推進(jìn)西安法治政府建設(shè)問題的意義與思路

◎許小嬋黃蕊 孫峰 蔡書芳

推進(jìn)西安法治政府建設(shè)問題的意義與思路

◎許小嬋?黃蕊 孫峰 蔡書芳

“推進(jìn)法治政府建設(shè)”是一個具有很強(qiáng)生命力且必須被長期關(guān)注的命題，全面推進(jìn)依法治國的本質(zhì)在于依法治權(quán)。地方法治政府建設(shè)對于一個國家政府形象的樹立至關(guān)重要。西安作為西部的中心城市，在法治政府建設(shè)方面進(jìn)行了一些有益的探索，但也存在一些問題。本文正是基于這些問題，提出西安法治政府建設(shè)的路徑。

黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）用了八分之一的篇幅部署法治政府建設(shè)，對依法治國這一關(guān)鍵層面的問題做出了非常周密、細(xì)致的安排，為十八大確定的在2020年基本建成法治政府的宏偉目標(biāo)設(shè)計(jì)了整體的施工圖和具體的實(shí)施路徑。法治政府建設(shè)在中國特色社會主義法治體系中屬于法治實(shí)施體系，以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點(diǎn)，確保行政權(quán)力的合法、合理運(yùn)行，是全面推進(jìn)依法治國的重點(diǎn)和難點(diǎn)，對于法治總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有關(guān)鍵作用。

“法治政府”的提出始于2004年國務(wù)院出臺的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。事實(shí)上，從1997年黨的十五大確立“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家” 作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，實(shí)現(xiàn)“法制”向“法治”轉(zhuǎn)變時(shí)起，全國人民就已經(jīng)在黨的帶領(lǐng)下，開啟了法治國家、法治政府建設(shè)道路的摸索。在這個過程中，“法治政府”被賦予了各種屬性，如有限性、公開性、創(chuàng)新性、責(zé)任性、服務(wù)性，與此同時(shí)，各級地方政府也在積極探索衡量法治政府的指標(biāo)體系，然而，這些屬性和指標(biāo)均未得到普遍的認(rèn)可，直到2014年黨的十八屆四中全會召開?！稕Q定》明確了判斷法治政府的6項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，即職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。

法治政府的內(nèi)涵以及推進(jìn)法治政府建設(shè)的意義

中共中央《決定》提出法治政府是職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的政府，這是黨第一次在綱領(lǐng)性文件中對法治政府的內(nèi)涵做出界定，明確了中央及地方各級政府建設(shè)的方向。于國家而言，法治政府的建設(shè)關(guān)系著黨執(zhí)政根基的穩(wěn)固、關(guān)系著我國法治建設(shè)的進(jìn)程、全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、關(guān)系著人民的幸福安康；于地方而言，法治政府的建設(shè)關(guān)系著當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟(jì)、社會、文化以及生態(tài)文明的穩(wěn)步建設(shè)、關(guān)系著社會秩序的穩(wěn)定有序。

“推進(jìn)法治政府建設(shè)”是一個具有很強(qiáng)生命力且必須被長期關(guān)注的命題，全面推進(jìn)依法治國的本質(zhì)在于依法治權(quán)，而學(xué)界和法治實(shí)踐都將對行政權(quán)的制約作為對公權(quán)力監(jiān)督和制約的重點(diǎn)，推進(jìn)法治政府建設(shè)關(guān)鍵就在于尋求規(guī)范行政權(quán)力的思路、方式、方法，這是由行政權(quán)力的主動性、廣泛性、強(qiáng)制性、直接性等基本屬性所決定的。

一般認(rèn)為，初級階段法治政府建設(shè)主要集中于制度的健全、機(jī)構(gòu)的完善，以及行政行為的合法性，而高級階段法治政府建設(shè)除了滿足對初級形態(tài)法治政府的要求外，更多的將注意力放在制度、機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性，以及行政權(quán)力行使者自身的法治素養(yǎng)和政治修養(yǎng)上，即領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力。

我國正處于社會主義初級階段，全面建成小康社會進(jìn)入決定性階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，國際形勢復(fù)雜多變，我們黨面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有。在這樣的國內(nèi)國際形勢中，政府的形象及其所發(fā)揮的作用就顯得尤為重要。在我國，法治建設(shè)的首要任務(wù)就是法治政府建設(shè)，這是中國共產(chǎn)黨穩(wěn)固政權(quán)的需要，也是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和保障市場主體合法權(quán)益的需要。一個國家的政府形象不只是靠中央政府來樹立的，而是依靠從中央到地方各級政府共同努力共同打造的。因此，研究地方法治政府建設(shè)的問題至關(guān)重要。

西安是中華文明和中華民族重要發(fā)祥地，中華法系的法制思想多起源于此，尤其是隋唐時(shí)期的法治思想對我國的法制建設(shè)影響久遠(yuǎn)。可以說，西安是我國傳統(tǒng)法制思想的起源地，是中國傳統(tǒng)法制思想與西方現(xiàn)代法治思想碰撞的集中地，因此，進(jìn)一步講，研究西安法治政府建設(shè)過程中取得的經(jīng)驗(yàn)、存在的問題既是在研究和解決西安在法治政府建設(shè)過程中存在的具體問題，又是在以西安為縮影或者為典型代表為全國各級政府的法治建設(shè)做出探索的過程。

西安法治政府建設(shè)取得的成效

近年來，尤其是黨的十八大召開以后，西安法治政府的建設(shè)取得了一定的成效。

加強(qiáng)制度建設(shè)，完善對規(guī)范性文件的制定、審查、備案和清理工作。近年來，西安市出臺、修改了各類規(guī)范性文件規(guī)范行政執(zhí)法行為，僅2015年就制定、修改、廢止各類規(guī)范性文件共計(jì)13件；各單位、各部門也根據(jù)修改后的法律法規(guī)及各自的實(shí)際情況，積極開展規(guī)范性文件的清理工作；此外，根據(jù)省政府的相關(guān)要求，對一些規(guī)范性文件進(jìn)行了備案。這種制定、修改、廢止、清理和備案工作，解決了依法治市的源頭性問題，對法治西安法治政府建設(shè)起到了規(guī)范和促進(jìn)作用。

政府機(jī)構(gòu)的法治化治理。政府機(jī)構(gòu)改革穩(wěn)步推進(jìn)，堅(jiān)持依法治市，建設(shè)法治西安，必須要做到政府機(jī)構(gòu)的法治化，根據(jù)國務(wù)院大部制改革及陜西省的相關(guān)要求，2015年西安市進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，組建了西安市人口和計(jì)劃生育委員會、西安市城市管理局、西安市農(nóng)業(yè)林業(yè)委員會等機(jī)構(gòu)，調(diào)整后西安市政府部門為40個；嚴(yán)格認(rèn)定行政執(zhí)法主體資格，西安市對具有罰沒主體資格的執(zhí)法依據(jù)進(jìn)行梳理審核，嚴(yán)把罰沒主體關(guān)口，防止無罰沒主體資格的行政機(jī)關(guān)行使罰沒權(quán)。

深化行政執(zhí)法改革，規(guī)范行政執(zhí)法行為。規(guī)范行政執(zhí)法程序，西安市人民政府于2013年出臺了《西安市行政程序規(guī)定》，對行政執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范；規(guī)范自由裁量權(quán)，細(xì)化、量化行政裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量的范圍、種類、幅度等；建立西安市政府信息公開平臺，強(qiáng)化行政信息依法公開；發(fā)揮行政復(fù)議在解決行政糾紛中的作用，推進(jìn)行政復(fù)議委員會制度，逐步實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議案件議決機(jī)制，2015年辦理行政復(fù)議案件410件，審結(jié)335件。此外，近年來，西安市政府還做了大量的工作，如政府職能從重管理向重服務(wù)轉(zhuǎn)變，探索多元化的矛盾糾紛解決機(jī)制，建立重大行政決策合法性審查機(jī)制，對法治西安建設(shè)的各項(xiàng)工作進(jìn)行安排部署等，為西安法治政府建設(shè)進(jìn)行了不懈的努力。

西安法治政府建設(shè)存在的問題

毫無疑問，上述的工作在轉(zhuǎn)變政府職能、政務(wù)信息公開、行政執(zhí)法行為規(guī)范、政府及其部門工作人員依法行政的意識提高等方面均取得顯著成績。然而，與國家建設(shè)法治政府的要求相比，就西安法治政府建設(shè)的實(shí)踐來看，西安法治政府建設(shè)還面臨著很多問題：

法律法規(guī)體系還不夠健全完善，規(guī)范性文件制定和行政決策的程序規(guī)范不足。2011年，時(shí)任全國人大常委會委員長吳邦國宣布，中國特色的社會主義法律已經(jīng)形成。從國家層面而言，政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會生活方方面面都有法可依，但就西安本地而言，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶橋頭堡作用的發(fā)揮、對當(dāng)?shù)貎?yōu)秀傳統(tǒng)文化的保護(hù)、對西安經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大支撐作用的各個開發(fā)區(qū)地位、職能的界定等方面的法規(guī)還沒有系統(tǒng)地建立起來。就已有就規(guī)范性文件的制定而言，有些條文合法性審查不足，行政機(jī)關(guān)通過紅頭文件違反法律自我授權(quán)、自我擴(kuò)權(quán)現(xiàn)象仍然存在，政府與人大的立法權(quán)限劃分不清，如雖然有《西安市行政程序規(guī)定》，但其制定機(jī)關(guān)是西安市人民政府，立法主體還待商榷；政府及其各部門制定的大量文件缺乏實(shí)施后的及時(shí)評估清理，出現(xiàn)規(guī)定僵化落后或與新上位法沖突情況。就行政決策而言，《西安市行政程序規(guī)定》雖規(guī)定了重大行政決策的程序，但形式大于實(shí)質(zhì)；有些時(shí)候?qū)Q策的合法性審查流于形式，對決策剛性約束不足；重大決策過程中人大的監(jiān)督作用和公眾的參與明顯不足，民主化程度較低。

政府信息公開程度離法定要求差距明顯。西安市政府在2008年就已經(jīng)通過了《西安市人民政府信息公開規(guī)定》以及信息公開的考核辦法、違反信息公開規(guī)定的責(zé)任追究辦法等，在全國較大的市中信息公開工作排在前列。但從整體來看，與《政府信息公開條例》與相關(guān)的規(guī)定還是存在一定的差距，主要表現(xiàn)在政府信息公開缺乏主動性，信息公開沒有做到常規(guī)化和長效化；主動公開的信息領(lǐng)域不斷拓展，在重點(diǎn)領(lǐng)域有所突破，但政府部門財(cái)政預(yù)算、決算等關(guān)鍵領(lǐng)域信息公開有所不足；應(yīng)公民申請公開的信息呈現(xiàn)碎片化、短期性和滯后性，存在要求申請人提供個人信息并說明申請用途，有些機(jī)關(guān)不能再法定期限內(nèi)做出答復(fù)或答復(fù)內(nèi)容與申請事項(xiàng)無關(guān)，甚至個別部門為公開設(shè)置障礙，增加申請人申請成本的現(xiàn)象；政府信息公開場所，包括實(shí)體場所及政府信息公開的第一平臺——政府網(wǎng)站，更新不夠及時(shí)，信息有效性差。

政府機(jī)關(guān)工作人員運(yùn)用法治思維和法治方式處理問題的能力不強(qiáng)。總體來講，西安市政府機(jī)關(guān)工作人員及領(lǐng)導(dǎo)干部對法治思維和法治方式的重要性是肯定的，也已經(jīng)意識到法治思維已逐步成為決策的主流思維，法治方式也已成為深化改革、化解矛盾、推動發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定的主要方式，并且已經(jīng)在為執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)型做努力。但是由于法律的作用是有限的，加之一些法規(guī)和政策嚴(yán)重滯后，與基層的實(shí)際情況和群眾的要求差距較大，甚至?xí)璧K經(jīng)濟(jì)政治的發(fā)展。因此，當(dāng)法律滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展時(shí)，地方政府及工作人員可能就會棄法律而求發(fā)展。西安市作為一級地方組織，各級干部對“運(yùn)用法治思維和法治方式”持不同態(tài)度，運(yùn)用法治思維和法治方式的能力表現(xiàn)出層級及崗位差異，且大多與其法治理論的掌握不對等，也會受傳統(tǒng)根深蒂固的“官本位”“權(quán)力至上”思想及私利膨脹的影響。

法治政府建設(shè)中存在形式主義傾向?！秾?shí)施意見》對西安法治政府建設(shè)作出了部署安排，但一些部門對依法行政的組織推進(jìn)工作呈現(xiàn)模式化、套路化，很多還只是停留于口頭承諾，而缺乏實(shí)質(zhì)有效的舉措，已有的部分建設(shè)舉措多停留于應(yīng)付上級要求、照抄照搬國務(wù)院或其他地方的做法，對有效提升行政權(quán)活動的規(guī)范程度不高；由于行政工作的紛繁復(fù)雜，西安推進(jìn)法治政府建設(shè)的部分制度也呈現(xiàn)出簡略、粗糙的特點(diǎn)，多宏觀和原則性規(guī)定，少可操作舉措，對行政權(quán)力剛性約束不足；部分制度如行政審批網(wǎng)上辦理、投訴舉報(bào)處理等，效果低于其形式規(guī)定；部分制度如行政問責(zé)等，其終極目標(biāo)是促使當(dāng)事人樹立責(zé)任心，達(dá)到終身履職，但由于政府職能劃分的模糊、政府信息公開的有限、問責(zé)的程序范圍不明、公眾參與度不高等原因，實(shí)際中運(yùn)用非常有限。

推進(jìn)西安法治政府建設(shè)的思路

四中全會《決定》對過去十年法治政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)、發(fā)展與創(chuàng)新，明確、具體地提出了法治政府建設(shè)的要求和舉措，西安市也出臺了《貫徹十八屆四中全會精神，全面推進(jìn)法治西安建設(shè)實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》）。根據(jù)中省的要求，結(jié)合西安法治建設(shè)的實(shí)際，我們認(rèn)為，應(yīng)從以下幾方面著手推進(jìn)西安法治政府建設(shè)：

加強(qiáng)法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)。首先必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。十八屆四中全會提出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，也是社會主義法治的根本保證”“全面推進(jìn)依法治國這件大事能不能辦好，最關(guān)鍵的是方向是不是正確，政治保障是不是堅(jiān)強(qiáng)有力。”全面推進(jìn)依法治國必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，法治政府的建設(shè)也要堅(jiān)持這一原則不動搖。其次，加強(qiáng)西安法治政府建設(shè)，要求各級政府和部門必須建立健全推進(jìn)依法行政的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，做到將依法行政、建設(shè)法治政府的任務(wù)與西安經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會建設(shè)、文化傳承、生態(tài)文明等的任務(wù)一起部署、一起落實(shí)、一起考核，使依法行政真正成為政績考核中的一項(xiàng)硬性指標(biāo)。最后，保證各種資源的投入?！秾?shí)施意見》里對西安法治政府建設(shè)的組織機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)等都做了要求，各級政府要將其落在實(shí)處，在法治政府建設(shè)上投入足夠的精力和資源，完善依法行政的財(cái)政保障機(jī)制，確保法治政府建設(shè)各項(xiàng)軟硬件設(shè)施的投入。

從規(guī)范性文件的制定、重大行政決策的規(guī)范化以及政務(wù)公開等方面推進(jìn)法治政府建設(shè)精細(xì)化。西安法治政府建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)比較明確，部署、舉措也較全面，但多宏觀原則性規(guī)定，少操作性的制定安排。要確保法治政府建設(shè)落到實(shí)處，就要對出臺的任何一項(xiàng)法治政府建設(shè)措施涉及的任務(wù)有效分解，確保責(zé)任歸屬，明確完成任務(wù)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。我們以為，可以從以下三個方面入手。首先，進(jìn)一步完善規(guī)范性文件的制定。規(guī)范性文件對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的，要公開征求意見；對直接影響公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的條款，應(yīng)當(dāng)逐項(xiàng)說明制定的法律依據(jù)并由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查；強(qiáng)化對規(guī)范性文件的管理，及時(shí)清理滯后的文件，廢止與上位法沖突的文件；加強(qiáng)規(guī)范性文件制定后評估，根據(jù)評估結(jié)果及時(shí)對文件內(nèi)容予以調(diào)整或者停止執(zhí)行。其次，加強(qiáng)重大行政決策規(guī)范化建設(shè)。各級政府重大決策出臺前應(yīng)向本級人大報(bào)告，事關(guān)重大公共利益或者社會管理的重要事項(xiàng)，由人大做出最終決定；擴(kuò)大公眾參與，拓寬公眾參與的渠道，完善公眾參與的方式，擴(kuò)大公眾參與的范圍，健全意見回復(fù)程序，明確聽證記錄法律效力，增強(qiáng)公眾意見對決策的約束力；完善專家論證制度，重大行政決策涉及專業(yè)問題或者技術(shù)上的不確定事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)委托專家進(jìn)行論證，優(yōu)化專家遴選機(jī)制，通過專家利益申明、公開專家討論記錄等方式確保專家的中立性和評估的透明性；完善重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制；強(qiáng)化重大行政決策合法性審查，涉及法律問題的行政決策交由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不能作出決策；杜絕長官個人意志代替集體討論，落實(shí)重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。最后，全面推進(jìn)政務(wù)公開。提升對政府信息公開工作的重視程度，糾正各級各類政府機(jī)關(guān)及其工作人員對政府信息公開制度的錯誤認(rèn)識；提升主動公開的質(zhì)量，做到信息公開準(zhǔn)確、全面、及時(shí)、有效，重視關(guān)系公眾切身利益、關(guān)系政府依法行政領(lǐng)域的政府信息公開工作，注重信息公開的效果，包括網(wǎng)站運(yùn)行狀況、信息鏈接有效性、信息更新及時(shí)性等；規(guī)范依申請公開處理工作，提高依法處理依申請公開的能力，并及時(shí)評估，將申請量大、涉及面廣的信息適時(shí)轉(zhuǎn)為主動公開；降低公眾獲取政府信息公開的成本，將如何有利于公眾獲取信息作為工作的出發(fā)點(diǎn)；減少各類不必要的身份驗(yàn)證、資料提供等環(huán)節(jié)，方便公眾獲取信息。

進(jìn)一步提升領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力。毛澤東同志曾經(jīng)說過“政治路線確定之后，干部就是決定性的因素”（毛澤東選集（第2卷［M］）.北京：人民出版社，1991.）?！巴椒ú蛔阋宰孕小?。在落實(shí)依法治國基本方略，建設(shè)法治國家、法治政府的過程中，黨政機(jī)關(guān)工作人員特別是政府機(jī)關(guān)工作人員和領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式治國理政的能力便是其中關(guān)鍵的因素。首先要提升西安市黨政領(lǐng)導(dǎo)對于推進(jìn)西安法治政府建設(shè)的責(zé)任感和使命感，使他們充分認(rèn)識自己在法治西安政府中的特殊作用，增強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)工作人員建設(shè)法治國家、法治西安的信心和自覺，把建設(shè)法治西安的各項(xiàng)工作落到實(shí)處。其次，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)習(xí)法律知識，樹立法治理念。法治思維是將法律規(guī)定、法律知識、法治理念付諸實(shí)施的認(rèn)識過程，要提高黨政干部運(yùn)用法治思維治國理政的能力，就必須學(xué)習(xí)法律知識，熟悉法律的具體規(guī)定，掌握法律的基本原則，只有這樣，才不至于導(dǎo)致法治思維“空轉(zhuǎn)”。再次，要勇于運(yùn)用法治思維處理一切事務(wù)。越是基層的工作越會受到多種因素的影響，這就要求行政機(jī)關(guān)工作人員在行政決策和執(zhí)行中，要做到“一項(xiàng)行為方案，即使它被認(rèn)為在政治上是有利的，在經(jīng)濟(jì)上是收益的，在道德上是善的，只要它不具備合法性基礎(chǔ)，就必須將其排除在選擇范圍之外”（鄭成良.司法推理與法官思維［J］.吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)，2002，（4）。最后，通過加強(qiáng)法律和制度建設(shè)，建立科學(xué)的干部考核和選拔任用機(jī)制，推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變和管理方式的創(chuàng)新，營造行政機(jī)關(guān)及其工作人員運(yùn)用法治思維和法治方式的良好外部環(huán)境。

推行權(quán)力清單制度，遏制權(quán)力濫用，加強(qiáng)社會監(jiān)督。行政權(quán)力是所有國家權(quán)力中最復(fù)雜，最具有擴(kuò)張性的。實(shí)踐中數(shù)量巨大、種類繁多的行政審批權(quán)、行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政管理權(quán)等，在實(shí)現(xiàn)社會管理、調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也壓制了市場的活力，成為滋生腐敗、權(quán)力尋租設(shè)租的溫床。從2015起，西安市就本著依法梳理部門權(quán)責(zé)、設(shè)定職權(quán)；科學(xué)配置權(quán)力、確定部門權(quán)限；優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行程序；強(qiáng)化權(quán)力公開透明等原則，梳理了全市30多行政部門的權(quán)力，在西安法治政府的建設(shè)道路上邁出了一大步。但也存在一些問題，如政府職權(quán)的梳理和確定缺乏明確的法律依據(jù)；各級政府和部門在清理時(shí)基于部門利益的驅(qū)動，選擇性清理的現(xiàn)象比較明顯；權(quán)力清單的梳理主要是政府自身的推動，缺乏其他社會主體的參與和監(jiān)督等等。這都是下一步我們要注意的方面。

（作者單位：西安市委黨校）