新疆溫泉縣草原生態(tài)補償及其成效的調(diào)查研究*

楊華　王臣政　　朱豪

（1中共博爾塔拉蒙古自治州黨?！⌒陆?博樂 833400；2中共溫泉縣委黨?！⌒陆?溫泉 833500；3中共阿克蘇地委黨?！⌒陆?阿克蘇 843000）

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新疆溫泉縣草原生態(tài)補償及其成效的調(diào)查研究*

楊華1王臣政2朱豪3

（1中共博爾塔拉蒙古自治州黨校新疆 博樂 833400；2中共溫泉縣委黨校新疆 溫泉 833500；3中共阿克蘇地委黨校新疆 阿克蘇 843000）

摘要：草原生態(tài)補償機制在新疆已經(jīng)實施五年，為了切實做好遏制草原生態(tài)的惡化，恢復(fù)草原生態(tài)工作，以新疆博州溫泉縣為例，在充分了解草原生態(tài)保護補助獎勵機制在溫泉縣運行的基本情況的基礎(chǔ)上，根據(jù)在溫泉縣牧區(qū)的田野調(diào)查，尋找草原生態(tài)補償機制在牧區(qū)實際運行過程中遇到的問題和困難，從加大飼草料地草料供給比例、轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)方式、大力實施牧區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移、嚴(yán)格草原監(jiān)督管理、細化草場確權(quán)和多元化籌資、適當(dāng)提高生態(tài)補償水平等多個方面提出相關(guān)建議與思考。

關(guān)鍵詞：新疆 溫泉縣 草原生態(tài)補償 成效

溫泉縣地處新疆西北邊陲，隸屬新疆維吾爾自治區(qū)博爾塔拉蒙古自治州（以下簡稱博州）。溫泉縣是自治區(qū)確立的22個牧業(yè)縣之一，全縣可利用天然草原面積601.72萬畝，天然草原面積占全縣國土總面積的69%。從溫泉縣的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成和自然環(huán)境來看，草原畜牧業(yè)是3 171戶，1.12萬牧民賴以生存的基礎(chǔ)，同時也是溫泉縣乃至博州和新疆北疆的生態(tài)屏障，在經(jīng)濟社會發(fā)展和維護生態(tài)安全中具有重要地位。2012年4月，國家發(fā)改委、財政部、國家林業(yè)局正式發(fā)文公布了全國生態(tài)文明示范工程試點縣市名單，溫泉縣被列入試點縣，成為新疆入選的五個縣之一。溫泉縣雖然有良好的生態(tài)環(huán)境，但這個環(huán)境也很脆弱。因此，切實保護好草原生態(tài)環(huán)境是生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。2011年4月《新疆落實草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施方案》出臺，新疆草原生態(tài)保護補助獎勵機制在牧區(qū)全面鋪開。溫泉縣將205.6萬畝草原禁牧和322.15萬畝草畜平衡任務(wù)（占溫泉縣草場總面積的88%，縣域地方實際使用草場的99%）分解落實到各牧業(yè)村隊和牧戶。草原生態(tài)補償措施實施到現(xiàn)在已經(jīng)有5年的時間，溫泉縣的草原生態(tài)補償實施的效果究竟如何？為客觀評估溫泉縣的草原生態(tài)補償效果，主要以問卷調(diào)查、訪談和座談會形式在溫泉縣三個牧業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)場的七個牧業(yè)村（隊），對70戶牧民和溫泉縣的108位非牧民進行了問卷調(diào)查和訪談，并與這三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）、溫泉縣牧畜局的管理人員進行了深入訪談。在此基礎(chǔ)上對溫泉縣草原生態(tài)補償成效進行客觀評估，并對如何完善草原生態(tài)補償機制，如何實現(xiàn)草原生態(tài)、牧民增收、牧業(yè)生產(chǎn)這三者和諧發(fā)展進行了深入探討。

一、溫泉縣草原生態(tài)保護補助獎勵機制的落實情況

1.實行草原禁牧、草畜平衡的草場情況。根據(jù)自治區(qū)下達的草原生態(tài)補助獎勵機制的任務(wù)，溫泉縣2011年一次性對205.6萬畝天然草原實施禁牧，禁期五年，禁牧牲畜頭數(shù)40.39萬頭標(biāo)準(zhǔn)畜，涉及牧戶1 177戶，7 058人。對322.15萬畝草原實現(xiàn)草畜平衡，涉及牧民1 205戶。已建設(shè)天然草原圍欄面積454萬畝，其中禁牧圍欄140萬畝，休牧284萬畝，劃區(qū)輪牧30萬畝，圍欄投資7 457.5萬元。到2013年經(jīng)實地考核驗收，溫泉縣完成禁牧面積205.6萬畝，草畜平衡年度任務(wù)落實面積322.15萬畝，完成計劃任務(wù)的100%。

2.草原生態(tài)補償政策執(zhí)行情況。國家每年下達草原生態(tài)保護補助獎勵機制補助資金1 800萬元左右，其中禁牧補助資金1 264.3萬元，草蓄平衡獎勵資金474萬元，牧草良種補貼29.962萬元，牧戶生產(chǎn)資料綜合補貼55.1萬元。自2011年起至今，前4年每年草原禁牧205.6萬畝，禁牧補助資金合計達5 057.2萬元，后1年草原禁牧207.6萬畝，禁牧補助資金1 364.3萬元。前4年每年草原草蓄平衡322.15萬畝，草蓄平衡補助資金合計達1 756.157萬元，后1年草原草蓄平衡320.15萬畝，草蓄平衡補助資金483.225萬元。

3.牧民生產(chǎn)資料綜合補貼情況。補貼對象主要是從事草原畜牧業(yè)生產(chǎn)、落實草原承包責(zé)任制并實施禁牧或草畜平衡的牧戶。每年實際牧戶生產(chǎn)資料綜合補貼55.1萬元，合計達275.5萬元，每戶發(fā)放生產(chǎn)資料綜合補貼500元。對引進改良用種公畜的牧民予以補貼，補貼標(biāo)準(zhǔn)為牦牛2 000元/頭，山羊800元/只。

4.草原生態(tài)恢復(fù)措施落實的監(jiān)管。2012年溫泉縣在賽里木湖建立了8個禁牧管護站，對賽里木湖3萬畝禁牧區(qū)草場實行全天候管護，做到了只要有牲畜進入禁牧區(qū)草場就能夠立即予以清退，保證了禁牧區(qū)草場植被自然恢復(fù)。2013年起，在牲畜轉(zhuǎn)場必經(jīng)途中設(shè)置4個牲畜轉(zhuǎn)場臨時檢查站，在賽里木湖草畜平衡區(qū)設(shè)置3個草原管護站，對草原禁牧和草畜平衡牲畜進行清點核查工作。

二、溫泉縣草原生態(tài)補償機制的成效評估及運行存在的問題分析

1.溫泉縣草原生態(tài)補償機制的成效評估。其一，草原動態(tài)監(jiān)測的生態(tài)恢復(fù)情況：近年來草場動態(tài)監(jiān)測對比在一定程度上反映了草原生態(tài)補償機制的效果。從2011年草原生態(tài)補償機制全面實施以來，到2013年天然草場生態(tài)恢復(fù)良好，監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2013年全縣天然草原鮮草總產(chǎn)量76.94萬噸，比2012年增加了11.97萬噸，增幅為15.5%。同時，各類草場植被覆蓋度和種類、植株高度等狀況均有較明顯的變化。但2013年以來監(jiān)測數(shù)據(jù)則顯示，在溫泉現(xiàn)有619.35萬畝草原中，75%以上的草原出現(xiàn)了不同程度的退化（見表1）。

表1　溫泉縣天然草原退化情況統(tǒng)計表

嚴(yán)重退化的草原占26%，產(chǎn)草量下降了58%～65%（草場退化情況和產(chǎn)草量是現(xiàn)在數(shù)據(jù)與80年代的數(shù)據(jù)相比較）。近年來天然草原平均鮮草產(chǎn)量呈持續(xù)下降的趨勢（見表2）。

表2　近年來天然草原平均鮮草產(chǎn)量趨勢

其二，本地居民和牧民對草原生態(tài)的評價：在對108名非牧民的調(diào)查中，74%的受訪者多次去過草原，22%的去過一次草原，只有2%的表示沒有去過草原。因此他們對草原生態(tài)退化狀況有著直觀的認識。他們中有54%的人認為新疆草原生態(tài)環(huán)境退化程度是嚴(yán)重和非常嚴(yán)重的，33%的人認為“比較嚴(yán)重”，只有12%的人給出了“不嚴(yán)重”的評價。生產(chǎn)生活都直接依賴于草原的牧民對本地草原生態(tài)環(huán)境的變化的感觸則更直接、更敏感。在70個牧民樣本中，70%的牧民認為草原生態(tài)最好的時候是上世紀(jì)80年代，23%的牧民認為草原生態(tài)最好的時候是上世紀(jì)90年代，認為生態(tài)最好的年代在60年代、70年代的各有1人，認為2000年是最好時候的有1人，沒有牧民認為草原生態(tài)最好的時候是2010年以后。說明，在草原生態(tài)補償?shù)膶嵤┢谝舱遣菰嘶瘒?yán)重期。同時，調(diào)查顯示，以草原生態(tài)補助機制啟動對草原的減壓以來，草原生態(tài)狀況得到一定程度的恢復(fù)。50%的牧民表示圍欄后自己草場的退化程度減輕了，圍欄草場牧草的密度、高度和優(yōu)質(zhì)牧草等都有所增加。

其三，草原生態(tài)補償對牧民生產(chǎn)生活的影響分析。草原生態(tài)補償機制的實施對牧民的生活、牧業(yè)的發(fā)展有著重大而深遠的影響。隨著草原生態(tài)補償機制在牧區(qū)的實施，牧民對這項政策的知曉率相當(dāng)高，70戶受訪牧民中雖然有7戶沒有得到過草原禁牧的補償，但所有的牧民都表示知道草原生態(tài)保護的政策和規(guī)定，知曉率為100%。它對改善和提高牧民生活水平確實起到了一定的作用。調(diào)查中，81%的牧民表示生態(tài)補償政策實施以來，自己家的生活水平得到了提高，只有1戶牧民（占1.4%）表示自己的生活水平“下降”，有12戶牧民（占17%）表示自己的生活水平“沒有變化”。

2.溫泉縣草原生態(tài)補償機制運行中存在的問題分析。其一，草畜矛盾的解決沒有突破瓶頸。草原生態(tài)補償?shù)哪康木褪且圆菰瓬p畜來減輕草原壓力以逐步恢復(fù)草原生態(tài)，而要實現(xiàn)這一點，最根本的就是草畜矛盾的解決。根據(jù)我們在牧區(qū)的調(diào)查，草畜矛盾仍是草原壓力減不下來的主要原因。與牧區(qū)傳統(tǒng)的主干家庭不同，我們調(diào)查的牧戶中，以核心家庭為主，其家庭人口以4～5人為主的占調(diào)查樣本的59%；6～7人的占9%；3口之家的占33%。這種核心家庭的普遍存在就意味著以前每個主干家庭中的牧場會被分成若干，或幾個核心家庭共同經(jīng)營一個牧場，而為了生計，每個家庭都會養(yǎng)殖盡可能多的牲畜。調(diào)查顯示，在養(yǎng)殖規(guī)模上，每戶100～300頭牲畜的家庭在牧區(qū)是普遍存在的。100頭以下的家庭只有10戶，101～300頭的有48戶，301～500頭有8戶，代牧無畜的有1戶。在牧區(qū)，還有一部分的牧民沒有自己的草場，這部分人的牲畜是通過租用他人的草場放牧，而被租用的草原超載則更為嚴(yán)重。在調(diào)查中，牧民們認為造成草場退化前三位的原因分別是：氣候干旱、超載過牧、放牧方式。

其二，牧區(qū)生產(chǎn)方式?jīng)]有根本性改變。草原生態(tài)補償?shù)哪康木褪歉淖兺耆蕾囂烊徊輬龅纳a(chǎn)方式，逐步恢復(fù)被過載超牧破壞的草場。一個重要的舉措就是以定居的方式變放養(yǎng)為圈養(yǎng)，用人工飼草來彌補不斷增加的牲畜對草料的需求，以減輕天然草場的壓力。但在實際調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，定居過程中“人定畜不定”的情況仍比較普遍。在調(diào)查中表示自己養(yǎng)殖牲畜的方式是“圈養(yǎng)”的占被調(diào)查樣本的10%，放養(yǎng)的占90%。而為什么在舍飼條件具備的情況下（暖圈和飼草料地配備到位），牧民仍選擇放養(yǎng)的方式呢？其主要原因還是飼養(yǎng)成本的問題，從近期收益看，天然草場的放養(yǎng)方式成本遠低于人工飼草。表示自己的生活水平“沒有變化”的牧民在被問到原因時就反映“增加的收入都被羊吃了”。

其三，草原生態(tài)恢復(fù)措施的作用沒有完全發(fā)揮。調(diào)查顯示大多數(shù)受訪牧戶（74%）都采取了草原生態(tài)保護措施，90%的牧戶表示得到過禁牧的現(xiàn)金補償，只有7戶是因為自己的草場沒有禁牧或因為自己沒有草原證而沒有得到補償。首先從草原生態(tài)保護的方式看，有25%的受訪牧民采取草原生態(tài)保護措施是減少牲畜量，17%的牧民采取圈養(yǎng)牲畜，58%的牧民采取的措施僅是“不到質(zhì)量差的地方放牧”。顯然，從長遠看，后一種方式對草原生態(tài)恢復(fù)是不利的。在調(diào)查中我們也了解到，牧戶們自己的草原被禁牧后，會借用或租用沒有禁牧的草原放牧，這會造成沒有禁牧的草原的牲畜承載量增大，而導(dǎo)致目前生態(tài)良好的草原因超載而退化。其次從草原禁牧的措施看，牧民們對草原生態(tài)保護措施也給予了自己的評價，受訪牧戶中有77%的表示草原圍欄利大于弊；16%的表示圍欄弊大于利；約7%的牧戶表示圍欄沒有任何作用，甚至成為草原垃圾。那么實際上，像圍欄這樣的禁牧措施發(fā)揮作用如何呢？43%的受訪牧戶表示不去圍欄內(nèi)放牧，50%的牧戶表示經(jīng)常去圍欄內(nèi)放牧，還有7%的牧戶偶爾去。圍欄前有90%的人到禁牧的高山牧場放牧的時間為3～4個月，圍欄后仍有46戶（占66%）到高山草原放牧3～4個月。

三、對完善草原生態(tài)補償機制，促進牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展的幾點思考

1.以草畜矛盾的解決為突破口，增強飼草料保障能力。2015年溫泉縣牧區(qū)飼草料種植面積已達10萬畝。在抓飼草料地的建設(shè)過程中，一是嚴(yán)格落實有關(guān)制度，幫助牧民收回承包合同到期的飼草料地，交由牧民自己種植，對于種植優(yōu)質(zhì)牧草的地塊實行地籍化管理，確保飼草供給量。二是解決飼草料地的灌溉用水問題，加強牧區(qū)飼草料地渠系配套和節(jié)水灌溉技術(shù)應(yīng)用，充分發(fā)揮飼草料地的作用。三是以示范帶動牧民的種植，著力打造優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)飼草飼料地，提高草料作物單產(chǎn)，增強飼草料保障能力。

2.轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，實現(xiàn)禁牧、草畜平衡不減收。草原生態(tài)補助獎勵機制的效果與牧民定居舍飼的生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變是相輔相成的。推進牧民定居，既要考慮牧民的生產(chǎn)半徑又要考慮牧民生活便利，重點解決“人定畜不定”的問題，讓所有禁牧牧戶的牲畜真正實現(xiàn)生產(chǎn)方式由“放養(yǎng)”轉(zhuǎn)“舍飼”，積極引導(dǎo)廣大牧民群眾通過實行定居點舍飼圈養(yǎng)、草料地放牧+定居點補飼、農(nóng)作物茬地放牧+補飼等幾種方式將牲畜進行妥善安置，以避免禁牧牲畜進入非禁草原，加重其超載。同時，有效提高牲畜的單產(chǎn)和效益，彌補成本增加帶來的增收困難。充分利用牧民定居點設(shè)施齊全、草料地配套的優(yōu)勢，將牧民定居點打造成規(guī)模養(yǎng)殖基地，發(fā)展家庭牧場，沖減草原禁牧、草畜平衡增加的牧業(yè)生產(chǎn)成本，實現(xiàn)牧民增產(chǎn)增收。總之，草原生態(tài)恢復(fù)要取得實際的和可持續(xù)的效果必須不能影響牧民收入，要以實現(xiàn)禁牧、草畜平衡不減收來獲得牧民的主觀能動性，才能使草原生態(tài)恢復(fù)永久可持續(xù)。

3.大力實施牧區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移，減輕草原承載壓力。減畜先減人，要減輕草場壓力，必須先把世代依靠草原牧業(yè)生存的牧民數(shù)量減下來。做到這一點特別要注意實現(xiàn)就業(yè)培訓(xùn)與牧民的接受程度相結(jié)合。在調(diào)查的牧民中，文化程度在小學(xué)及以下的占79%，初中的占7%，高中的占7%，高中以上的占7%人。這與2014年，溫泉縣15周歲完成初等教育率為100%，17周歲完成初級中等教育率為94.25%的教育水平相差甚遠，這樣的文化水平為勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)帶來一定難度。其次從就業(yè)意愿看，牧民的非牧業(yè)就業(yè)意愿很低。在調(diào)查中，如果草原上發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)，需要移民時，80%的牧民表示要到別處繼續(xù)從事牧業(yè)，其中包括9名高中及高中以上的牧民。沒有一個牧民表示愿意進城從事非畜牧業(yè)，或很少有人愿意進礦當(dāng)工人（6人，占樣本量的9%）。因此，目前牧區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)中要考慮牧民的接受程度和就業(yè)意愿。積極利用勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)有關(guān)政策，引導(dǎo)牧民發(fā)展民族手工業(yè)，加強對牧民從事旅游接待、飲食服務(wù)、縫紉、刺繡等工作的簡單技能培訓(xùn)。比如溫泉縣呼和托哈種畜場確肯布拉格牧業(yè)隊定居點加孜依娜刺繡社組織村里哈薩克族婦女40多人從事民族手工刺繡，每月靠刺繡能收入2 000多元；同時，引導(dǎo)和組織牧民發(fā)展肉及乳制品加工業(yè)、牧區(qū)民俗旅游業(yè)等在牧業(yè)牧區(qū)內(nèi)可完成的二、三產(chǎn)業(yè)，延長牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，拓寬牧民就業(yè)和增收渠道。本次調(diào)查的扎勒木特鄉(xiāng)博格達爾村、布熱村、浩圖爾哈隊大力發(fā)展牧家樂、民族風(fēng)情游，也取得了十分可觀的經(jīng)濟效益。

4.嚴(yán)格草原監(jiān)督管理，確保草原禁牧牲畜和草畜平衡減牧牲畜政策落實的效果。溫泉縣建立了縣、鄉(xiāng)、村三級草原監(jiān)理隊伍體系，形成立體管護網(wǎng)絡(luò)，為草原管理和生態(tài)機制的有效落實提供了組織保障，且取得一定效果。但從實際運行來看，草原監(jiān)督管理還存在一定的問題。一是補償發(fā)放不看效果的問題。在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，有52戶牧民表示自己采取了草原生態(tài)保護措施（指禁牧），但卻有62戶牧民表示自己得到了禁牧的補償。我們進一步了解到，這種不采取措施但照樣領(lǐng)取補償金的現(xiàn)象并不是個例。50%的受訪牧戶表示經(jīng)常去圍欄內(nèi)放牧。二是監(jiān)管不嚴(yán)不平衡的問題，46%的牧戶反映去圍欄內(nèi)放牧政府是不管的，10%的牧戶反映對去圍欄內(nèi)放牧政府有時管，有時不管，也有44%的牧民反映管得很嚴(yán)。通過進一步的調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，反映嚴(yán)的集中在一個牧場，反映不管的也集中在某個牧場，這說明政府的監(jiān)管存在不平衡現(xiàn)象。

5.重視解決生態(tài)補償機制的基礎(chǔ)性工作。其一，進一步推進草場確權(quán)工作。目前，就放牧方式來講，認為傳統(tǒng)游牧更好的只有11戶，占受訪牧民的16%，多數(shù)牧民（51%）認可劃區(qū)輪牧更好，15戶（21%）的牧民認為禁牧、休牧更好。無論是劃區(qū)輪牧還是禁牧、休牧，牧民們都表示希望嚴(yán)加管理。反映的問題主要集中在草原的劃定和確權(quán)上，如在集體草場上存在無法保證所有牧戶都按規(guī)定放牧，甚至有的集體草場牧戶家庭的親戚都有在集體草場上違規(guī)放牧的情況。聯(lián)戶草場存在同樣問題。在嚴(yán)格草原生態(tài)監(jiān)管上牧民希望通過明確草場劃定和確權(quán)，實現(xiàn)一戶一圍欄來保證禁牧效果。草場承包到戶是草原劃定的基礎(chǔ)性工作，草場確權(quán)承包到戶工作可以以1985年牲畜折價歸戶、1996年承包到戶檔案為基礎(chǔ)和依據(jù)，規(guī)范換證，適當(dāng)調(diào)整。在換證確權(quán)過程中，要充分利用先進科技手段，明確草場承包到戶界線，妥善解決各類草場糾紛，為生態(tài)機制的順利落實奠定基礎(chǔ)。

其二，多元化籌資，適當(dāng)提高生態(tài)補償水平。59%的牧戶表示對補償政策標(biāo)準(zhǔn)是滿意的，仍有41%的牧戶表示不滿意。具體來講，對目前實施的標(biāo)準(zhǔn)為5年每畝補貼共800元的退牧還草補貼，認為偏低的占受訪牧戶的57%；希望政府補助標(biāo)準(zhǔn)每年每畝草場6～20元（目前禁牧每畝補助5.5元）的牧民占26%，21～50元的占17%，51～100元的占29%，101～200元的占29%，一半以上牧民們對補助標(biāo)準(zhǔn)的期望甚至超過賽里木湖水源涵養(yǎng)區(qū)禁牧補助每畝50元的標(biāo)準(zhǔn)。超載牲畜減畜的草畜平衡補助每畝1.5元，牧民們希望政府的獎勵標(biāo)準(zhǔn)是每年每畝草場2元，甚至是3元?？梢姡撩駥ρa償?shù)钠谕灯毡楦哂诂F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，在草原生態(tài)補償方面需要更多的資金來支撐它的持久性。

［參考文獻］

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責(zé)任編輯：張新友

中圖分類號：F307.3.45

文獻標(biāo)識碼：A

DOI:10.3969/j.issn.1003-4641.2016.03.26

*本文系國家社會科學(xué)基金青年項目“新疆草原生態(tài)補償及其成效調(diào)查研究”（13CMZ044）階段成果