權(quán)力視角下義務(wù)教育均衡發(fā)展實施的滯后分析*

●王智超

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權(quán)力視角下義務(wù)教育均衡發(fā)展實施的滯后分析*

●王智超

摘要：義務(wù)教育均衡發(fā)展是新時期我國義務(wù)教育發(fā)展的重要任務(wù)，是促進教育公平與提升教育質(zhì)量的現(xiàn)實要求。理念上與體制上的制約和束縛成為義務(wù)教育均衡發(fā)展政策實施的現(xiàn)實困境。社會轉(zhuǎn)型時期民眾對于教育需求的增強推動了教育改革的不斷前進，也為我們思考破解義務(wù)教育均衡發(fā)展政策實施困境提供了新的契機，突破現(xiàn)實困境既需要在改革的過程中漸進前行，又必須堅定信念破除固有觀念與既得利益集團的阻礙，既是大勢所趨也是民心所向。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育均衡發(fā)展；教育政策執(zhí)行；教育體制；教育改革

王智超/東北師范大學(xué)教育學(xué)部副教授、教育學(xué)博士。研究方向為教育政策、教育管理

權(quán)力與教育政策無法分離，因為“權(quán)力的運行”鑄就了政策過程的結(jié)果（Lindblom,1968）。權(quán)力的形式與資源決定了政策執(zhí)行的狀況。折射到教育政策執(zhí)行層面，就表現(xiàn)為教育政策的一種阻滯。義務(wù)教育普及工作完成后，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展成為新時期義務(wù)教育的重要任務(wù)。[1]近些年來，國家一直在不斷深化教育領(lǐng)域的綜合改革，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源的均衡配置，黨的十八屆三中全會進一步為義務(wù)教育均衡發(fā)展提出了明確方向。義務(wù)教育均衡發(fā)展已經(jīng)成為時代之需，與處于改革時代的其他各項民生政策一起成為國家發(fā)展新征程上不可或缺的重要一環(huán)。從權(quán)力視角分析義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的執(zhí)行狀況或許可以得出一些不同的結(jié)論。

學(xué)者盧克斯和加凡特對于不同學(xué)者關(guān)于權(quán)力的研究進行了綜合，提出了關(guān)于權(quán)力的三維模型，福勒又對這一模型進行了進一步的闡述，使這一模型更接地氣。

盧克斯和加凡特對于權(quán)力三維模型的描述涵蓋了多數(shù)學(xué)者對于權(quán)力的闡述，也使我們對于權(quán)力的認(rèn)識更為清晰，他們將權(quán)力類型分為三種同時存在的維度：外顯的明確使用的權(quán)力、依托無形力量形成的權(quán)力和自覺形成的權(quán)力。這三種權(quán)力在不同的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格和領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境下各自或交叉產(chǎn)生，以使管理行為達(dá)到目的。與之相適應(yīng)，權(quán)力主體在行使權(quán)力過程中，又必須依賴一些權(quán)力資源。

維度1：明確使用權(quán)力　維度2：依托無形力量　　維度3：形成自覺機制　　機制　　機制習(xí)俗強制力　規(guī)范經(jīng)濟支配　組織機構(gòu)　溝通權(quán)威　程序　深化勸告　游戲規(guī)則　象征社會習(xí)慣傳統(tǒng)

物質(zhì)資源　社會資源　知識資源控制職業(yè)生涯和工作條件能源貨幣（現(xiàn)金或支票）庇護時間機會：運用貨幣、媒體、法律、制度的機會控制選票勢力：同盟者或追隨者的數(shù)量權(quán)力地位組織個人影響聲望社會地位控制信息信息智慧技能理解制度運作機制的程度口頭表達(dá)能力

這些資源與權(quán)力維度交織在一起，影響著政策的執(zhí)行狀況。

一

我國義務(wù)教育的發(fā)展歷程，基本上可以劃分為普及化、標(biāo)準(zhǔn)化和均衡化三個階段。從1986年《中華人民共和國義務(wù)教育法》出臺，到2006年《中華人民共和國義務(wù)教育法》修訂，我國基本完成了義務(wù)教育的普及化和標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，開始進入均衡化發(fā)展階段。由于義務(wù)教育均衡發(fā)展對于教育公平理念的彰顯具有重要意義，因此國家相關(guān)部門多次發(fā)布文件，不斷明確和完善促進義務(wù)教育均衡發(fā)展的相關(guān)政策，這些政策的出臺為均衡發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，明確了義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的基本要求、價值內(nèi)涵和脈絡(luò)走向。

2005年，教育部印發(fā)《關(guān)于進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》（教基[2005]9號），首次在國家文件中提出要推進義務(wù)教育均衡發(fā)展。2006年，新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》以法律形式明確了促進義務(wù)教育均衡發(fā)展的政府責(zé)任，義務(wù)教育迅速由理念層面上升到政策層面，又由政策層面上升到法制層面，[2]義務(wù)教育均衡發(fā)展在全國得到了全面推進。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》對未來十年我國教育發(fā)展指明了方向，同年，教育部印發(fā)《關(guān)于貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》，教基一[2010]1號），提出“力爭在2012年實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育初步均衡，到2020年實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育基本均衡”的目標(biāo)，并提出要以提高教育質(zhì)量、促進內(nèi)涵發(fā)展為重點，推進義務(wù)教育均衡發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，全國義務(wù)教育均衡發(fā)展進入實質(zhì)階段。2012年，教育部陸續(xù)與各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）簽訂了義務(wù)教育均衡發(fā)展備忘錄，通過簽署備忘錄的形式，由省部共同推進義務(wù)教育均衡發(fā)展。此后，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》（國發(fā)[2012]48號），進一步明確了推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)與要求。2013年，十八屆三中全會指出，要“構(gòu)建利用信息化手段擴大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面的有效機制，逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置?！背掷m(xù)推動了義務(wù)教育均衡發(fā)展的進程。從政策發(fā)展的脈絡(luò)看，國家在促進義務(wù)教育均衡發(fā)展問題上采取了較為務(wù)實、漸進的方式，明確了均衡發(fā)展的推進是一個過程的理念，摒棄了原有的一步到位的政策執(zhí)行理念，由簡入難，由局部到整體，由校際均衡到城鄉(xiāng)均衡和區(qū)域均衡，從辦好每一所學(xué)校出發(fā)，為促進義務(wù)教育均衡發(fā)展奠定了較為堅實的基礎(chǔ)，指出了合理化的道路。

這一系列政策體現(xiàn)出的政策理念是新形勢下我國教育改革的整體趨勢，即教育發(fā)展的以人為本、權(quán)力轉(zhuǎn)移及注重公平。而這些理念所指引下的政策內(nèi)容更注重結(jié)合我國義務(wù)教育發(fā)展的現(xiàn)實情況扎實穩(wěn)妥地推進均衡發(fā)展，具有較為鮮明的時代特性。但同時，這些政策的出臺也從側(cè)面反映了推進義務(wù)教育均衡發(fā)展面臨較大的困難，這些困難的存在成為我國義務(wù)教育均衡發(fā)展的阻礙。

二

義務(wù)教育均衡發(fā)展政策適應(yīng)了當(dāng)前我國教育發(fā)展的大方向，從根本上正視了改革開放初期特殊條件下教育分層次、分區(qū)域、分重點發(fā)展政策所造成的教育發(fā)展失衡狀況，并試圖扭轉(zhuǎn)這一狀況。但從義務(wù)教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行的情況看，政策執(zhí)行仍存在一些問題。

嘗試按照盧克斯和加凡特提出的權(quán)力三維模型對義務(wù)教育均衡發(fā)展政策進行分析，我們可以窺見義務(wù)教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行過程中可能存在的幾方面問題。

主要表現(xiàn)為政策執(zhí)行過程中的價值異化和執(zhí)行偏差。在義務(wù)教育均衡發(fā)展已成大勢的時候，為何政策執(zhí)行仍然困難值得我們深刻反思。

（一）義務(wù)教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行過程中的價值異化

政策的根本出發(fā)點有兩個，一是保證教育公平，二是注重教育質(zhì)量。這一理念體現(xiàn)了政策注重質(zhì)量與公平協(xié)同發(fā)展的基本價值取向，這就要求政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行時必須堅持這一理念，這一理念的貫徹過程事實上是權(quán)力機制得以實現(xiàn)的過程。如果這一過程中相應(yīng)的權(quán)力資源并不充足，則政策執(zhí)行必然受阻。

從現(xiàn)實看，雖然義務(wù)教育均衡發(fā)展的理念已廣為接受，但在政策實施過程中依然存在對政策價值異化的情況?！爱惢笔且粋€哲學(xué)上的概念，在馬克思的異化學(xué)說中，“異化”概念的內(nèi)涵是以勞動概念而建構(gòu)起來的關(guān)于人自身的勞動過程、勞動產(chǎn)品以及構(gòu)建出的社會關(guān)系與人自身相對立，并成為控制人、支配人和奴役人的外在力量，成為與人自身相對立的存在。[3]根據(jù)這一概念，可以將義務(wù)教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行過程中的價值異化理解為，在義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的執(zhí)行主體對政策理解與執(zhí)行的過程中，由于某些因素導(dǎo)致政策執(zhí)行過程、政策執(zhí)行結(jié)果與政策自身的目標(biāo)指向出現(xiàn)了偏離或?qū)α?。具體來說，在對義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的理解過程中，某些地方政府從理念上（有意或無意）混淆了義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的結(jié)果與過程、執(zhí)行主體與制定主體、利益相關(guān)者之間的關(guān)系，對于義務(wù)教育均衡發(fā)展政策實施過程中應(yīng)當(dāng)遵循的質(zhì)量要求與公平原則之間的關(guān)系缺少正確把握，出現(xiàn)了政策價值理念上的偏差。在現(xiàn)實中表現(xiàn)為重公平輕質(zhì)量、重結(jié)果輕過程等現(xiàn)象。這種理念上的偏差雖然使義務(wù)教育均衡政策發(fā)展看似落實，但實質(zhì)上，義務(wù)教育并沒有得到本質(zhì)上的均衡，反而使義務(wù)教育在發(fā)展過程中出現(xiàn)了另一種不均衡——質(zhì)量與發(fā)展之間的不均衡。

一方面，部分政策執(zhí)行主體錯誤理解了義務(wù)教育均衡發(fā)展政策所蘊含的教育公平的基本內(nèi)涵，將義務(wù)教育均衡發(fā)展政策片面理解為義務(wù)教育平等發(fā)展或均等發(fā)展。在一些地方出現(xiàn)了資源配給上的偏差，行政命令式地“削峰填谷”或“造峰抬谷”，以停止對已有優(yōu)勢教育資源的支持來換取義務(wù)教育發(fā)展的同步。這些做法違背了政策的初衷，也違背了教育規(guī)律，非但不能從整體上實現(xiàn)提升義務(wù)教育的質(zhì)量、促進義務(wù)教育公平的目標(biāo)，反而嚴(yán)重?fù)p害了義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)資源輻射帶動作用的發(fā)揮。另一方面，部分政策執(zhí)行主體錯誤理解了義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標(biāo)的基本要求，將政策目標(biāo)單純理解為追求義務(wù)教育的結(jié)果公平，以靜態(tài)的“點”的結(jié)果替代了動態(tài)的“線”的過程，使義務(wù)教育均衡發(fā)展由促進義務(wù)教育整體質(zhì)量提升的系統(tǒng)工程變成了彰顯政策執(zhí)行主體成績的政績工程，顛倒了政策目標(biāo)的本體要求，進而形成了用“教學(xué)”取代“教育”的錯誤思想，使教育的本質(zhì)內(nèi)涵喪失。

必須明確的是，均衡發(fā)展是事物發(fā)展過程中的動態(tài)持續(xù)過程。它既是一種理想追求，更是一種現(xiàn)實需要，是一個分階段的持續(xù)演進過程。而在均衡發(fā)展的過程中，“均”是手段而“衡”是目的，對于均衡發(fā)展不能簡單地理解為教育資源的平等分配和教育政策的同等對待。恰恰相反，在不均衡的前提下，均衡發(fā)展更應(yīng)當(dāng)注重發(fā)展過程中對于弱勢的補償和傾斜，努力達(dá)到教育發(fā)展內(nèi)部質(zhì)的均衡。這也要求均衡發(fā)展必須是注重質(zhì)量提升的內(nèi)在發(fā)展，而非表面平等的均等發(fā)展。義務(wù)教育均衡發(fā)展的核心在于質(zhì)的提升而非量的增長，其主要任務(wù)是通過政策導(dǎo)向，合理分配教育資源，辦好每一所學(xué)校，教育好每一名孩子。[4]

目前，在政策落實過程中，部分地區(qū)雖已實現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)資源配置的相對均衡，但對于多數(shù)學(xué)校來說（特別是農(nóng)村學(xué)校），表面的物質(zhì)均衡僅僅是均衡發(fā)展的序曲，大量的優(yōu)秀師資缺口正成為新的不均衡的根源。

（二）義務(wù)教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行過程中的執(zhí)行偏差

義務(wù)教育均衡發(fā)展是一項系統(tǒng)工程，涉及到政府工作和公共服務(wù)的各個方面，義務(wù)教育均衡發(fā)展政策得以順利實施的核心要務(wù)是有力的財政保障和科學(xué)的長期規(guī)劃，而這些工作的實施需要政府各職能部門的通力協(xié)作才能實現(xiàn)。這就要求政策執(zhí)行主體在執(zhí)行過程中必須結(jié)合政策執(zhí)行環(huán)境的實際情況做出合理的規(guī)劃與設(shè)計，并需要政策執(zhí)行主體在執(zhí)行過程中明確相應(yīng)的權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)、權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系。義務(wù)教育均衡發(fā)展政策雖然已經(jīng)出臺，并成為國家教育發(fā)展的重要目標(biāo)之一，中央政府也通過實際行動來支持這一政策在各?。▍^(qū)、市）的實行，但在現(xiàn)實中，政策執(zhí)行主體在執(zhí)行政策的過程中仍存在一些偏差，偏差的存在使得政策執(zhí)行出現(xiàn)行動上的滯后和結(jié)果上的偏離，降低了義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的績效。

一方面，部分政策執(zhí)行主體政策執(zhí)行方案不完善。合理的規(guī)劃與設(shè)計是政策執(zhí)行方案的一部分，是政策順利實施的重要保證。但部分政策執(zhí)行主體在義務(wù)教育均衡發(fā)展政策實施過程中由于自身主體原因影響，沒能對政策進行全面、正確的解讀，片面理解了政策內(nèi)涵，因此在政策執(zhí)行方案制定時會出現(xiàn)規(guī)劃與設(shè)計不完善的情況。主要表現(xiàn)為政策執(zhí)行方案不符合政策執(zhí)行環(huán)境實際，違背政策執(zhí)行的客觀規(guī)律，在促進義務(wù)教育均衡發(fā)展過程中出現(xiàn)“城鄉(xiāng)雙重標(biāo)準(zhǔn)”或“唯城市化傾向”傾向。這些做法違背了政策本身的公平內(nèi)涵，是在保證公平、維持均衡過程中制造新的不公平。另一方面，部分政策執(zhí)行各利益相關(guān)者間缺少清晰的權(quán)力界限。由于部分政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中未能明確各利益相關(guān)者的權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，混淆了不同主體各自不同的職責(zé)，使得在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)權(quán)力界限不清，責(zé)任主體混亂的情況。義務(wù)教育均衡發(fā)展政策是一個需要各部門系統(tǒng)協(xié)調(diào)的政策，涉及到政府、社會、學(xué)校和學(xué)生等各方政策利益相關(guān)者，一旦權(quán)力界限不清、責(zé)任主體混亂，就會導(dǎo)致權(quán)利義務(wù)過度或缺失的情況，使政策在推行過程中侵犯部分利益相關(guān)者的權(quán)利。具體表現(xiàn)為學(xué)校自主辦學(xué)權(quán)的缺失、政府履行義務(wù)的不足和農(nóng)民工子女受教育權(quán)難以實現(xiàn)等情況。

這些問題的存在違背了義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的價值訴求，降低了義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的政策績效，偏離了義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策目標(biāo)，損害了義務(wù)教育均衡發(fā)展政策利益群體的利益，必須正視并加以解決。

三

義務(wù)教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行過程中問題的存在并不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移，無論是政策執(zhí)行主體還是政策執(zhí)行環(huán)境都在很大程度上對這些問題的存在產(chǎn)生了影響。

（一）教育政策執(zhí)行過程中“雙主體”間博弈的阻礙

在我國，教育政策制定主體一般是國家、中央等上位主體，而教育政策執(zhí)行主體一般是地方各級政府、教育行政部門，是下位主體，這種格局使教育政策執(zhí)行是一種垂直的線性結(jié)構(gòu)，由于“雙主體”各自利益范圍的不同，會導(dǎo)致博弈的發(fā)生，這種博弈會阻礙政策目標(biāo)的有效實現(xiàn)，產(chǎn)生政策價值的異化與政策執(zhí)行的偏差。

一方面，“雙主體”間的價值博弈會導(dǎo)致政策價值的異化。價值是主體行為的直接指導(dǎo)思想，體現(xiàn)了客觀事物對于行為主體需要的意義，表明了客觀事物與主體行為需要的關(guān)系。政策制定主體與執(zhí)行主體在面臨利益分割時，由于各自的立場不同而會產(chǎn)生對于客觀事物需要的差異，這種差異就表現(xiàn)為價值取向的博弈。義務(wù)教育均衡發(fā)展是重新分配教育資源、重新劃定利益格局的變革過程，政策制定主體作為更高層級的上位主體，其價值取向必定是以滿足更廣大群眾利益為根本，在機會結(jié)構(gòu)（Opportunity Structure）與程序正義（Procedural justice）的指引下打破原有的利益格局是符合其價值取向的。相對而言，政策執(zhí)行主體作為較低層級的下位主體，其價值取向必然局限在其利益集團范圍之內(nèi)，對于政策執(zhí)行可能帶來的自身利益集團的利益損失必然產(chǎn)生抵觸。另一方面，在博弈過程中，“雙主體”間的利益博弈會導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差。任何一項新政策的出臺事實上都是打破原有利益分配格局，重新尋求利益平衡的過程，這一過程在義務(wù)教育均衡發(fā)展政策上主要表現(xiàn)為雙方就推進義務(wù)教育均衡發(fā)展所應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的紛爭。這種紛爭的出現(xiàn)是改革進程中，隨著既得利益群體逐漸形成而出現(xiàn)的必然結(jié)果。當(dāng)政策目標(biāo)損害了既得利益群體的利益時，無論這種損害是否正義，都會引起既得利益群體的反彈。一旦既得利益群體與政策執(zhí)行主體重合，則會發(fā)生政策執(zhí)行的偏差，這種偏差的目的是為了保護既得利益群體的利益不受損害。社會學(xué)研究中，將這種社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的這種情況描述為“轉(zhuǎn)型陷阱”[5],生動描述了社會發(fā)展過程中既得利益集團對事物發(fā)展與利益重新分配的抵制。

（二）教育政策執(zhí)行過程中體制的制約

相較于“雙主體”間的博弈，體制制約則集中體現(xiàn)了政策執(zhí)行過程中政策執(zhí)行環(huán)境不良所產(chǎn)生的阻礙。從“以鄉(xiāng)為主”到“以縣為主”再到“省級統(tǒng)籌，以縣為主”，我國義務(wù)教育管理體制和投資機制隨著時代發(fā)展在不斷變化，雖然在一定程度上實現(xiàn)了義務(wù)教育的普及，但也在客觀上造成了義務(wù)教育發(fā)展的不均衡。同時，隨著時代進步的加速，義務(wù)教育管理體制的變革日益趨緩，原有體制已經(jīng)逐漸脫離了時代發(fā)展的新需要。體制轉(zhuǎn)型緩慢是社會發(fā)展過程中集各種資源于一身的上層結(jié)構(gòu)利益壟斷與一無所有的下層結(jié)構(gòu)利益訴求之間矛盾的集中反映，反映在義務(wù)教育發(fā)展過程中，就表現(xiàn)為優(yōu)質(zhì)教育資源的聚積。

義務(wù)教育均衡發(fā)展政策執(zhí)行過程中的體制制約主要表現(xiàn)為現(xiàn)有義務(wù)管理體制對于義務(wù)教育投資主體的規(guī)定未能合理照顧政策執(zhí)行主體的利益需求，中央政府與地方政府、省級政府與縣級政府責(zé)任劃分與權(quán)力范圍不對稱，造成權(quán)責(zé)失衡與權(quán)力責(zé)任界限模糊。義務(wù)教育發(fā)展的責(zé)任主體與投資主體密切相關(guān)，責(zé)任主體的層級決定了義務(wù)教育均衡發(fā)展的程度與可能。以縣級政府作為義務(wù)教育的責(zé)任主體雖然較之以往有了較大程度的提升，并且中央和省級政府已經(jīng)逐漸肩負(fù)起了各自的責(zé)任，中央加大了轉(zhuǎn)移支付力度，將義務(wù)教育納入了公共財政的保障范疇，但從整體看，縣一級政府在責(zé)任劃分過程中仍然負(fù)擔(dān)過重。而由于“轉(zhuǎn)型陷阱”的存在，社會自我調(diào)節(jié)機制功能的發(fā)揮受到限制，體制自身已經(jīng)成為社會發(fā)展的阻礙，由此形成的政策執(zhí)行環(huán)境已經(jīng)使義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的執(zhí)行面臨困境。這種困境的直接表現(xiàn)為區(qū)域間、城鄉(xiāng)間義務(wù)教育發(fā)展的差距逐步擴大，教師流動與學(xué)生流動呈現(xiàn)集中態(tài)勢，校際均衡的短期實現(xiàn)日益凸顯了區(qū)域差異與城鄉(xiāng)差異的存在，使教育機會出現(xiàn)新的不公平。

四

作為公共政策的一種，教育政策的執(zhí)行不但要面臨既得利益集團的壓力和自身價值的權(quán)衡，更需要面臨來自這個社會的隱形壓力。很多積弊人所共知，但政策執(zhí)行卻依然面臨較為艱難的困境，這是客觀世界不以人的意志為轉(zhuǎn)移的一種體現(xiàn)，也從客觀上表現(xiàn)了社會既得利益群體在改革進程中的頑固阻力和固化的社會觀念對改革所帶來的破壞。從另一方面也說明，政策在設(shè)計上還存在一定的問題。因此，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展主要應(yīng)從以下幾方面著手。

（一）完善政策措施，給地方政府更大的自主權(quán)

政策是一個需要通過實踐檢驗的現(xiàn)實事物，無論我們在設(shè)計時如何完美，一旦不能通過實踐檢驗，就說明政策自身仍有需要完善的地方，政策的修訂需要政策制定者既有理論的勇氣，更要有腳踏實地的精神，馬克思主義一直強調(diào)實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。在推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的過程中，我們必須面對現(xiàn)實，既不能曲高和寡高高在上，也不能忽視相關(guān)利益群體的基本權(quán)利。一方面要繼續(xù)探索適合促進義務(wù)教育均衡發(fā)展的新途徑、新方法，從國家層面積極推動政策的有效執(zhí)行；另一方面，也要充分考慮到各地方政策執(zhí)行環(huán)境的差異，不能搞一刀切，應(yīng)當(dāng)賦予地方政府更大的自主權(quán)，鼓勵地方政府結(jié)合本地實際，創(chuàng)造性地探索符合本地特色的促進義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策實施方案。

（二）明確義務(wù)教育均衡理念，注重公平與質(zhì)量并重

公平與質(zhì)量是義務(wù)教育均衡發(fā)展的核心要義，是義務(wù)教育均衡發(fā)展的價值指向。教育政策制定主體與政策執(zhí)行主體應(yīng)在利益博弈的過程中堅持公平與質(zhì)量并重的價值理念，在適度的范圍內(nèi)合理爭取自身利益。這就要求政策執(zhí)行主體站在更高的層次，以更廣博的視野，從國家整體利益出發(fā)，深入體會與領(lǐng)悟義務(wù)教育均衡發(fā)展在我國國民經(jīng)濟發(fā)展進程中的重要意義，摒棄政績觀、功利觀，務(wù)實地做好本職工作。

在正確理解義務(wù)教育均衡發(fā)展內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，政策制定主體在政策決策時應(yīng)當(dāng)注意傾聽多方面的意見與建議，在治理理念的指引下，變革公共服務(wù)思想，遵循平等、多維、均衡的思路，照顧多元主體的現(xiàn)實利益。并在此基礎(chǔ)上，完善政策內(nèi)容，明確政策目標(biāo)，減少政策執(zhí)行阻力。與此同時，政策執(zhí)行主體應(yīng)切實承擔(dān)起自身責(zé)任，在自身權(quán)力范圍內(nèi)正確理解政策理念，采取多種措施將政策落到實處，以達(dá)到自身利益與國家利益的雙贏。

（三）打破義務(wù)教育體制束縛，適度提升義務(wù)教育責(zé)任主體的層級

相較于正確理解政策內(nèi)涵來說，突破義務(wù)教育均衡發(fā)展的體制束縛，將在更大程度上消解義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的執(zhí)行困境，而這種體制的突破核心在于提升義務(wù)教育責(zé)任主體的層級。突破義務(wù)教育均衡發(fā)展的體制束縛就要突破既有利益群體的阻礙，而突破這種阻礙既需要勇氣更需要智慧，需要結(jié)合我國政治經(jīng)濟體制改革的實際逐步推進。

在義務(wù)教育均衡發(fā)展問題上，我國正是采取了這種逐步推進的方式，制訂了相應(yīng)的時間表，并與各地方政府簽訂了相應(yīng)的“軍令狀”，進一步明確了義務(wù)教育均衡發(fā)展過程中各主體的責(zé)任。但需要指出的是，政策執(zhí)行主體也必須考慮到政策執(zhí)行的實際情況，結(jié)合政策推進過程中出現(xiàn)的問題，對政策本身適時進行調(diào)整，以保證政策的順利推進。與此同時，國家必須長遠(yuǎn)著眼，從全局的角度突破阻力加大體制改革力度，注意“集權(quán)”與“分權(quán)”的辯證統(tǒng)一，進一步提升義務(wù)教育均衡發(fā)展責(zé)任主體層級，扭轉(zhuǎn)義務(wù)教育均衡發(fā)展過程中的“城市化”傾向，制定義務(wù)教育辦學(xué)條件與質(zhì)量要求的國家標(biāo)準(zhǔn)，確保義務(wù)教育均衡發(fā)展的全面實現(xiàn)。

義務(wù)教育均衡發(fā)展涉及到千家萬戶，必須予以重視，這是關(guān)乎社會公平標(biāo)準(zhǔn)的基本問題，如果在這一過程中不秉承基本的行政倫理，就會失去民心，導(dǎo)致政府公信力的降低。突破困境既需要在改革的過程中漸進前行，又必須堅定信念破除固有觀念與既得利益集團的阻礙，這不單是政策制定者需要思考的問題，更是考驗政策執(zhí)行者執(zhí)行能力與執(zhí)行智慧的事。

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（責(zé)任編輯：曾慶偉）

*【基金項目】本文系吉林省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013年度重點資助項目（課題號：ZZ1304）的研究成果之一。