涉農(nóng)資金整合：黑龍江改革試點(diǎn)調(diào)查

馬曉河 劉振中 原松華 卞 靖

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涉農(nóng)資金整合：黑龍江改革試點(diǎn)調(diào)查

馬曉河 劉振中 原松華 卞 靖

存在的問題

目前，黑龍江省“兩大平原”涉農(nóng)資金整合工作取得了階段性成效，但在實(shí)際推進(jìn)過程中，仍然存在一些不容忽視的問題。

（一）支農(nóng)資金項(xiàng)目管理體制限制了地方整合的能動性

就項(xiàng)目管理體制而言，當(dāng)前大多數(shù)支農(nóng)資金項(xiàng)目的審批權(quán)都集中在中央和省，直接下達(dá)到具體項(xiàng)目單位，再落實(shí)到村、到具體地塊。受傳統(tǒng)項(xiàng)目管理方式和習(xí)慣的影響，財(cái)政支農(nóng)資金延續(xù)條塊管理模式，形成了帶有明顯部門屬性和行業(yè)特點(diǎn)的制度和運(yùn)行模式，加之各部門涉農(nóng)資金項(xiàng)目的整合需要一個熟悉和磨合的過程，相關(guān)項(xiàng)目的規(guī)劃、論證、設(shè)計(jì)等前期工作難以實(shí)現(xiàn)合理銜接，導(dǎo)致整合資金使用方向確定后，不能立即形成實(shí)際支出，涉農(nóng)資金在各部門間整合還很不順暢。同時(shí)，在這種制度性約束下，資金整合過程中也難以根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際需要進(jìn)行調(diào)整。

（二）資金整合與中央部門原有專項(xiàng)產(chǎn)生沖突

從涉農(nóng)資金整合實(shí)際來看，依托存量資金開展整合，與國家原有規(guī)劃、辦法很難完全保持一致，甚至?xí)a(chǎn)生與原有規(guī)劃、目標(biāo)、任務(wù)的沖突，不僅調(diào)劑空間有限，而且還產(chǎn)生了很多矛盾。首先，部分中央部門仍然按原渠道和辦法對分管的項(xiàng)目資金進(jìn)行管理，要求黑龍江省上報(bào)具體項(xiàng)目和實(shí)施方案，并明確具體任務(wù)目標(biāo)，這就壓縮了黑龍江省開展涉農(nóng)資金整合的操作空間，給整合帶來了一定的困難。再者，中央各部門直接到縣到點(diǎn)的項(xiàng)目不便于整合，而且各部門每年都有不同的目標(biāo)，這些定點(diǎn)定向的項(xiàng)目難以完全反映地區(qū)農(nóng)民的真實(shí)需求。此外，中央對部分原有部門專項(xiàng)資金的審批方式也不利于項(xiàng)目整合。目前，部分專項(xiàng)資金在撥付前，必須履行方案審批、項(xiàng)目合規(guī)性審查等相關(guān)程序，在一定程度上延緩了中央專項(xiàng)資金撥付進(jìn)度，勢必造成分階段集中確定涉農(nóng)資金支持重點(diǎn)，加之黑龍江省農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)受季節(jié)性因素影響較大，容易導(dǎo)致部分項(xiàng)目當(dāng)年不能發(fā)揮效益。

（三）項(xiàng)目資金整合出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象

項(xiàng)目資金整合過程中，一些重點(diǎn)民生工程，如生豬、奶牛標(biāo)準(zhǔn)化、菜籃子工程等都直接關(guān)系農(nóng)民切身利益，老百姓關(guān)注度和期望值很高，這類項(xiàng)目資金被整合改作它用后，農(nóng)民反對情緒比較強(qiáng)烈。此外，有的項(xiàng)目雖然已經(jīng)得到了黑龍江省發(fā)改委的批復(fù)，卻因?yàn)橘Y金被整合到其他項(xiàng)目而沒有得到相應(yīng)的項(xiàng)目投資。如2014年，生豬、奶牛標(biāo)準(zhǔn)化、千億斤糧食產(chǎn)能、良種繁育工程等項(xiàng)目，黑龍江省發(fā)改委已經(jīng)下達(dá)了投資計(jì)劃，有關(guān)部門卻沒有按照項(xiàng)目投資計(jì)劃撥付項(xiàng)目資金，特別是部分市縣已經(jīng)建設(shè)實(shí)施的千億斤糧食田間工程項(xiàng)目還出現(xiàn)了40%左右的國家投資被用于整合改為他用而沒有下?lián)艿那闆r，這種“一刀切”的整合方式與國家糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)目標(biāo)發(fā)生了矛盾。

（四）中央財(cái)政資金投入與分配的任務(wù)不匹配

依據(jù)相關(guān)文件要求，納入整合范圍的各項(xiàng)中央涉農(nóng)專項(xiàng)資金對黑龍江省投入的增幅，原則上要高于當(dāng)年中央財(cái)政安排該專項(xiàng)資金的增幅。從國家明確的涉農(nóng)資金整合三大類77項(xiàng)范圍來看，部分中央專項(xiàng)資金安排黑龍江省的額度與任務(wù)并不適應(yīng)。就農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)來說，國家分配給黑龍江省2013年－2020年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)2448萬畝，2013年－2015年規(guī)劃建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田任務(wù)分別為221萬畝、242萬畝、264萬畝，按照國家確定的中央財(cái)政畝投入900元的標(biāo)準(zhǔn)，中央財(cái)政投入資金應(yīng)達(dá)到19.89億元、21.78億元、23.76億元。而2013年－2015年間，中央財(cái)政總投入規(guī)模為19.44億元、22.83億元、20.94億元，國家規(guī)定中央財(cái)政投資中用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的投資比例為30%，因此，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投資缺口為5.97億元、6.52億元、7.13億元，中央財(cái)政投入與黑龍江省內(nèi)承擔(dān)的任務(wù)不匹配，很難按照規(guī)劃完成建設(shè)任務(wù)。

此外，按照黑龍江省農(nóng)村目前貧困程度測算，2020年同步實(shí)現(xiàn)小康社會，每個村至少投入2000萬元以上才能徹底解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和民生欠賬問題，實(shí)際國家投入規(guī)模不足400萬元，黑龍江省28個國家和省扶貧重點(diǎn)縣、1800個貧困村、211.6萬貧困人口，主要分布于兩大平原核心地帶，貧困面廣度深，脫貧需要與國家扶貧投入差距甚大。

表1 2013-2015年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)與投資情況

對策建議

結(jié)合黑龍江省試點(diǎn)改革的具體實(shí)際，為當(dāng)前和下一階段推進(jìn)和擴(kuò)大支農(nóng)資金整合試點(diǎn)提出以下建議：

（一）加強(qiáng)整合試點(diǎn)頂層設(shè)計(jì)，轉(zhuǎn)變項(xiàng)目轉(zhuǎn)移支付方式

為確保涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)順利推進(jìn)，切實(shí)發(fā)揮資金規(guī)模效應(yīng)，應(yīng)著力加強(qiáng)中央對涉農(nóng)資金整合工作的頂層設(shè)計(jì)，采取“大專項(xiàng)+工作清單+集中下達(dá)”的整合模式，由主管部門整合中央各行業(yè)同類專項(xiàng)，關(guān)聯(lián)部門分別提出工作目標(biāo)，整合后的大專項(xiàng)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后集中下達(dá)各省，探索推進(jìn)涉農(nóng)項(xiàng)目由專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付向一般轉(zhuǎn)移支付過渡，促進(jìn)中央宏觀調(diào)控與地方自主統(tǒng)籌的有效銜接。

（二）推進(jìn)由內(nèi)至外有序整合，逐步發(fā)揮資金規(guī)模效應(yīng)

從黑龍江省三年改革試點(diǎn)實(shí)踐來看，涉農(nóng)資金整合事關(guān)各部門利益，牽一發(fā)而動全身，在現(xiàn)行的專項(xiàng)資金管理體制框架下，在國家允許的范圍內(nèi)，通過調(diào)整時(shí)間節(jié)點(diǎn)、空間布局，統(tǒng)籌安排、集中投入，實(shí)現(xiàn)不同方式資金整合，效果較為明顯。為最大限度取得各部門共識，在資金整合工作初期階段，應(yīng)主要以省直部門內(nèi)部整合為主，在具體操作上，由省直部門根據(jù)當(dāng)年本部門分管專項(xiàng)資金來源額度，將分管資金進(jìn)行歸并，結(jié)合行業(yè)發(fā)展情況，區(qū)分輕重緩急，最終確定本部門重點(diǎn)支持項(xiàng)目。在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)行業(yè)部門之間同類項(xiàng)目的大范圍資金整合，進(jìn)一步創(chuàng)新時(shí)間和空間整合方式，豐富整合模式和拓展整合方式，充分發(fā)揮支農(nóng)資金整合的綜合效益。

（三）做好規(guī)劃配套銜接，優(yōu)先保障國家和省級重點(diǎn)項(xiàng)目

重點(diǎn)圍繞解決制約當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的瓶頸問題和薄弱環(huán)節(jié)，從省級層面制定涉農(nóng)資金整合工作短期或中長期規(guī)劃，并將其作為省直各部門申報(bào)年度重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的基本依據(jù)，確保涉農(nóng)資金整合工作總體謀劃、系統(tǒng)推進(jìn)。省直各部門在確定單位年度涉農(nóng)整合資金支持重點(diǎn)時(shí)，首先要將國家和省級重大延續(xù)項(xiàng)目放在優(yōu)先支持位置，以維護(hù)國家和省級重大規(guī)劃的延續(xù)性和一致性，如規(guī)定千億斤糧食產(chǎn)能工程等國家重點(diǎn)督辦的重大項(xiàng)目不得進(jìn)行資金整合。在此基礎(chǔ)上，省直各部門根據(jù)行業(yè)發(fā)展和既定規(guī)劃，合理確定本部門支持重點(diǎn)項(xiàng)目。同時(shí)，各部門還必須兼顧其他相關(guān)部門行業(yè)規(guī)劃和年度支持重點(diǎn)，力爭做到一體推進(jìn)，配套實(shí)施。

（四）調(diào)整項(xiàng)目管理程序，完善涉農(nóng)資金整合機(jī)制

切實(shí)加強(qiáng)支農(nóng)項(xiàng)目的組織實(shí)施、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督檢查、績效評價(jià)等各個環(huán)節(jié)的管理，大力推行和完善報(bào)賬制、公示公告制和專家評審制等各項(xiàng)規(guī)章制度。建立健全涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌協(xié)商機(jī)制，拓展協(xié)商范圍，逐步建立由各有關(guān)涉農(nóng)部門共同參與的溝通協(xié)商機(jī)制。進(jìn)一步推動涉農(nóng)項(xiàng)目審批權(quán)限下放，賦予基層更大的靈活度和自主權(quán)，加強(qiáng)下放后的事中事后監(jiān)管。在資金分配中引入績效評價(jià)，逐步建立以結(jié)果為導(dǎo)向的資金分配機(jī)制。探索支農(nóng)項(xiàng)目村民自主建設(shè)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)向農(nóng)民、向社會“放權(quán)”，把更多適宜的支農(nóng)項(xiàng)目交給農(nóng)民、農(nóng)村基層組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體直接建設(shè)監(jiān)管，上級部門主要發(fā)揮規(guī)劃、技術(shù)指導(dǎo)和資金、質(zhì)量監(jiān)管作用。

（五）創(chuàng)新財(cái)政投入方式，引導(dǎo)社會資本參與涉農(nóng)投入

豐富財(cái)政投入模式，積極探索股權(quán)投資、貸款貼息、融資獎勵等財(cái)政投入方式，充分發(fā)揮財(cái)政資金激勵導(dǎo)向作用。進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，改進(jìn)補(bǔ)貼方式，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性和指向性，更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的引導(dǎo)和導(dǎo)向作用。積極探索PPP模式、政府購買服務(wù)等在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的運(yùn)用，利用社會資金推進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展，變革傳統(tǒng)“政府包攬式”的機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新預(yù)算管理，整合社會資源投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。（下）

該文為清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院研究課題（CIRS2015-2）的調(diào)查報(bào)告