn)功能，而忽視其他功能的傾向。

老舊城區(qū)待更新升級

城市規(guī)劃的視角不能一味遠眺，除了看看腳下這些新城“新苗”，回望曾經(jīng)的舊城“故事”必不可少。

李克強總理在《政府工作報告》中提出，今年棚戶區(qū)住房改造600萬套，提高棚改貨幣化安置比例。

3月9日，首都之窗公布了《北京市2016年棚戶區(qū)改造和環(huán)境整治任務》，今年北京市將完成3.5萬戶棚改。同時發(fā)布的《關(guān)于進一步加快推進棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作的意見》指出，北京市力爭2015-2017年共改造包括城市危房、老舊小區(qū)在內(nèi)的各類棚戶區(qū)住房12.7萬戶、農(nóng)村危房2600戶，并加大配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。

《意見》指出，“有序?qū)嵤┏鞘行扪a和有機更新，解決老城區(qū)環(huán)境品質(zhì)下降、空間秩序混亂、歷史文化遺產(chǎn)損毀等問題，促進建筑物、街道立面、天際線、色彩和環(huán)境更加協(xié)調(diào)、優(yōu)美。通過維護加固老建筑、改造利用舊廠房、完善基礎(chǔ)設(shè)施等措施，恢復老城區(qū)功能和活力”，“大力推進城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造，穩(wěn)步實施城中村改造，有序推進老舊住宅小區(qū)綜合整治、危房和非成套住房改造，加快配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實解決群眾住房困難”……從政策細節(jié)中可以看出，老城區(qū)的更新改造和功能恢復被放在了更為顯眼的位置，著力補齊民生短板，這同樣是城市內(nèi)涵式發(fā)展的落腳點。

對此，林家彬表示，“《意見》對于老城區(qū)的改造和功能恢復給予了更多的關(guān)注，應該說這體現(xiàn)了城市發(fā)展理念的進步，從過去較多地關(guān)注經(jīng)濟指標轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅孛裆腿宋??！彼f，由于老城區(qū)更新改造工作難度較大，雖然多年來這項工作一直在推進，但進展相對緩慢，還有較多的居民生活在條件較差的老舊城區(qū)。改善這部分居民的居住環(huán)境，已經(jīng)成為重大的民生問題，需要下大力氣加以推進。